Глава 8. Конституционно-правовые институты и регулирование национальных отношений § 1. Институт защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов

Одним из институтов в системе конституционного права России является институт защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Данный институт не является уникальным только для правовой системы Российской Федерации*(538). Проблема защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов актуальна для большинства стран мира. Полиэтничность многих современных государств выдвигает перед ними объективную задачу обеспечения и защиты прав лиц, отличающихся от большинства населения специфическими этническими признаками, в том числе особенностями языка, культуры, традиций, национальным самосознанием.

Цели защиты национальных меньшинств и коренных малочисленных народов обусловлены значимостью проблемы обеспечения равенства; при этом равенство рассматривается исключительно как принцип достижения определенной социальной справедливости. Само существование национальных меньшинств в окружении отличающегося от него большинства (несмотря на то что лица, принадлежащие к меньшинствам, обладают тем же объемом прав, что и остальные граждане) уже создает некоторые объективные ограничения для реализации их прав. Поэтому их права должны быть обеспечены дополнительными гарантиями в виде предоставления им ряда специальных прав*(539). Как отметил президент Турции Абдуллах Гюль, "этнические, культурные и религиозные различия, возрастающие в обществе, могут стать причиной для возникновения раскола и напряженности", однако "государство должно быть способно управлять этим многообразием и различиями. (...) В этих рамках задачей государства является обеспечение всех своих граждан, независимо от религии, языка и расы, равными конституционными правами, создание справедливой системы доходов и предоставление равных возможностей"*(540). Именно на этой основе строятся многие государства с мультикультурными многоэтническими обществами.

Таким образом, развитие рассматриваемого правового института происходит в рамках дифференциации института прав и свобод человека и гражданина, его дальнейшей специализации. Это приводит к расширению в целом сферы регулирования прав человека, выходу на новый качественный уровень механизмов защиты его прав.

Поскольку речь идет об обеспечении прав и свобод человека, значительное место в системе указанных правовых норм занимают нормы материального права, определяющие содержание прав лиц, относящихся к названным группам населения. При этом наибольший объем в содержании исследуемого института занимают управомочивающие правовые нормы. Это обусловлено самим предметом его правового регулирования, связанным с установлением прав человека. Именно на это обращал в свое время внимание С.С. Алексеев, отмечая, что "дозволение - это ключевой элемент правового регулирования, определяющий правовое средство, призванное обеспечить осуществление реальных прав человека, подлинное самоуправление, творческую и созидательную деятельность людей"*(541).

Основу исследуемого правового института составляют конституционные нормы и принципы, которые имеют не только основополагающее, профилирующее значение, но и играют интегрирующую роль в общей совокупности правовых норм, образующих данный институт. Они обеспечивают слияние правовых норм в единую систему, основанную, с одной стороны, на защите от дискриминации, с другой стороны, - на применении дополнительных мер защиты прав человека в связи с его принадлежностью к этнической общности, находящейся в меньшинстве по отношению к доминирующей части населения по признакам языка, культуры, образа жизни. Однако главное предназначение конституционных норм заключается в том, что они устанавливают ориентиры защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, определяя базовые принципы и нормы этой защиты в соответствии с выработанными международными стандартами.

В систему института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов входят не только нормы конституционного права, но и нормы ряда других отраслей российского права (административного, финансового, экологического, земельного, др.). Это приводит к некоторой "распыленности" правовых норм, входящих в состав рассматриваемого института, по различным правовым актам, характерной обычно для недостаточной систематизации правового регулирования. Однако эта особенность во многом носит объективный характер. Она обусловлена тем, что проявление самобытности национальных меньшинств и коренных малочисленных народов осуществляется в самых различных сферах общественной жизни. Таким образом, обеспечение защиты требует привлечения соответствующих правовых норм, относящихся не только к отрасли конституционного права, но и к ряду других отраслей российского права. Такая ситуация в некоторой степени обеспечивает комплексный характер развития данного института. Однако поскольку конституционные нормы не только превалируют, но и образуют ядро данного института, предопределяют его содержание и развитие, то этот институт, таким образом, следует относить именно к институтам конституционного права с элементами комплексного содержания.

К числу конституционных норм, действующих в рамках данного института, относятся нормы, закрепляющие правовые принципы регулирования межнациональных отношений, на основании которых осуществляется проведение государственной национальной политики в целом, в том числе обеспечивается защита национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в России. Эти принципы содержатся в различных положениях Конституции РФ. Все они проникнуты идеей национального равноправия. В их числе следует назвать: равноправие и самоопределение народов при безусловном сохранении исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации (ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, языка и культуры (ст. 19); запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни (ст. 19 ич. 2 ст. 29); гарантирование с учетом международных норм и принципов прав коренных малочисленных народов (ст. 69); предоставление права каждому лицу свободно определять свою национальную принадлежность (ст. 26); содействие со стороны государства развитию национальных культур и языков (ч. 3 ст. 44).

Помимо определения принципов регулирования национальных отношений, Конституция устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в части, касающейся защиты национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Она относит к предметам ведения Федерации вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств, а к вопросам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации - вопросы защиты прав национальных меньшинств, а также защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (ст. 72). Таким образом, в Конституции РФ подчеркивается необходимость учета региональных особенностей при решении проблем защиты национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Однако, как представляется, уже изначально в российской Конституции заложено дублирование предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов по вопросам защиты прав национальных меньшинств, поскольку данный предмет ведения содержится одновременно и в ст. 71, и вст. 72Конституции РФ. При этом остается неясным, как можно обеспечивать защиту национальных меньшинств органами государственной власти субъектов Федерации, не осуществляя правового регулирования соответствующих отношений? Практика свидетельствует, что невозможно избежать осуществления правового регулирования органами государственной власти субъектов Федерации в данной области отношений, в том числе на уровне принятия ими законов субъектов Федерации.

Кроме того, дублирование указанных норм в рамках определения компетенции Федерации и субъектов Федерации указывает на допущенное в Конституции противоречие правового регулирования. Дело в том, что по предметам совместного ведения, к которым относятся и вопросы защиты прав национальных меньшинств, допускается, исходя из положений самой же Конституции РФ (ч. 2 ст. 76), принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Таким образом, отнесение к ведению Российской Федерации такого предмета ведения, как регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. "в" ст. 71), в рамках существующего подхода не приводит к четкому выделению компетенции Федерации в этом вопросе.

Отдельной статьей Конституции устанавливается, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, обязательствами Российской Федерации по международным договорам (ст. 69). Такое внимание со стороны Конституции к проблемам коренных малочисленных народов свидетельствует о том значении, которое придается государством необходимости обеспечения прав данных народов, а также о признании международного характера самой проблемы защиты прав указанных этнических общностей. Тем не менее, строго говоря, содержание данной конституционной нормы ничего не привносит нового в определение защиты прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации, поскольку на данные отношения (как, впрочем, и на любые другие) в полном объеме распространяет действиеч. 4 ст. 15Конституции РФ, признающей в качестве составной части правовой системы государства общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

В положениях КонституцииРФ, кроме прочего, находит отражение, хотя и в косвенной форме, факт институционального признания существования национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, а также признания необходимости обеспечения и защиты их прав. Такое признание в России на конституционном уровне существования национальных меньшинств было сделано в 1992 г., впервые после Конституций РСФСР1918 г.и1925 г.Первоначальный текст Конституции РСФСР 1978 г., как известно, не содержал специальных положений о правах национальных меньшинств до внесения в него изменений в 1992 г. (т.е. практически за год до принятия действующей российской Конституции). Включение соответствующих положений в Конституцию, безусловно, свидетельствует о демократизации политики государства в отношении национальных меньшинств*(542). В то же время надо заметить, что российская Конституция в отличие, например, от Конституции Венгерской Республики, прямо не предусматривает необходимость принятия специального закона в отношении национальных меньшинств, допуская тем самым различные варианты законодательного обеспечения их прав.

