§ 2. Конституционное регулирование местного самоуправления и муниципальное право

Таким образом, КонституцияРФ закрепляет основные начала организации местного самоуправления, его роль в системе народовластия, способ его законодательного регулирования в федеративном государстве. Вместе с тем, как отмечалось выше, Конституция не исчерпывает правовое регламентирование местного самоуправления. Многие правоотношения с участием органов местного самоуправления определяются значительным количеством нормативных актов - федеральных, региональных и муниципальных. В этой связи возникает вопрос о соотношении конституционного и активно развивающегося муниципального права.

Является ли муниципальное право самостоятельной отраслью в российской правовой системе или оно представляет собой подраздел или подотрасль конституционного права? Эта теоретическая проблема в последнее время активно дискутируется специалистами публичного права*(516). Суть ее в правильном понимании предмета муниципального права.

При всем различии частностей в главном, основном большинство авторов до сих пор считает, что муниципальное право - это комплексная отрасль права, и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер*(517).

Но если муниципальное право - суть комплексная отрасль права, то сторонникам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание для формирования этого образования как муниципального, то есть относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления или ее нет вообще, и данная "отрасль" представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению, отраслей?

Второй. Если такая часть все-таки есть, то как она соотносится с остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права? Другими словами, в какой степени используют "собственно муниципальное право" другие отрасли права, в какой мере эти отрасли права влияют на муниципальное право?

На первый вопрос некоторые авторы (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем положительный ответ: да, существует некая часть "собственно муниципального права", "самостоятельный массив муниципально-правовых норм"*(518), которые регулируют организацию местного самоуправления. Но есть и другая его часть. А вот по поводу соотношения в "комплексной" отрасли "собственно муниципального права" и других ее частей единое мнение отсутствует. По сути дела, кроме общих суждений относительно содержания предмета муниципального права ничего нет. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева говорится, что в муниципальном праве "в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса "прописки", весьма значительна"*(519). Но что такое "весьма значительна"? Три четверти, четыре пятых нормативного материала? Формула "весьма значительная доля" по сути никак не ограничивает включение норм других отраслей права в муниципальное право. Его предмет становится крайне расплывчатым. А можно ли вообще говорить об отрасли права, если ее предмет, как таковой, не имеет определенных границ? Получается какая-то всеобъемлющая "сфера" действия муниципального права, где отношения регулируются неким правовым массивом, который, если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей права - конституционного, гражданского, финансового, трудового, административного и т.д.

Ведь каждая сложившаяся отрасль права структурирована как по горизонтали, так и по вертикали. Нельзя же считать, что нормы гражданского права, действующие на территории поселения, городского округа или муниципального района, входят в предмет муниципального права, а остальные продолжают действовать в лоне собственно гражданского права. Нормы гражданского права действуют на всех уровнях системы публичной власти. И их совершенно не обязательно вторично "признавать", чтобы "официально" ввести в состав муниципального права, они действуют без всякого такого признания. Точно так же и нормы финансово-бюджетного или земельного права. Они тоже представляют собой системы норм, и выделять из этих систем локальные части, включая их в муниципальное право, нет никакой нужды.

Когда оно только народилось, в силу его неразвитости в предмет новой отрасли права пришлось включать многие прямо не относящиеся к нему нормативные компоненты. Но теперь, когда оно достаточно развилось, его предмет не нужно искусственно расширять. Всему свое время. Местное самоуправление стало сейчас весьма объемным по своему содержанию институтом, изучаемым самыми различными науками, в числе которых и правоведение. Не безбрежная правовая сфера, а вполне конкретная компактная отрасль права со своим собственным предметом, призванная регулировать складывающиеся и постоянно развивающиеся в сфере местного самоуправления общественные отношения в их юридическом опосредовании*(520).

С нашей точки зрения, предмет муниципального права включает в себя нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти, формирование органов местного самоуправления.

Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения этих органов между собой.

В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления, в том числе и полномочия органов местного самоуправления.

Но не все, а те, которые, во-первых, обеспечивают организацию местного самоуправления как такового, во-вторых, полномочия, представленные как бы "в свернутом виде" в вопросах местного значения, как они определены в Федеральном законеN 131-ФЗ, и, в-третьих, переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.

