9.3. Миграционная политика Республики Беларусь

Необходимость управления миграционными процессами связана, с одной стороны, с удовлетворением общественных потребностей в размещении населения по территории страны в масштабах и пропорциях, соответствующих задачам устойчивого социально-экономического развития государства, а с другой стороны, с устранением негативных тенденций в миграционном развитии как на национальном уровне, так и в разрезе городской и сельской местности.

Миграционная политика– это деятельность государства и общественных организаций, направленная с помощью различных рычагов и методов на регулирование миграционных процессов. В силу специфических особенностей миграционных процессов, зависимости от всего комплекса социально-экономических и природных факторов политика, проводимая в отношении их регулирования, не может не находиться во взаимодействии с:

1. Социальной политикой в целом и всеми ее составляющими, т.к. миграционные процессы являются только следствием притягивающих социальных факторов. Кроме того, они и сами становятся следствием социального неблагополучия. Меры социальной политики выступают на первый план при оказании государственной поддержки тем категориям мигрантов, которые переезжают на новое постоянное или временное место жительства под воздействием преимущественно выталкивающих факторов в экстренном порядке.

2. Демографической политикой. Являясь важной составляющей демографического процесса, миграционные процессы влияют на демографическую ситуацию. В одних случаях они способствуют снижению «демографического давления», в других позволяют компенсировать естественные потери населения. Миграция населения способна привести к существенным изменениям в половозрастной структуре населения отдельных регионов страны. Миграционная политика выступает как важный компонент демографической политики.

3. Геополитикой, т.к. выступает мощным рычагом к перераспределению населения по территории страны. Численность населения отдельных регионов, его национальный и конфессиональный состав во все времена являлись либо средством, либо объектом экспансии. Кроме того, применительно к политике в области внешней миграции, необходимо учитывать двусторонние отношения с разными государствами, наличие партнерских и союзнических отношений с ними.

4. Национальной политикой. В связи с тем, что одной из важнейших групп факторов субъективного, психологического характера, воздействующих на миграционные процессы, является сложившийся жизненный стереотип, или жизненный стандарт, зависящий в первую очередь от этнических особенностей и обычаев, миграция населения находится в тесной связи с этническими процессами.

Наиболее тесная взаимозависимость и взаимосвязь существует, как уже отмечалось, между миграционными и экономическими процессами, а следовательно, между миграционной и экономической политикой. Экономическая политика определяет необходимые региону население и трудовые ресурсы, а также меры экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях.

В Государственной миграционной программе на 2001–2005 гг. главной целью развития миграционных процессов обозначена «эффективная реализация миграционного законодательства, а также исполнение обязательств, принятых Беларусью в рамках соответствующих международных договоров и соглашений». В связи с этим основными задачами государственной миграционной политики являются:

• соблюдение государственных интересов при реализации мероприятий по регулированию миграционных процессов;

• создание эффективной системы иммиграционного контроля;

• защита законных прав мигрантов;

• создание условий для успешной адаптации и интеграции репатриантов и беженцев.

Регулирование миграции населения в Беларуси основывается на следующих принципах:

1) обеспечения закрепленных в Конституции Республики Беларусь прав человека на свободный выбор мест проживания, свободный выбор рода деятельности и профессии, свободу выезда и въезда, свободу передвижения;

2) недопустимости какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального или имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или иным обстоятельствам;

3) обеспечения соответствия миграционного законодательства Беларуси международным нормам, конвенциям и рекомендациям с учетом современного социально-экономического положения республики, ее исторического прошлого и перспектив развития;

4) упреждения стихийных и неупорядоченных процессов как внутри страны, так и за ее пределами на основе выработки социально-экономических стимулов, базирующихся на прогнозе потенциальной миграции и направлений миграционных потоков;

5) участия соответствующих государственных органов в организации упорядочения процессов миграции.

По форме участия государства в регулировании миграционных процессов можно выделить следующие методы: законодательные, социально-экономические и организационные методы.