Наряду с конституционными нормами высокий удельный вес в формировании рассматриваемого института имеют международные правовые нормы, регламентирующие вопросы защиты прав национальных меньшинств и коренных народов. Это вытекает из общих тенденций развития международного права, в рамках которого превалируют вопросы регулирования прав человека, на основе которых осуществляется и специальная защита национальных меньшинств и коренных народов.

Безусловно, в состав правового института включаются нормы не всех международных документов, затрагивающих права национальных меньшинств и коренных народов, а только тех из них, которые, согласно ч. 4 ст. 15Конституции РФ, а такжеФедерального закона1995 г. "О международных договорах Российской Федерации"*(543)были ратифицированы и опубликованы в соответствующем порядке.

На сегодняшний день нормы о защите прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов содержатся в многочисленных международных документах, принятых как Организацией Объединенных Наций, так и региональными международными организациями, в том числе европейскими*(544). Россия приняла на себя обязательства по целому ряду из таких документов, тем самым признав их в качестве составной части своей правовой системы. Поэтому нормы данных международных документов во многом предопределяют содержание института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Учитывая, что в Российской Федерации коренные малочисленные народы, так же как и коренные народы во многих других странах, находятся в ситуации национального меньшинства, к регулированию отношений с участием представителей коренных малочисленных народов в полном объеме применимы положения международных актов, принятых в целях защиты прав национальных меньшинств.

В то же время нормы, касающиеся защиты прав национальных меньшинств, не обеспечивают полную и всестороннюю защиту ряда специфических прав коренных народов, лежащих в основе их выделения как самостоятельных этносов и раскрывающих особенности их самобытности. Речь идет о таком основополагающем отличии этих народов, как их неразрывная, в том числе духовная, связь со своими исконными землями, территориями и природными ресурсами; отсюда - их соответствующая зависимость от сохранения исконной среды обитания - земель территорий и природных ресурсов. Исходя из этого, правовые акты, направленные на защиту прав национальных меньшинств, хотя и способствуют обеспечению защиты прав коренных малочисленных народов, однако ее не исчерпывают. Таким образом, требуется и осуществляется дополнительная защита их прав как на международном, так и на государственном уровне.

Международное право подходит к проблемам регулирования прав национальных меньшинств и коренных народов одновременно с двух позиций:

- в общем контексте защиты прав человека через предотвращение дискриминации;

- через признание необходимости предоставления дополнительных гарантий в виде специальных прав для этой категории лиц.

Как правило, международное право устанавливает обязанность государства обеспечивать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права, свободы и возможности для развития, равные тем, которыми пользуется большинство населения страны в целом или какой-либо ее территориальной единицы. При этом право лиц, принадлежащих к меньшинствам, на свободу от дискриминации может быть выведено из общего принципа недискриминации.

Так, в УставеООН заложены основы сотрудничества государств в различных областях, включая предотвращение дискриминации и защиту меньшинств.Всеобщая декларацияправ человека (1948 г.) хотя и не содержит специальных норм, направленных на защиту прав национальных меньшинств, в то же время провозглашенные в ней права носят универсальный характер и обращены ко всем лицам независимо от их государственной, национальной принадлежности, религии, языка и других обстоятельств. Цель этого документа - объединить всех индивидов над их различиями, в том числе различиями по национальной принадлежности, сочетать единство и различия во имя достижения равного достоинства*(545). Перечисленные во Всеобщей декларации права являются атрибутами человеческой личности, вытекающими не из его национальной или государственной принадлежности, а из его достоинства, связанного с идеей сущности человека*(546). Однако универсальность прав человека, представленных в Декларации, не означает, что реальность и богатство существующего многообразия могут не приниматься во внимание, а национальные, религиозные и другие особенности могут быть отставлены в сторону или проигнорированы. Напротив, реальные и неопровержимые примеры многообразия, обусловленные национальными или этническими, религиозными и языковыми особенностями, являются дополнением к универсальному пониманию прав человека, провозглашенных в Декларации. Универсальность закрепленных в ней прав означает их безоговорочную принадлежность всем человеческим индивидам, независимо от их национальной принадлежности. Особенности, обусловленные спецификой национальной принадлежности индивида, не означают отрицания установленных прав; они лишь дополняют и обогащают формы их реализации.

Ключевую роль в развитии института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов играют нормы антидискриминационного характера, в том числе и по национальному признаку, содержащиеся в таких международно-правовых документах, как Декларация ООН (1963 г.) и Международная конвенцияо ликвидации всех форм расовой дискриминации (ООН, 1965),Международная конвенцияпротив апартеида в спорте (ООН, 1985 г.),Конвенцияо дискриминации в области труда и занятий (МОТ, 1958 г.),Конвенцияо борьбе с дискриминацией в области образования (ЮНЕСКО, 1978 г.) и др.

Так, одна из основных задач Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации*(547)заключается в обеспечении расового и этнического равенства. Цель заключается не только в том, чтобы достичь равенстваde jure, но и равенстваde facto, предоставив различным этническим, расовым и национальным группам возможность равного социального развития. Задача достижения равенства de facto считается основной в Конвенции. Вст. 2.1этого документа закреплено общее обязательство государств - участников Конвенции не совершать актов расовой дискриминации и положить им конец, а также проводить политику, направленную на ликвидацию расовой дискриминации и развитие межрасовых отношений*(548). Вст. 2.2предусмотрен ряд конкретных мер с целью обеспечения расового равенства среди различных частей населения. В основе этого лежит тот факт, что почти во всех государствах - участниках имеются национальные или этнические, религиозные и языковые меньшинства. Поэтому уделяется особое внимание социально-экономическому и политическому положению данных групп для обеспечения того, чтобы их развитие в социальной, экономической и культурной сферах осуществлялось на равной основе с основным населением*(549).

Конвенцияявляется основным средством сохранения равенства в исследуемой сфере и служит нормативной базой для всех иных решений в ситуациях, связанных с меньшинствами. Развитие ее положений получило отражение в Дурбанской декларации и Программе действий, принятых Всемирной конференцией по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости (Дурбан, 8 сентября 2001 г.). В Дурбанской декларации подчеркивается, что, несмотря на постоянные усилия, расизм, расовая дискриминация, ксенофобия и связанные с ними нетерпимость и акты насилия продолжаются и даже принимают все большие масштабы, непрерывно приобретая новые формы, включая тенденции к установлению политики, основанной на расовом, религиозном, этническом, культурном и национальном превосходстве или исключительности.