Как уже говорилось выше, Конституция РФ трактует об общих принципах организации системы органов местного самоуправления, установление которых федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72,ч. 4 ст. 76) относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организация муниципальной власти - ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении. Такое законодательство должно иметь свой собственный предмет регулирования, будучи отраслью муниципального права. Это понятно - слишком значительны особенности данной подсистемы социального управления, которая не входит в систему органов государственной власти и реализуется в специфической форме публичной власти.

В предмет муниципального права входят также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, общие принципы финансового и имущественного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность (исключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права).

Содержание муниципального права следует, с нашей точки зрения, рассматривать как самостоятельную отрасль права, регулирующую указанную форму народовластия.

Предмет правового регулирования муниципального права, как и любой другой отрасли права, отвечает на вопрос, какие именно отношения регулируются этой отраслью. Каждая отрасль права имеет свойственный только ей одной предмет, которым определяется ее самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности правового регулирования ею общественных отношений. Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражается в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права*(521). Конечно, не следует закрывать глаза на реальность, которая определяет возможность вхождения в предмет одной отрасли права некоторых норм другой отрасли. "Стерильных" отраслей права не бывает. Только эта возможность на деле должна использоваться в определенной мере, поскольку в ином случае будет размываться одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном структурировании правового поля.

Признавая наличие в муниципальном праве норм другой отрасли права, следует иметь в виду, что это незначительное совпадение, о котором говорилось выше. Возьмем, например, соотношение предметов муниципального и конституционного права. Как известно, являясь ведущей отраслью права, конституционное право представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. КонституцияРФ содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют "статический" правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики, будучи нормами конституционного права, входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем - так сложилось исторически - некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно входят и в состав других отраслей права, и именно этими отраслями конкретизируются и развиваются. В самом деле, трудно представить себе местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. И эти институты закрепляются вслед за Конституцией муниципальным правом, определяя экономический каркас местного самоуправления. Но подробно регулируют и опосредуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансово-бюджетное право. То же и с другими отраслями права, некоторые из которых, как, например, избирательное право, по крайней мере предположительно, отраслью права в общепринятом смысле не является, а представляет собой относительно самостоятельную подотрасль конституционного права*(522).

Вообще место муниципального права в общей системе российского права можно существенно прояснить, если анализ соотношения муниципального и других отраслей права перенести в плоскость соотношения муниципального законодательства и других отраслей законодательства, памятуя, что отрасль законодательства и отрасль права - разные правовые категории. Вот в отношении законодательных актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду включение в акты муниципального законодательства - а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права - норм других отраслей права и введение в законодательные акты других отраслей права, по преимуществу состоящих из норм данных отраслей, норм муниципального права. Это естественный и широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей "правовой окраске" отношения, поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся территориальной организации местного самоуправления, порядка наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, формирования и системы органов местного самоуправления, издания муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует глава 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.

Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный законN 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы - реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Но, попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс РФ "вернул себе" многие нормы Федерального закона N 131-ФЗ, развил их, определил процедуры их исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон N 131-ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками кБюджетному кодексуРФ, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.

Не случайно в процессе применения Федерального законаN 131-ФЗ как государственные, так и муниципальные органы ориентируются прежде всего наБюджетный кодексРФ, к которому отсылает Федеральный закон N 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах самого этого Закона. Местный бюджет - это, конечно, институт муниципального права, но реализуется он средствами другой отрасли права - финансово-бюджетной. Включая его составление и исполнение в муниципальное право, мы не только должны были бы согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.

То же самое с гражданским правом. Муниципальная собственность - важнейший институт местного самоуправления. Но считать на этом основании, как это делают некоторые авторы, Гражданский кодексРФ источником муниципального права - значит смешивать в одну "комплексную" кучу совершенно разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и (преимущественно) гражданского права. Причем когда речь идет об использовании муниципального имущества в гражданском обороте, применяются нормы гражданского права в чистом виде. Им не нужно при этом становиться структурно-отраслевыми элементами муниципального права. Они действуют в своем собственном первичном качестве, обеспечивая в нужных случаях субъекты публичного права, каковыми являются органы местного самоуправления, средствами и методами частного права.

Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный законN 131-ФЗ, ставя цель "всеохватного" определения путей муниципальной реформы, естественно, включает в себя нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением нормГКРФ, другие их уточняют и конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная в ряде случаев функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.

Федеральный закон N 131-ФЗ существенно изменил возможности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. С одной стороны, он расширил эти возможности. В частности, в ч. 4 ст. 51Закона установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; вч. 4 ст. 8определено, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; вст. 68говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии сГКРФ, другими федеральными законами, которые становятся все многочисленней.

Иными словами говоря, способы обращения с муниципальным имуществом стали значительно разнообразнее, муниципалитеты получили свободу в использовании объектов своей собственности для решения вопросов местного значения, усилились их позиции в гражданско-правовой сфере. Однако предмет муниципального права как отрасли права, регулирующей организацию местного самоуправления, не изменился. Просто расширилось "обслуживание" муниципальной власти другой отраслью права - гражданского.

Далеко не все хозяйственно-экономические отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, можно считать муниципально-правовыми. Даже в тех случаях, когда закон предусматривает издание нормативных муниципальных актов по вопросам, регулируемым в значительной мере гражданским правом. Это касается, например, категории приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51Федерального закона N 131-ФЗ), привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64того же Закона) и др. Здесь надо иметь в виду, что органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, применить, конкретизировать в той мере, в которой это дозволено законом, дополнить нормами властно-директивного характера, обеспечивающими режим, установленный законом. Но не более того. Поэтому в содержании таких нормативных правовых актов, хотя они и являются по форме и субъекту их издания муниципальными, следует выделять нормы гражданского и муниципального права.

Кроме всего прочего, не будем забывать, что местное самоуправление является публичной властью, поэтому его право на участие в хозяйственной деятельности реализуется с ограничениями, учитывающими природу публичной власти. Содержание этого права определяется социальной ролью местного самоуправления - решением вопросов местного значения. В качестве публично-правовых субъектов муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, специфику которой еще предстоит урегулировать в должной степени федеральным законодательством. Поэтому разграничение норм гражданского и муниципального права в одних и тех же нормативных актах - задача непростая. Тем не менее, выделяя предмет собственно муниципального права, решать ее можно и нужно.

Выясняя, к какой отрасли права относится та или иная норма, надо определять, каким методом регулирования она снабжена. Метод - это "пробный камень", с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования*(523). Не по субъекту - в таком случае все отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, надо относить к предмету муниципального права, что на самом деле не отвечает реалиям. А именно по методу регулирования, ибо каждая отрасль права должна иметь свой, специфический метод или специфическое сочетание методов.

Для муниципального права как публичной отрасли права (подотрасли конституционного права) характерен прежде всего императивный метод - метод властного приказа. Но особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным. Диспозиция здесь особая. Речь идет не только о правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, но и о вариативности предлагаемых федеральными нормами муниципального права решений организационных вопросов (порядка создания органов местного самоуправления и др.). Кроме того, для муниципального права, регулирующего автономную сферу общественных отношений, характерен метод рекомендаций органам местного самоуправления. Сравнивая метод муниципального права и метод гражданского права применительно к характеру действия той или иной нормы, можно определить, к какой отрасли права она относится.