Законодательное регулированиемиграции включает регламентацию отношений между субъектами миграции и органами государственного управления. Законодательное регулирование основано, прежде всего, на Конституции Республики Беларусь, которая юридически закрепляет право граждан на выбор места жительства и профессии. Основными нормативно-правовыми актами по регулированию миграционных процессов выступают законы Республики Беларусь “О гражданстве” (1991), “Об иммиграции” (1993), “О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь” (1993), “О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь” (1993), “О занятости населения Республики Беларусь” (1991), “О беженцах” (1995), “О внешней трудовой миграции” (1998), Положение Министерства труда и социальной защиты о порядке выдачи субъектам хозяйствования специальных разрешений (лицензий) на привлечение в Беларусь иностранной рабочей силы и на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан республики за границей (1998), а также межправительственные соглашения между Республики Беларусь и другими странами, регулирующие вопросы внешней трудовой миграции.

Экономическое регулированиемиграционных процессов реализуется через систему налоговых, денежно-кредитных механизмов, бюджетного финансирования, инвестиционной политики, системы оплаты труда, жилищного строительства, создания в трудонедостаточных районах социальной и технической инфраструктуры, лучших бытовых условий. Все это является действенным фактором, влияющим на принятие решения о миграции. Направленность такого регулирования определяется главным образом сложившейся конкретной миграционной ситуацией, необходимостью решения сложившихся в республике узловых социально-экономических и демографических проблем.

В современной практике регулирования миграционных процессов экономические методы предусматривают взимание (освобождение от взимания) различных сборов и пошлин (например, за регистрацию по месту пребывания, за право привлечения иностранной рабочей силы, иногородних специалистов и др.), их снижение (или повышение) в зависимости от складывающихся условий; регулирование стоимости жилья, взимание залоговых сумм (например, на приобретение обратного билета для иностранных работников по окончании срока действия права на трудовую деятельность), применение штрафных санкций за нарушение установленного миграционного порядка, а также воздействие на рыночную конъюнктуру (уровень оплаты труда, стоимость потребительской корзины, включая цены на покупку (аренду) жилья).

Организационные методывключают мониторинг, анализ и учет миграционных процессов, информационное обеспечение органов государственного управления, осуществляющих реализацию мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера в сфере миграции населения; международное сотрудничество, а также разработку национальных программ по развитию миграционных процессов, в которых обосновываются концептуальные положения миграционной политики, определяются стратегические и тактические цели регулирования миграционных процессов, выбираются на различных этапах развития экономики национальные приоритеты и т.д.

В системе государственного регулирования миграционных процессов каждому миграционному потоку присущ свой инструментарий. Ключевой формой регулирования процессов внешней миграции является организация системы иммиграционного контроля. Цель введения иммиграционного контроля – регулирование притоков иммигрантов, прибывающих в страну или уже находящихся в ней. Иммиграционный контроль – это деятельность, направленная на регулирование иммиграции, обеспечение защиты законных прав мигрантов и соблюдение интересов Республики Беларусь; а также комплекс мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию государства путем определения правового положения и целей въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или собирающихся прибыть в Беларусь, или находящихся на ее территории. Основными направлениями механизмов реализации иммиграционной политики государства являются следующие:

• введение квотирования приема иностранных граждан, желающих получить вид на жительство;

• формирование перечня территорий, предпочтительных для расселения мигрантов, введение системы дифференцированного экономического стимулирования переселения;

• механизм наложения штрафных санкций за нарушение миграционного законодательства, депортация из страны в случаях, предусмотренных законом;

• создание нормативно-правовой базы, регулирующей иммиграционные процессы в стране;

• введение разрешительного порядка на пребывание иностранных граждан в стране, а также ограничений на въезд и транзит лиц, имеющих судимости за тяжкие преступления.

В сфере эмиграционной политики выделяют следующие направления: экономическое стимулирование или нормативно-законодательное ограничение эмиграции, создание условий для реэмиграции и адаптации реэмигрантов на родине. Основными инструментами реализации данной политики являются: бюджетно-налоговая, ценовая и денежно-кредитная политика, квоты, субсидии, пособия, льготы (на постройку и приобретение жилья, открытие собственного бизнеса), разработка программы создания рабочих мест для реэмигрантов.