Положения данных международных документов занимают особое место в институте защиты прав национальных меньшинств, учитывая сохранение расистских и ксенофобных идей, деятельность организаций, созданных на почве националистических или ксенофобных платформ, продолжающемся использовании этих платформ для пропаганды расистской идеологии. Это побуждает к активизации действий как на национальном, так и на международном уровнях, направленных на ликвидацию сопровождающихся насилием тенденций расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости. Любая безнаказанность за преступления, мотивированные расистскими взглядами и ксенофобией, играет определенную роль в ослаблении законности и демократии, нередко приводит к повторному совершению подобных преступлений и, соответственно, требует решительных действий и сотрудничества в ее искоренении*(550). Известно, что значительная роль в предотвращении и пресечении проявлений дискриминации отводится не только самому закреплению соответствующих правовых норм, но и безусловному их исполнению.

Право на "физическое" существование национальных меньшинств защищено и таким важнейшим актом, как Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (ООН, 1948 г.)*(551). Она относит к категории международных преступлений геноцид, под которым понимаются "действия, совершаемые с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную, этническую, расовую или религиозную группу" (ст. II). Согласност. IКонвенции геноцид является преступлением, нарушающим нормы международного права.

В целом положения международных документов подтверждают, что акты дискриминации, в том числе по признаку национальной принадлежности лиц, должны рассматриваться как правонарушения, а не как законное выражение мнений. И именно этот подход лежит в основе рассматриваемого конституционно-правового института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, о чем будет сказано ниже*(552).

Наиболее ярко позиция международно-правового сообщества государств в области закрепления гарантий, касающихся реализации прав национальных меньшинств, сформулирована в ст. 27Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.): "В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком"*(553). Со времени вступления данного Международного пакта в силу в 1976 г. указанное положение продолжает оставаться (вместе с Факультативным протоколом к Пакту) отправной точкой не только для международной, но и для внутригосударственной защиты национальных меньшинств с учетом характера юридических обязательств, взятых на себя государствами - участниками этого договора. Для России положения ст. 27 Пакта также являются базовыми в системе норм, составляющих институт защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Вопросы обеспечения и защиты прав национальных меньшинств фигурируют почти во всех представительных международных форумах и принимаемых на них документах, в которых участвует Российская Федерация. Особо следует подчеркнуть содержание одного из десяти принципов международного права, зафиксированного в Хельсинкском Заключительном АктеСовещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Принцип "уважения прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений", предусматривает, что "государства - участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать право лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, на равенство перед законом, будут предоставлять им полную возможность физического пользования правами человека и основными свободами и будут, таким образом, защищать их законные интересы в этой области"*(554).

Участники Парижской Хартии для новой Европы 1990 г. обязались защищать этническую, культурную и религиозную самобытность национальных меньшинств и создавать условия для ее поощрения. Парижской Хартиейбыла подтверждена неразрывная связь прав национальных меньшинств с всеобщими правами человека, демократией, стабильностью и миром*(555). ВДокументеКопенгагенского Совещания 1990 г. впервые на международном уровне за национальными меньшинствами закреплено право на местную или автономную администрацию. Это право было подтверждено затем и вДокументеМосковского Совещания 1991 г. по человеческому измерению СБСЕ*(556).

Помимо вышеназванных существует целая группа международно-правовых документов, непосредственно направленных на удовлетворение прав национальных меньшинств в области их национально-культурного развития. Особое место среди них занимают такие документы, как Декларацияо правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая резолюцией N 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 г.*(557), а такжеРамочная конвенцияо защите национальных меньшинств, подписанная государствами - членами Совета Европы 1 февраля 1995 г. Названные акты содержат нормы, целью которых является не только обеспечение и защита национально-культурных интересов и потребностей национальных меньшинств, но и установление обязанностей участвующих в них государств в отношении меньшинств, что также обусловливает развитие рассматриваемого института.

Так, несмотря на то, что принятая Генеральной Ассамблеей ООН Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам, не вносит каких-либо новаций в международное регулирование прав национальных меньшинств, предусмотренное в ранее принятых международно-правовых документах, однако она в концентрированном виде вновь подтверждает все существующие принципы и нормы международного права в этой сфере. В ПреамбулеДекларации отражена важная идея о том, что "поощрение" меньшинств способствует политической стабильности и составляет неотъемлемую часть развития общества. Тем самым категорически отвергнут подход, согласно которому лучший путь к национальному миру и прогрессу - это принудительная ассимиляция меньшинств. Формулируется обязанность государств охранять существование и идентичность меньшинств в рамках соответствующих территорий.

Среди прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в Декларацииперечислены такие права, как право наслаждаться своей культурой, исповедовать и практиковать свою религию, пользоваться своим языком; эффективно участвовать в культурной, религиозной, социальной, экономической и общественной жизни, равно как и в процессе принятия решений, касающихся данного меньшинства; создавать и контролировать свои собственные ассоциации; устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своей группы или с другими гражданами, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми связями.

Вместе с тем в Декларацииотсутствуют четкие формулировки таких основных прав национальных меньшинств, уже получивших закрепление в ряде ранее принятых международно-правовых документов, как право на существование и на свободу от дискриминации. В Декларацию не вошли также и такие наиболее важные положения по правам меньшинств, как право на получение пропорциональной доли централизованно распределяемых фондов, необходимость учета структуры расселения меньшинств при создании и изменении территориальных единиц и право на защиту со стороны государства от деятельности, враждебной по отношению к меньшинствам*(558). В ней, к сожалению, нельзя найти и четкий ответ на вопрос о том, какие меры могут быть предприняты как государствами, так и международным сообществом в целом для защиты прав национальных меньшинств, хотя сегодня именно этот вопрос является одним из наиболее злободневных. В то же время нашедшее в Декларации признание, что меры к эффективному осуществлению прав, изложенных в этом документе, не считаютсяprima facieпротиворечащими принципу равенства, означают возможность преференциального подхода к обеспечению прав национальных меньшинств*(559).

Наиболее существенное влияние на развитие в России конституционно-правового института защиты прав национальных меньшинств оказала Рамочная конвенцияо защите национальных меньшинств 1995 г. (вступила в силу с 1 февраля 1998 г.)*(560). Соответственно с 1 декабря 1998 г. после вступления в силу Конвенции для Российской Федерации нормы данного международного акта стали частью института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в России.

В соответствии с Рамочной конвенцией любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое (п. 1 ст. 3). Это положение, однако, не предполагает абсолютно произвольного выбора, поскольку субъективный выбор индивида неразрывно связан с объективными критериями, касающимися идентичности этого лица, но предоставляет возможность лицу свободно определиться в отношении принадлежности к конкретной этнической группе, признанной национальным меньшинством, а также желания воспользоваться защитой в соответствии с принципами Конвенции*(561). При этом не только сам выбор принадлежности к национальному меньшинству, но и пользование правами, приобретенными в результате такого выбора, не могут привести, согласно Рамочной конвенции (п. 1 ст. 3), к ущемлению иных прав данного лица. Это положение является гарантией того, что свободный выбор лица даже косвенно не влечет для него каких-либо неблагоприятных последствий. В Российской Федерации свободный выбор принадлежности лица к национальному меньшинству гарантируется, во-первых, в рамках более общей конституционной нормы, согласно которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности (ст. 26), во-вторых, в виде одного из принципов, закрепленных в Федеральном законе "О национально-культурной автономии" (ст. 2), касающихся свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности. При этом гарантией защиты такой свободы выбора является конституционная норма, устанавливающая запрет дискриминации по национальному признаку (ст. 19).