Правда, таким способом не всегда удается разграничить нормы разных отраслей (или подотраслей) права, соединенных в одном законодательном акте. Тут приходится ограничиваться различиями только в самом предмете регулирования. Это касается, в частности, норм избирательного права, содержащихся в Федеральном законеN 131-ФЗ. Не случайно в нем немало отсылок к федеральным законам и законам субъектов Федерации. И все же законодатель не удержался от того, чтобы в данном Законе напрямую урегулировать некоторые отношения, связанные с местными референдумами и муниципальными выборами. Это не случайно - в их организации есть особенности. Дело в том, что выборы органов местного самоуправления имеют серьезные отличия от выборов федеральных и региональных органов государственной власти, причем не только в избирательной процедуре, но и в принципах выборов. Принцип всеобщности на муниципальных выборах выглядит не так, как, скажем, на выборах Государственной Думы РФ. Если на последних принимают участие граждане РФ, находящиеся за границей, то на муниципальных выборах они такого права не имеют. Напротив, если на федеральных выборах не могут участвовать граждане иностранных государств, находящиеся на территории РФ, то на муниципальных выборах они могут участвовать, если это предусматривается международным договором. Далее выборы федеральных органов власти проходят непосредственно - прямым голосованием. Некоторые же муниципальные органы - представительные органы муниципальных районов - могут избираться на двухстепенной основе - из представителей поселений, избираемых непосредственно. В смысле Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" такой способ формирования муниципальных органов выборами не является. Однако по существу это именно выборы и по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ выборы двухстепенные.

Федеральный законN 131-ФЗ в числе органов местного самоуправления называет муниципальную избирательную комиссию. Она действует по правилам, закрепленным федеральным избирательным законом. Но это в принципе не исключает установления иных дополнительных процедур ее работы Уставом соответствующего муниципального образования. Есть особенности в избирательных системах, применяемых на муниципальных выборах, в составе субъектов избирательного процесса, в порядке распределения мандатов и ряде других.

Это подводит к выводу о том, чтобы считать законодательное регулирование муниципальных выборов институтом муниципального права. Конечно, этот институт пока тесно переплетается с общим федеральным избирательным законодательством. Более того, на практике заметна тенденция к унификации порядка муниципальных, федеральных и региональных выборов. До сих пор не внесены изменения в общее избирательное законодательство, связанные с новациями Федерального законаN 131-ФЗ, от чего на муниципальных выборах в разных субъектах Федерации применяются противоречивые нормы, содержащиеся в двух указанных федеральных законах.

Вопрос заключается в том, демократична ли тенденция к обезличиванию муниципальных выборов, лишению их особенностей? Правильно ли с этой точки зрения идет развитие практики и федерального регулирования муниципальных выборов? С нашей точки зрения, указанный тренд объективно неприемлем. Более правильным, соответствующим конституционному значению местного самоуправления было бы выделение муниципальных выборов из общих правил (разумеется, при сохранении действующих основных федеральных подходов к их организации), "отцепление" муниципальных избирательных комиссий от их общей системы и еще большее упрощение избирательных процедур на местном уровне. Тогда было бы меньше сомнений в том, что формирование (включая выборы) органов местного самоуправления следует рассматривать как один из разделов муниципального права. Конечно, этот вывод не бесспорен, но несомненна потребность в его обсуждении и более полной аргументации, основательном рассмотрении всех "за" и "против".

Сейчас очевидно, что "собственное" содержание муниципального права складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример - Федеральный закон"О государственной регистрации уставов муниципальных образований", сами эти уставы), и норм тех актов, которые частично касаются вопросов организации и деятельности муниципальной власти.

Примером может служить Федеральный законот 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(524). Этот Закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с функциональной частью статуса их органов. Конечно, можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.

Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Уже сейчас объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную и полнокровную самостоятельную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования искусственной межотраслевой, "вторичной" в значительной мере, "отрасли права".

Между прочим, стоит заметить, что, следуя идее муниципального права как межотраслевой правовой отрасли, авторы многих учебников преподносят, тем не менее, учащимся муниципальное право "в собственном смысле", отдавая дань другим отраслям права достаточно формально и отводя им отнюдь не первостепенное место на страницах своих трудов.

В этой связи стоит остановиться на рецензии Н.Л. Пешина на учебник "Муниципальное право России", написанный автором этих строк*(525). Не споря с доводами по поводу негодности муниципального права как комплексной отрасли права, Н.Л. Пешин сосредоточивает критику на высказанное в учебнике положение о том, что муниципальное право может реализоваться и как отрасль права, и как учебная дисциплина с разным содержанием. "Совершенно непонятно, - пишет он, - зачем разрывать системное преподавание учебных дисциплин, посвященных "основным" отраслям права, ... вырывая из них отдельные институты и перемещая их в "большое муниципальное право". Не буду повторяться. Замечу только, что, как это показано в учебнике, "большого" муниципального права не существует. Вопреки заявлениям на этот счет, в юридических вузах и факультетах преподается нечто среднее между собственно муниципальным правом, о предмете которого здесь ведется речь, и этим правом с некоторым прибавлением к нему норм и институтов других отраслей права (неодинакового по объему в зависимости от данного вуза или факультета).