Регулирование внешней трудовой миграции направлено на согласование интересов всех субъектов, участвующих в этом процессе на разных уровнях: стран-экспортеров рабочей силы, стран-импортеров, непосредственно работодателей, посреднических фирм и самих трудящихся-мигрантов. Среди задач, которые в первую очередь встают перед государством в связи с развитием трудовой миграции, наиболее существенное значение имеют сглаживание отрицательных и максимизация положительных экономических и социальных последствий, к которым приводит отток рабочей силы с национального рынка труда, а также пресечение нелегальной миграции, являющееся важнейшим условием обеспечения социальной защиты трудящихся-мигрантов. Основными инструментами регулирования процессов внешней трудовой миграции являются:

1. Присоединение государства к международным конвенциям по миграции. Закрепление прав трудящихся-мигрантов на уровне национальных законодательств, определяющее политику государства в сфере внешней трудовой миграции, направленной на стимулирование или ограничение миграционных потоков.

2. Заключение двусторонних и многосторонних межправительственных соглашений между заинтересованными странами. В них оговариваются взаимоприемлемые параметры миграции (квоты и т.д.), условия найма работников, гарантии соблюдения их трудовых и социальных прав, меры по пресечению нелегальной и стимулированию возвратности легальной миграции, ряд специфических обязательств стран.

3. Прямой административный контроль за выездом всех мигрантов или отдельных профессионально-квалификационных групп; может устанавливаться путем ограничений на выдачу заграничных паспортов, введения практики оформления въездных виз, монополии государства на импорт рабочей силы и т.д.

4. Лицензирование деятельности по трудоустройству за рубежом. Данный метод является наиболее универсальным инструментом для решения ряда задач, прежде всего, для регулирования условий найма рабочей силы, пресечения нелегальной миграции, социальной защиты трудящихся-мигрантов.

Из имеющихся в мировой практике подходов к решению проблем интеллектуальной миграции можно выделить две основные концепции государственной политики в этой сфере. Это так называемая концепция «активного регулирования», основная идея которой состоит в принципиальной возможности и целесообразности государственного регулирования интеллектуальной межгосударственной миграции при помощи различных инструментов (правовых, административных, экономических и др.). Данная концепция предполагает активное сочетание внутригосударственных и международных правовых актов, регулирующих, прежде всего, программы возвращения мигрантов. А также концепция «ориентации на перспективу», базирующаяся на положении о том, что проблемы регулирования интеллектуальной миграции могут быть решены только в перспективе и на наднациональном уровне при соблюдении интересов личности и государства – страны происхождения эмигранта. Это означает разработку таких международных правовых норм и законодательных положений, которые не противоречат общепринятым государственным нормам.

Механизм государственной политики в отношении вынужденных мигрантов включает, прежде всего, иммиграционный контроль, оказание экстремальной помощи, содействие временному обустройству и так называемые долгосрочные решения, среди которых – поселение на постоянное место жительства и интеграция, возможное дальнейшее переселение, добровольная репатриация.

Система мер по борьбе с незаконной иммиграцией включает следующие основные направления: создание эффективной системы иммиграционного контроля, повышение технической оснащенности пограничных служб; ужесточение требований к транспортным перевозчикам; ужесточение штрафных санкций за нелегальную иммиграцию, незаконную занятость и контрабандную переправку мигрантов; организация депортации нелегалов; регулирование статуса иммигрантов; проведение информационных кампаний, осуществление программ легализации для незаконных мигрантов.

Важнейшей целью государственного регулирования внутренних миграционных перемещений считается обеспечение равномерного регионального экономического развития, устранение региональной экономической асимметрии. Это означает, что уровень и условия жизни в отдельных регионах не должны резко отличаться друг от друга, для того чтобы не происходил процесс резкого перелива и концентрации населения из одних регионов в другие, не создавался опасный уровень социальной напряженности в наиболее благоприятных регионах. Регулирование внутренней миграции осуществляется, как правило, косвенными методами, связанными, прежде всего, с развитием и территориальным размещением сети специальных учебных заведений, подготавливающих квалифицированные кадры для села; упорядочиванием условий приема, обустройства и распределения выпускников данных учебных заведений; организацией сравнительных условий труда и быта, дальнейшего профессионального продвижения Особое внимание уделяется ситуации на рынке труда, жилья, развитию социальной, культурно-бытовой и инженерной инфраструктуры.