Конвенция не только закрепляет права, но и впервые четко выделяет обязанности национальных меньшинств. Среди них важно отметить: обязанность соблюдать национальное законодательство страны и нормы международного права; уважать права других лиц, в частности права лиц, принадлежащих к большинству населения или принадлежащих к другим национальным меньшинствам (ст. 20); не совершать какие-либо действия, противоречащие "принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств" (ст. 21). В Российской Федерации такие обязанности не выделены специально применительно к национальным меньшинствам, они закреплены на уровне конституционных норм применительно к каждому лицу.

В Рамочную конвенциювключены преимущественно типовые положения и принципы, которые должны осуществляться через национальное законодательство и соответствующую политику государств и которые не требуют от государств обязательного применения, предоставляя им определенную свободу действий. Данные положения являются активным стимулом для развития национального законодательства. Россия, ратифицировав Конвенцию, приняла на себя значительный объем обязательств, касающихся не только запрета дискриминации и принудительной ассимиляции, но и обеспечения реального равенства для лиц, относящих себя к национальным меньшинствам. В числе этих обязательств - предоставление условий, благоприятных для сохранения и развития культуры, религии, языка и традиций национальных меньшинств; обеспечение для них ряда свобод, в том числе свободы собраний, ассоциаций, выражения мнений, свободы мысли, совести и религии; свободы доступа и обращения к средствам массовой информации. Помимо этого, ею обеспечиваются права национальных меньшинств в области использования языка (возможность использования языка в частной жизни и общественных местах, в официальных контактах с административными властями; использование собственных фамилии, имени и отчества в форме, в которой они звучат и пишутся на языке национального меньшинства; распространение информации частного характера на языке национального меньшинства; использование топонимов на языке национального меньшинства) и в области образования (изучение языка национального меньшинства и получение образования на данном языке; свобода создания образовательных учреждений, преподавание в которых делается на языке национального меньшинства). Исходя из положений Конвенции национальные меньшинства вправе участвовать в работе органов публичной власти, в экономической, культурной и социальной жизни общества. Им должно быть предоставлено право осуществлять международное и трансграничное сотрудничество, трансграничные контакты с представителями своей национальности. Такие меры способствуют сохранению национальной самобытности национальных меньшинств.

Как видим, наряду с мерами по предотвращению дискриминации и ассимиляции (негативной дискриминации), в Конвенциисодержится указание на достаточно широкий перечень дополнительных прав и гарантий, реализация которых в отношении национальных меньшинств способствует обеспечению условий для достижения национальными меньшинствами равенства с основным населением страны. Последние меры направлены на предотвращение так называемой позитивной дискриминации национальных меньшинств. Признание указанных обязательств со стороны Российской Федерации значительно обогатило институт защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России.

Специально нацелена на защиту языковых прав народов и этнических меньшинств Европейская Хартияо региональных языках и языках меньшинств, принятая государствами - членами Совета Европы 5 марта 1992 г. Положения данной Хартии не являются составной частью российской правовой системы*(562). Они не могут рассматриваться в качестве правовой основы для защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации, хотя и оказывают в определенной мере несомненное влияние на ее развитие в части вопросов защиты прав национальных меньшинств на использование национального (родного) языка.

Россия пока только рассматривает возможность ратификации названной Хартии. В то же время хотелось бы обратить внимание, что Европейская Хартия плохо адаптирована под реальное многоязычие, которое существует в нашей стране, она ориентирована на защиту в стране незначительного числа языков. Кроме того, Хартия предусматривает целесообразность защиты диалекта наравне с языком. Это означает, что в России будут в равной степени защищаться не марийский, а горномарийский и язык луговых мари, не мордовский, а мокшанский и эрзянский, не татарский язык, а его диалектные формы, включая кряшенский, сибирский диалект и др. Отсюда можно согласиться с мнениями отдельных экспертов в том, что защита Хартии способна привести к росту сепаратистских настроений и разделению российских этносов по этнолингвистическому принципу*(563). Имеется опасность, что имплементация положений Хартии способна стать инструментом, оказывающим дестабилизирующее влияние на этнополитическую ситуацию в России. Таким образом, ратификация Хартии при всем ее положительном значении для развития национальных языков требует дополнительного обсуждения.

Частью конституционно-правового института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации являются и положения такого международного регионального акта, как Конвенциястран СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которая была подписана государствами - участниками Содружества Независимых Государств в г. Москве 21 октября 1994 г.*(564)При этом государства - участники Конвенции признают, что права лиц, принадлежащих к меньшинствам, являются неотъемлемой частью общепризнанных прав человека.

Принципиально важным является нахождение общей для всех участников данной Конвенцииформулировки, касающейся определения понятия лиц, относящихся к национальным меньшинствам. Значимость включения указанного определения обусловлена тем, что именно оно лежит в основе признания государством той или иной категории лиц в качестве национального меньшинства.

Согласно ст. 1данного документа "под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны". По сути, термин "национальное меньшинство", используемый в Конвенции, является обобщающим для всех категорий меньшинств (этнических, языковых, религиозных и др.), поскольку дает возможность применения только одного из указанных критериев (религия, язык, этническое происхождение и пр.). Кроме того, важным фактором данного определения является также наличие у лица, относящегося к национальным меньшинствам, такого признака, как гражданство государства, в котором он проживает. Таким образом, из числа лиц, относящихся к национальным меньшинствам, исключаются иммигранты и иностранцы, несмотря на то что данные группы лиц также могут обладать явными и признаваемыми всеми этническими отличиями.

Конвенция признает в основном индивидуальный подход, распространяя защиту прав на лиц, относящихся к национальным меньшинствам, а не на национальные меньшинства как таковые. Подтверждая свою приверженность международным стандартам в области прав человека и основных свобод, Конвенция содержит положения, в которых, по существу, воспроизводит отдельные из существующих в международном праве норм. Это касается ст. 4Конвенции*(565), в которой практически повторяется уже известная формулировкаст. 27Международного пакта о гражданских и политических правах. При этом государства обязуются учитывать в своей политике законные интересы национальных меньшинств и принимать необходимые меры с целью создания благоприятных условий для сохранения и развития их этнической, языковой, культурной и религиозной самобытности.

Значение Конвенциисостоит в закреплении признания государствами - участниками Содружества наличия на их территориях национальных меньшинств, а также вытекающих из этого факта обязательств государств в отношении лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Несомненным достоинством данной Конвенции является также и то, что государства согласились содействовать процессу кодификации прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, на двустороннем, региональном и универсальном уровнях. Вместе с тем в Конвенции, как и во многих других международно-правовых документах, принятых на уровне СНГ, не установлено механизма контроля за реализацией закрепленных в ней положений, что существенно снижает ее эффективность.