При всех условиях в юридических вузах и на факультетах существует достаточно ясное разделение между муниципальным и другими отраслями права. И, действительно, нет смысла ломать сложившуюся систему преподавания. Но рецензируемый Н.Л. Пешиным учебник написан не только для юридических вузов, но и для практических работников органов местного самоуправления, которым требуется единое издание, излагающее не только вопросы организации, но и компетенционные основы местного самоуправления. Во многих ситуациях они не имеют возможности изучать другие отрасли российского права (во всяком случае в полной мере). Для них и написали учебник, рассматривающий муниципальное право как учебную дисциплину с расширенным содержанием.

Возражая против этого, Н.Л. Пешин по сути возражает против общепринятой практики преподавания, когда учебный курс со "своим предметом" может преподаваться в сокращенном или расширенном виде с привлечением учебного материала из других курсов в зависимости от особенностей состава обучающихся. Что касается собственно предмета муниципального права, о котором идет речь, то тут Н.Л. Пешин стоит, как нам кажется, на "срединной" позиции*(526).

В своей статье "Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления"*(527)он пишет: "...комплексность отношений - она, конечно, остается, но комплексность - это искусственный признак, изначально привнесенный в специфику муниципально-правовых отношений". И далее, рассуждая о тенденциях местного самоуправления, он приходит к выводу: "предметная определенность отрасли муниципального права исчезнет, ее предмет "размывается" и все более обоснованным выглядит подход, предлагающий под "муниципальным правом" понимать, во-первых, отдельно взятый учебный курс (очевидно, по аналогии с существовавшим недавно "советским строительством"), куда включается изучение всего комплекса норм, регулирующих отношения, связанные с местным самоуправлением. Во-вторых, в рамках этой концепции предлагается под собственно "муниципальным правом" понимать весьма небольшую совокупность норм, регулирующих властеотношения, связанные с местным самоуправлением, которые (и то при желании) можно считать конституционно-правовыми, поскольку они возникают, изменяются и прекращаются в муниципальных образованиях в связи с реализацией публичной власти на муниципальном уровне.

Таким образом, главным итогом реформы местного самоуправления вполне может стать исчезновение специфики предмета муниципального права со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными для отрасли последствиями".

О какой специфике идет речь? О специфике "комплексного муниципального права"? О той, что в предмет муниципального права включают местное самоуправление как общественную структуру с присущими ей чертами "самоорганизации, саморегулирования, самообеспечения и самоконтроля"? Да, эта специфика исчезнет, но разве при этом должно испариться местное самоуправление как общественно-государственный институт, изучение которого и составляет предмет муниципального права, если его понимать по-новому. И это вовсе не грозит неблагоприятными для этой отрасли права последствиями. Наоборот, это проясняет содержание и суть отрасли, исключая из нее все навороты и наросты, которые успели возникнуть за то время, когда провозглашенное в Федеральном законе1995 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное право официально стало в ряд с другими отраслями российского права.

Надо полагать, через несколько лет встанет вопрос о более полной кодификации муниципального права. По-видимому, новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (а через какое-то время он наверняка появится), как кодификационный акт отрасли права, полнее вберет в себя вопросы муниципального права "в собственном смысле" и освободится (во всяком случае, в большей степени, чем сейчас) от норм других отраслей права. Преимущественно кодификационными могут стать уставы муниципальных образований как нормативная основа самоуправления на местном уровне.

Но пока, конечно, нужно работать с имеющимся нормативным материалом. Он уже дает возможность отграничить муниципальное право от других отраслей права, вывести его из "студнеобразного" состояния "комплексной отрасли", в которую помещены разные по правовой характеристике, предмету и методам юридические нормы. Это поможет укоренению самого местного самоуправления как института конституционного права.