Расширение сферы международно-правового регулирования прав национальных меньшинств и формирование как универсальных, так и региональных стандартов, многих из которых должна придерживаться и Российская Федерация как часть современного мира, - одно из проявлений процессов глобализации. Процесс признания общих ценностей и образцов поведения, присущий глобализации, подкрепляет универсальность прав человека, устанавливает связи между различными частями мира. В этой связи можно с уверенностью сказать, что конституционный институт защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России в определенном смысле представляет собой конкретизацию и дальнейшее развитие с учетом имеющихся особенностей на национальном уровне международно-правового института защиты прав национальных меньшинств и коренных народов.

Исследование существующих международно-правовых документов в сфере обеспечения и защиты прав национальных меньшинств показывает, что на сегодняшний день в центр международной защиты прав национальных меньшинств поставлен прежде всего критерий личных прав, получивший особенно широкое распространение в деятельности Организации Объединенных Наций после его закрепления во Всеобщей декларацииправ человека 1948 г. Это значит, что признаваемые в этих документах права и гарантируемая защита распространяются на физических лиц, входящих в состав национальных групп, а не на саму группу как таковую, рассматриваемую как единое целое. Преобладает подход, согласно которому меньшинства должны защищаться посредством индивидуальных прав человека и основных свобод. Современное международное сообщество предпочитает в меньшей степени акцентировать внимание на признании за национальными меньшинствами так называемых "коллективных" прав. В то же время вст. 1и4Декларации ООН 1992 г. о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, меньшинства упоминаются как некие образования. При этом, как явствует из целого ряда международно-правовых документов, нормы которых составляют исследуемый институт, современное международное право демонстрирует поддержку так называемых "специальных" прав национальных меньшинств и коренных народов, прежде всего, права на самобытность, ассоциируя их с принятием "позитивных мер" в отношении национальных меньшинств*(566). Существенную роль здесь играют двусторонние договоры и соглашения, содержащие взаимные обязательства Российской Федерации и других государств защищать и поощрять существование и самобытность меньшинств как таковых, тем самым косвенно подтверждая наличие у них коллективных прав. Некоторые из таких обязательств касаются лишь защиты меньшинств; другие содержат такие положения в договорах более общего характера, посвященных культурным и иным формам сотрудничества*(567).

Что касается вопросов защиты прав коренных народов, то здесь в дополнение к вышеназванным определяющими для развития исследуемого конституционно-правового института являются нормы Международной конвенции1992 г. "О биологическом разнообразии", ратифицированной Российской Федерацией в 1995 г.*(568)Положения этого международного документа имеют принципиальное значение, поскольку подчеркивают зависимость традиционного образа жизни коренных народов от сохранения биологического разнообразия. Приняв на себя обязательства по названному документу, Россия тем самым признала, что будет стремиться обеспечивать уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, имеющих значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствовать их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики, а также поощрять совместное пользование на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики*(569).

Помимо этого обязательного для России международно-правового документа, затрагивающего права коренных народов, существует ряд других международных правовых актов, оказывающих существенное влияние на развитие института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, но при этом нормы этих международных документов не являются частью названного конституционного института.

Речь идет о таких международных актах, как ДекларацияООН о правах коренных народов (2007 г.)*(570),КонвенцияМОТ N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (1989 г.)*(571)и др. Несмотря на то что Россия не присоединилась по разным причинам к данным международным правовым документам, как и любое другое демократическое государство она стремится учитывать в своем законодательстве те принципиальные подходы, которые выработаны международным сообществом и направлены на формирование действительно гуманного, цивилизованного отношения к обеспечению и защите статуса этих лиц, если соответствующие нормы не вступают в противоречие с нормами и положениями российскойКонституции. Речь идет, в частности, о таких подходах, как:

- обеспечение прав коренных народов на самостоятельное решение вопроса о выборе приоритетов своего развития, а также осуществление контроля за собственным экономическим, социальным и культурным развитием;

- признание особой связи образа жизни, культуры и духовных ценностей коренных народов с их землями или территориями, которые они традиционно занимают, а также принятие мер по защите и сохранению окружающей среды территорий, которые заселяют коренные народы, включая рациональное использование земельных и природных ресурсов;

- укрепление потенциала коренных народов в таких областях, как занятость в сельской местности, традиционные виды деятельности, сохранение национального языка, культуры, традиций; сохранение достояния предков.

Переходя к анализу правовых актов Российской Федерации в указанной сфере, отметим, что поскольку вопросы обеспечения и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов относятся, как уже было отмечено, к совместному ведению Федерации и ее субъектов, то данный правовой институт образуют нормы, входящие в законодательные и иные нормативные правовые акты как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации. Более того, Федеральный законот 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет право органам местного самоуправления на решение таких вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, как создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения. В связи с этим нормы, содержащиеся в муниципальных правовых актах, принятых по решению указанных выше вопросов также составляют исследуемый институт конституционного права.

В целом следует отметить, что на сегодняшний день большое количество актов включают нормы, относящиеся к рассматриваемому институту. Действующее в России законодательство в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов содержит как ряд специальных законов, так и значительный массив правовых норм в различных отраслевых актах (в сфере образования, культуры, использования языка и пр.).

Что касается законов, непосредственно посвященных защите прав национальных меньшинств, то здесь нужно назвать Федеральный закон"О национально-культурной автономии"*(572). Помимо этого, в российской правовой системе есть ряд федеральных законов, целью которых является защита прав коренных малочисленных народов - это федеральные законы"О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации","Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации","О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"*(573). Ко второй группе актов, регулирующих отдельные права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в конкретных сферах, относятся такие отраслевые федеральные законы, какЗаконРоссийской Федерации "Об образовании",Основы законодательстваРоссийской Федерации о культуре,Федеральный закон"О библиотечном деле"*(574)и др.

Наконец, нельзя не отметить акты, направленные на противодействие национальному экстремизму, также затрагивающие вопросы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации. Базовым нормативным актом, определяющим правовые и организационные основы борьбы с экстремизмом на почве этноконфессиональной конфликтности, является Федеральный закон"О противодействии экстремистской деятельности"*(575). Кроме него, общественные отношения в сфере противодействия экстремизму регулируются федеральными законами"О свободе совести и о религиозных объединениях"*(576),"Об общественных объединениях"*(577), уже называвшимсяФедеральным законом"О национально-культурной автономии", а также рядомуказовПрезидента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации*(578). Российским административным и уголовным законодательством предусмотрена соответствующая ответственность за проявления экстремизма, в том числе на почве межэтнической розни.

Таким образом, в России в целом сложился определенный массив законодательных актов и норм отдельных законов, действующих в области обеспечения и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Данная система актов и норм в ее нынешнем виде была в основном сформирована в последние полтора десятилетия. За этот период были решены многие проблемы, связанные с обеспечением защиты прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам. Впервые в России на законодательном уровне была признана такая организационно-правовая форма обеспечения прав национальных меньшинств, как национально-культурная автономия; разрабатывается комплекс правовых норм в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов; осуществлено признание обычного права коренных малочисленных народов Российской Федерации; развиваются дополнительные гарантии защиты прав в области использования родного языка, получения образования на родном языке, сохранения культурного наследия народов России.

Вместе с тем несмотря на принятие значительного количества актов, развитие института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов пока не в полном объеме отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики. Законодательные средства регулирования указанных отношений характеризуются некоторым отставанием от имеющегося опыта правового регулирования соответствующих отношений ряда зарубежных демократических стран. Они не в полной мере соответствуют международным общепризнанным принципам и нормам, а также взятым Россией на себя международным обязательствам в данной области отношений. Кроме того, содержащиеся в нормах данного института юридические механизмы не позволяют до конца предотвращать или минимизировать негативные последствия межнациональных конфликтов*(579), не в полном объеме обеспечивают защиту от дискриминации по признаку национальной принадлежности, в том числе принадлежности к национальному меньшинству, то есть не решают главную задачу защиты - защиту от негативной дискриминации. Сохраняется значительное количество коллизионных норм, особенно в сфере регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Встречаются примеры и явно устаревших норм, не отвечающих современным реалиям общественной жизни. Более того, имеется даже целый Федеральный закон, нормы которого так и не получили практического применения ввиду отсутствия четких правовых механизмов обеспечения реализации продекларированных в нем прав*(580).

Нередко правовые нормы в исследуемой области отношений страдают излишней декларативностью, отсутствием конкретных юридических процедур реализации провозглашенных прав. Причем, в отличие от других блоков правовой системы, относящихся к правам человека, удельный вес таких декларативных норм в области регулирования национальных отношений и защиты прав национальных меньшинств особенно велик. Такая ситуация потенциально может являться источником конфликтов между гражданами и органами власти, вызванных тем, что социальные ожидания людей не оправдываются.

Одним из негативных моментов следует также признать хаотичность развития данного конституционно-правового института*(581), его определенную зависимость от конъюнктурных социальных условий. При этом, несмотря на отмеченные недостатки, в последние годы законопроектная деятельность в данной сфере заметно сократилась. Вопросы законодательного регулирования национальных отношений стали уходить на "второй план", что вряд ли правильно, поскольку защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов все еще продолжает оставаться слабым звеном в общей системе защиты прав человека.

Отсутствие системного и комплексного подхода к развитию названного института во многом обусловлено проблемами в определении государственной национальной политики. Концепциягосударственной национальной политики, утвержденнаяУказомПрезидента Российской Федерации в 1996 г.*(582), во многом устарела и не соответствует современным реалиям, на что уже неоднократно обращалось внимание в научной литературе*(583).

Концепциясодержит много устаревших рекомендаций по использованию законодательных и иных механизмов (информационных, организационных, методических и др.) для реализации провозглашенных вКонституцииРоссийской Федерации прав. Отсутствует корреляция Концепции государственной национальной политики с такими направлениями государственной политики, как миграционная политика и политика в сфере обеспечения государственной безопасности Российской Федерации. А между тем, требуются единые подходы к формированию этих направлений государственной политики, основанные на обеспечении и защите прав и свобод человека, а также на сохранении интересов государства.

В связи со сказанным давно назревшей является необходимость доработки текста Концепции. Однако разработка новой редакции Концепции государственной национальной политики неоправданно затянулась. Представляется, что в новой редакции Концепции государственной национальной политики должны быть обоснованы целенаправленность и последовательность правового регулирования в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации. В том числе в обновленном документе следует уточнить формы государственной поддержки сохранения национальной самобытности, более четко определить организационно-правовые меры приумножения наследия национальных культур, развития и совершенствования языков народов России. Немаловажной частью Концепции должно стать определение главных направлений работы по профилактике межнациональных конфликтов, содействию межнациональному сотрудничеству, иных мер, направленных на противодействие национальному экстремизму, другим формам расовой и национальной нетерпимости. Возрастающая сложность этого социального феномена, характерного для жизни современного общества и самым негативным образом отражающегося на ней, требует принятия более жестких контрольных и надзорных мер в культурной и правовой сферах. К сожалению, до сих пор этой проблеме уделялось недостаточно внимания, она не стала пока четко отработанным направлением в государственной национальной политике. В этой связи важно отметить, что речь должна идти не просто и не столько о терпимости в отношении "не своих" культур, а о формировании установок толерантного сознания, взаимном уважении, взаимообогащении носителей разных этнокультурных традиций.

Основная задача Концепции- предложить обществу и государству такие ориентиры развития, которые позволили бы ему существовать как полиэтническое государство, основанное на принципе этнокультурного плюрализма. Все это даст возможность наладить эффективный диалог между государством и теми институтами гражданского общества, которые действительно заинтересованы в развитии национальных культур, поднятии экономического и политического потенциала государства, в том числе и в целях совершенствования национальных отношений в нашей стране. Отсутствие такой актуальной обоснованной Концепции свидетельствует о том, что на государственном уровне еще не утвердился системный, взвешенный взгляд на национальный вопрос.

Как уже отмечалось, принцип недискриминации является общепризнанным и одним из основополагающих как в международном, так и в российском праве. Закрепленный на уровне Конституции Российской Федерации (ст. 19) данный принцип распространен на любые права, признаваемые Конституцией и законодательством Российской Федерации. Помимо конституционных установлений, названный принцип закреплен отдельными нормами в самых различных законодательных актах. Это, прежде всего, законодательствоо языках,об образовании,о средствах массовой информации,о труде,о культуре. Кроме этого, соответствующее положение закреплено и в других законодательных актах самой различной отраслевой принадлежности, если в них речь идет о правах и свободах человека и гражданина.

Закрепление принципа недискриминации в актах, относящихся к различным сферам общественных отношений, обусловлено тем, что нормы общего характера, касающиеся запрещения дискриминации лиц по признаку их национальной принадлежности, не могут иметь, если говорить об их реализации, самостоятельного значения. Эти нормы всегда действуют в сочетании с правами человека и гражданина в конкретной области - в реализации их трудовых прав, в праве на образование, на пользование родным языком, в праве на пользование достижениями культуры и т.п. Вместе с тем, к сожалению, до сих пор остаются отдельные сферы федерального законодательства, в которых вопросы недискриминации лиц по принципу их национальной принадлежности не получили должного закрепления. Речь, например, идет о жилищном законодательстве, прежде всего о Жилищном кодексеРоссийской Федерации, в котором соответствующие положения вообще отсутствуют.

Как отмечалось, в УКРФ иКоАПРФ специально предусмотрены нормы, устанавливающие меры ответственности за нарушение равноправия граждан по признаку национальной принадлежности. В числе наказуемых деяний выделяются действия, направленные на унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности*(584).

Следует обратить внимание, что в законодательстве Российской Федерации нет специальных норм, устанавливающих запрет дискриминации по признаку принадлежности лица именно к национальному меньшинству или коренному малочисленному народу, как это имеет место во многих международных документах и нередко практикуется в зарубежном законодательстве*(585). В России данный вопрос рассматривается через призму запрета на дискриминацию по признаку национальной принадлежности лица, а также может рассматриваться через призму запрета на дискриминацию лица в связи с его принадлежностью к определенной социальной группе, если национальное меньшинство или коренной малочисленный народ в достаточной степени самоорганизованы.

Такое толкование вытекает из определения понятия "дискриминация", установленного в ч. 1 ст. 136Уголовного кодекса Российской Федерации, озаглавленной "Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина". Согласно данной статье дискриминация рассматривается как "нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам".

Таким образом, независимо от собственно включения (в данном случае - невключения) в положения о запрете дискриминации указаний на такой признак, как принадлежность к национальному меньшинству (коренному малочисленному народу), данные установления нельзя рассматривать как предоставляющие возможность нарушать права указанных групп населения. Запрет дискриминации реализуется здесь в более широком контексте - через общий запрет осуществления дискриминации по признакам расы, национальности, языка, отношения к религии и пр.

В то же время само по себе принятие законодательных актов является необходимым, но далеко не достаточным условием противодействия национальной дискриминации и этноконфессиональному экстремизму. Тем более что и антиэкстремистское законодательство в России, несмотря на систематические изменения, далеко не совершенно. При этом существенным его недостатком остается слабость понятийного аппарата, прежде всего, запутанность и противоречивость базового понятия "экстремистская деятельность"*(586), а также недостатки в разработке организационно-правовых основ противодействия экстремизму. Необходим комплекс мер как правового, так и политического и административного характера, направленных на предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. Речь идет, с одной стороны, о целесообразности дальнейшего повышения и ужесточения ответственности не только за экстремистскую деятельность, но и за непринятие мер по ее профилактике и пресечению. С другой стороны, в части предупреждения проявлений экстремизма на этноконфессиональной основе важно усилить контроль со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за развитием процессов в местах компактного расселения представителей национальных меньшинств, в том числе национальных диаспор мигрантов. Однако это требует более четкого разграничения компетенции ветвей власти "по вертикали" в сфере предупреждения и пресечения экстремизма. Соответствующие функции по обеспечению координации и контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления необходимо закрепить за Министерством регионального развития Российской Федерации. Это повысит эффективность рассматриваемого института.

Наряду с нормами, направленными на противодействие дискриминации, регулирование и защита прав национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется путем закрепления национально-культурной автономии как одной из организационно-правовых форм объединения национальных меньшинств; предоставления национальным меньшинствам права создавать иные национально-культурные объединения; закрепления ряда специальных прав национальных меньшинств в области использования языка, получения образования на национальном (родном) языке, развития национальной культуры. В совокупности нормы, регламентирующие указанные отношения, содержащиеся в настоящее время в различных законодательных актах, в определенной степени заполняют пределы правового регулирования в соответствующей сфере исходя из принятых Российской Федерацией на себя обязательств в рамках Европейской конвенциио защите национальных меньшинств.

Так, определенными правами по сохранению самобытности национальных меньшинств, в том числе развитию языка, образования, национальной культуры, обладают национально-культурные автономии. Им предоставляется государственная и муниципальная поддержка, как организационная, методическая, так и материально-техническая, финансовая. Вместе с тем имеющийся потенциал участия национально-культурных автономий в решении проблем гражданского общества используется далеко не полностью. Причины такого положения различны. Так, в последние годы наблюдается тенденция к снижению объема финансирования, выделяемого в форме государственной поддержки национально-культурным автономиям*(587). Однако еще одной причиной сложившегося положения можно назвать и сохранение некоторых недостатков в правовых предписаниях самого Закона, на что неоднократно указывалось в литературе*(588).

Регламентация иных форм национально-культурной самоорганизации лиц, относящихся к национальным меньшинствам, о которых говорилось выше, основывается главным образом на Федеральном законеот 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (в ред.от 02.11.2004) "Об общественных объединениях". Кроме того, регулирующую роль здесь играют также положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1, закрепляющие право на создание национальных культурных центров, обществ и землячеств (ст. 21). Благодаря этому в России в свое время сложилась широкая сеть национальных культурных организаций, целью которых является сохранение самобытности национальных меньшинств.

В отличие от Федерального закона"О национально-культурной автономии", Основы законодательства Российской Федерации о культуре гарантируют право на "культурно-национальную автономию". Согласност. 21Основ "Российская Федерация гарантирует право всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, на культурно-национальную автономию". При этом культурно-национальная автономия означает право указанных этнических общностей "на свободную реализацию своей культурной самобытности посредством создания на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств". В Основах законодательства Российской Федерации о культуре определяются права соответствующих национальных культурных организаций.

Думается, что сохранение в федеральном законодательстве двух терминов с переменными определениями - "национально-культурная автономия" и "культурно-национальная автономия" - не вполне удобно с точки зрения правоприменения, поскольку может привести к некоторой путанице понятий. В связи с этим представляется, что необходимо исключить определение "культурно-национальной автономии" из Основ законодательстваРоссийской Федерации о культуре как излишнее.

Названные Основысохраняют право на создание национальных центров, обществ и землячеств только за этническими общностями, проживающими "компактно". Данное установление противоречит идеологии национально-культурного развития. Право на создание подобных организаций должно быть предоставлено лицам, относящим себя к определенным этническим общностям независимо от того, проживают они компактно или дисперсно на определенной территории в соответствии сФедеральным законом"Об общественных объединениях". В противном случае указанное положение можно рассматривать как дискриминирующее по отношению к лицам, относящим себя к национальным меньшинствам, исходя из установленийЕвропейской конвенциио защите прав человека и основных свобод, а такжеЕвропейской Рамочной конвенциио защите национальных меньшинств.

Вопросы защиты прав коренных малочисленных народов неразрывно связаны с защитой их исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Выше уже отмечалось, что на сегодняшний день в России сложилась довольно обширная по количеству актов правовая основа регулирования и защиты прав данных народов. Помимо уже отмеченных нормативных правовых актов, льготы для представителей малочисленных народов Севера, проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и занимающихся традиционными видами хозяйственной деятельности, предусмотрены Налоговым,Лесным,ВоднымиЗемельным кодексамиРоссийской Федерации.

В то же время несмотря на принятие ряда федеральных законов в области регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов, необходимые правовые гарантии их устойчивого социально-экономического развития на федеральном уровне еще в необходимом объеме не сформированы. На это указывает и Концепцияустойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации*(589).

Нельзя не обратить внимания также на то, что с 1 января 2005 г. признан утратившим силу Федеральный закон"Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", которым определялись цели, принципы, направления и механизмы государственного регулирования социально-экономического развития Севера России. В результате в настоящее время государственная политика в отношении Севера на законодательном уровне не определена, что не позволяет формировать стратегию ее развития на уровне подзаконного нормотворчества, а также на уровне правовых актов субъектов Федерации. С его отменой из законодательства исчезли такие понятия, как "Север" (высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения), районы с дискомфортными условиями проживания и районы с ограниченными сроками завоза грузов. Исключены из законодательства важнейшие принципы и механизмы государственного регулирования развития северных территорий - государственный протекционизм, селективная поддержка производства, регулирование промышленного освоения Севера в целях бережного использования его природных ресурсов, сохранения окружающей природной среды и защиты традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и другие.

Развитие правотворчества в области защиты прав коренных малочисленных народов Российской Федерации должно быть в первую очередь направлено на уточнение правового режима традиционного природопользования, создание системы дополнительных гарантий в области реализации прав коренных малочисленных народов на территориях традиционного природопользования*(590). В частности, в целях обеспечения прав коренных малочисленных народов целесообразно:

- урегулировать вопросы природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, обеспечив им возможность безвозмездного долговременного использования природных ресурсов, необходимых для сохранения и развития их традиционного образа жизни;

- определить порядок установления особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов; закрепить право постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки для целей ведения традиционного образа жизни и традиционного природопользования (непосредственно в ст. 20ЗК РФ);

- установить границы мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;

- закрепить механизм проведения этнологической экспертизы;

- определить основные виды хозяйственной деятельности и традиционного природопользования коренных малочисленных народов; обеспечить государственную поддержку современного развития традиционных видов хозяйственной деятельности, организации глубокой переработки и маркетинга продукции оленеводства, рыболовства, собирательства и развития народных промыслов;

- урегулировать вопросы оценки и возмещения ущерба, вызванного негативным влиянием промышленного использования природных ресурсов и изъятия земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;

- закрепить механизм установления сервитутов решениями органов исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (местными администрациями) на основе переданных им государственных полномочий в пользу коренных малочисленных народов;

- совершенствовать правовые механизмы выделения квотируемых биологических ресурсов на нужды собственного потребления и обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов, а также механизмы, стимулирующие развитие занятости и самозанятости путем формирования условий развития систем природопользования и охраны окружающей среды на территориях традиционного природопользования, в том числе путем привлечения представителей коренных малочисленных народов к процессу охраны окружающей среды на территориях традиционного природопользования;

- установить гарантии представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органах муниципальных образований;

- обеспечить тесную координацию деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по вопросам социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера.

Таким образом, это должен быть комплекс мер, реализация которых потребует внести коррективы в целый ряд федеральных законов (Земельный кодексРоссийской Федерации,Федеральный закон"О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации",Федеральный закон"О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации",Налоговый кодексРоссийской Федерации,ЗаконРоссийской Федерации "О недрах",Федеральный закон"Об экологической экспертизе",Федеральный закон"Об особо охраняемых природных территориях" и другие), а также принять дополнительно ряд нормативных правовых актов.

Помимо сказанного, нуждаются в более четкой регламентации вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Имеющееся разграничение осуществлено во многом формально, без должного учета положений КонституцииРоссийской Федерации и Федеральных законов"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"и"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(591).

Так, полномочия органов местного самоуправления, установленные в Федеральном законе"О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (например, по образованию территорий традиционного природопользования местного значения), не обусловлены перечнем вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14,15,16). Кроме того, характер закрепленных полномочий в Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" не позволяет трактовать их ни как переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, ни как отдельные государственные полномочия, в которых участвуют органы местного самоуправления. Как видим, имеет место несогласованность норм названных федеральных законов в части определения полномочий органов местного самоуправления, которую необходимо исключить.

Ряд прав коренных малочисленных народов не обеспечен необходимым объемом полномочий органов власти соответствующего уровня. Так, например, согласно ст. 8Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Вместе с тем, исходя из положенийФедерального закона"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления не обязаны создавать советы представителей коренных малочисленных народов.

Таким образом, вопросы разграничения полномочий федерального, регионального и местного уровней осуществления публичной власти в части, касающейся защиты прав коренных малочисленных народов, нуждаются в дополнительной регламентации.

Развитие правовой основы в области защиты прав коренных малочисленных народов Севера требует разработки эффективных механизмов формирования партнерских взаимоотношений общин коренных малочисленных народов Севера с ресурсодобывающими компаниями. Наиболее эффективной формой государственно-частного партнерства с участием коренных малочисленных народов считается форма комплексного освоения территорий, позволяющая синтезировать инструменты всех форм партнерства. Она обеспечивает полноправное участие коренных малочисленных народов в процессах принятия решений. Однако ее создание нуждается в ряде институциональных адаптаций, которые в настоящее время еще не в полной мере отработаны с учетом недостаточно развитой законодательной базы о государственно-частном партнерстве, слабостью институтов защиты прав коренных малочисленных народов, прежде всего на пользование территориями традиционного природопользования, а также отсутствием четких механизмов, регулирующих их взаимодействие с компаниями.

В качестве еще одного направления совершенствования правового регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов называется предложение о разработке проекта нормативного правового акта об утверждении перечня территорий традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В качестве оснований разработки данного акта приводятся положения ряда кодексов Российской Федерации и федеральных законов, в которых используется термин "место традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов". Вместе с тем необходимо обратить внимание на терминологическое несоответствие предлагаемого проекта нормативного правового акта и положений федеральных законов, приводимых в качестве примеров, в которых используется соответствующий термин. Указанное несоответствие имеет принципиальное значение.

Так, в названии предлагаемого документа говорится о "территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", в то время как в большинстве приводимых в качестве аргументации положений федеральных законов сказано о "местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов".

Следует отметить, что места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов - это объективно сложившиеся ареалы расселения и хозяйственной деятельности указанных народов, границы которых следует обозначить в целях обеспечения прав и гарантий коренных малочисленных народов, предоставляемых на указанных пространствах в соответствии с названными в Перечне федеральными законами (Водный кодексРоссийской Федерации,Лесной кодексРоссийской Федерации, другие). Что касается территорий традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, то обращает на себя внимание тот факт, что указанный термин в законодательстве практически не используется, за исключениемФедерального закона"О соглашениях о разделе продукции"*(592). В связи с этим необходимо уточнить название предлагаемого нормативного правового акта, исходя из используемой в законодательстве терминологии, а также провести унификацию соответствующих терминов в федеральном законодательстве.

На сегодняшний день выдвинута законодательная инициатива*(593), в соответствии с которой предусматривается порядок образования и зонирования территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, предлагается система управления территорией традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, механизм организации и проведения этнологической экспертизы, вводится перечень объектов, подлежащих данному виду экспертизы. Таким образом, предлагается и далее дифференцировать понятия "места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов" и "территории традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов", что в целом представляется достаточно обоснованным, поскольку позволит более четко обеспечивать права коренных малочисленных народов в Российской Федерации.

Подводя итог вышеизложенному, следует констатировать, что в целом в развитии института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации можно выделить следующие основные группы проблем, на которых главным образом должно быть сосредоточено внимание федерального законодателя:

- последовательное закрепление норм, устанавливающих общий запрет на дискриминацию человека и гражданина (в том числе запрет на осуществление ассимиляции и этноцида) по признаку национальной или этнической принадлежности, отношения к языку, религии и других обстоятельств;

- установление и обеспечение прав лиц (установление дополнительных гарантий их реализации), относящихся к национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам, в различных сферах: в области сохранения, развития и использования национального (родного) языка, сохранения и развития национальной культуры, традиций и обычаев, а также определение организационно-правовых форм их осуществления;

- защита прав коренных малочисленных народов, связанная с особым отношением этих народов к земле, прежде всего, защита их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Не менее значимой остается проблема систематизации законодательства о коренных малочисленных народах. На существование этой проблемы обращалось внимание в научной литературе; более того, обсуждается даже возможность в будущем кодификации данного законодательства*(594). Безусловно, систематизация разрозненного по своему характеру законодательства повысит степень его гармонизации, что, в свою очередь, усилит регулятивный эффект при его применении. Что же касается кодификации, то, на наш взгляд, данная форма систематизации вообще в данном случае нецелесообразна, учитывая, что соответствующие нормы регулируют отношения, возникающие в самых различных сферах жизнедеятельности коренных малочисленных народов. Такой во многом комплексный межотраслевой подход к регулированию указанных отношений не позволит сформировать единый активный центр - кодифицированный акт, который обеспечил бы полное и всестороннее регулирование соответствующих отношений.