1 Теоретические аспекты становления и развития института государственной службы

1.1 Понятие, сущность и основные принципы функционирования государственной службы

Государственная служба имеет глубокие исторические корни. Первыми подобиями государственных служб принято считать специальные департаменты по делам юстиции, правопорядка и благосостояния древних египтян и греков. Одну из самых долгих историй имеет государственная служба Китая. Именно в Китае впервые были использованы элементы системы заслуг. При поступлении на государственную службу необходимо было пройти специальные письменные экзамены. Для объективности все тесты были анонимными - вместо указания имен на них они специально шифровались цифрами.

Основы современных систем государственной службы в Европе были заложены в начале XVIII века. На протяжении нескольких столетий развивалась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии. Изучение истории происхождения государственной службы дает нам сознательное представление об основных причинах, закономерностях возникновения, тенденциях будущего развития института государственной службы, регулирование которого так важно для функционирования всего организма государственно-организованного общества [1, с. 5].

Для наглядного представления основного предназначения института государственной службы в системе государственного управления необходимо определение ее сущности.

Выделяют два подхода к сущностной характеристике государственной службы - институциональный и политический.

Первый подход заключается в том, что служба рассматривается как социально-правовой институт, основной целью которого является обеспечение интересов государства и общества. Функциями государственной службы выступают - административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход - деятельностно- политический. Суть данного подхода заключается в том, государственная служба рассматривается как профессиональная деятельность по обеспечению основных полномочий органов государственной службы и поэтому носит политический характер [2, c.13-15].

В научной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие:

• «публичный институт реализации государственной власти;

• инструмент и технология государственного управления;

• механизм формирования и реализации государственного управления;

• совокупность механизмов и процессов государственно-служебных отношений;

• единство социального, правового и организационного институтов, которые регулируют осуществление государственной власти;

• особый вид профессиональной, управленческой деятельности, реализация функций государства;

• публично-правовое отношение между государством как работодателем и государственным служащим как наемным работником» [3, c. 45-47].

Следует отметить, что ученые подходят к пониманию «государственной службы» неоднозначно. К примеру, А. Ф. Ноздрачев сводит понимание государственной службы к «установленному государством, нормативно выраженному и легитимному, признаваемому гражданами юридическому институту практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени» [4, с.14].

Алёхин А.П. и Козлов Ю.М. определяют государственную службу в широком смысле как «выполнение служащими своих обязанностей в государственных организациях: на предприятиях, в органах государственной власти, учреждениях и иных организациях» [5, с 13]. По мнению этих авторов, государственная служба в узком смысле состоит в выполнении служащими своих основных обязанностей только в государственных органах.

Лазарев Б.Ю. трактует ее как «служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах» [6, c.5-6].

Традиционным стало определение государственной службы, данное Манохиным Василием Михайловичем: «государственная служба - это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства» [7, с.24].

Таким образом, каждое общество вырабатывает собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего, должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье.

В организационно-правовой структуре государственной службы выделяют следующие модели:

• открытая модель, к которой относятся страны англо-саксонского права - Канада, США, Австралия, Индия, Англия;

• закрытая модель, представителями которой являются страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия.

Важно отметить, что в странах с открытой моделью государственной службы отсутствует четко организованная система правового регулирования. К особенностям открытой модели относятся: открытая система набора кадров на гражданскую службу, упрощенная система увольнения и зависимость должностного роста от результатов работы сотрудника.

Закрытой модели присущи:

• принципы четкой субординации в системе государственной службы;

• "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

• высокий статус правовой и социальной защищенности служащих;

• сложная процедура увольнения [8, с.78].

Дифференциация государственных органов по предмету их ведения, по отраслям и сферам государственной деятельности, по объему и структуре реализуемых полномочий является основанием для разделения государственной службы на виды.

По принципу разделения властей различают государственную службу:

• представительной власти, называемой парламентской;

• исполнительной власти, называемой правительственной, т.е. осуществляемой в органах исполнительной власти и в аппарате правительства;

• судебной власти, осуществляемой в аппарате судов всех инстанций.

По предмету и компетенции государственных органов выделяют общую и специализированную государственные службы.

Общая или общеадминистративная государственная служба - это служба в органах государственной власти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К общеадминистративной государственной службе относятся:

• президентская служба, представленная в Администрации Президента, Управлении делами Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, иных государственных органах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента.

• парламентская государственная служба, реализуемая в местных Советах депутатов, Национального Собрания и их секретариатах;

• правительственная государственная служба: в Правительстве и его аппарате;

• исполнительная государственная служба: в министерствах, местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах, иных государственных аппаратах и их территориальных подразделениях;

Специализированная государственная служба - это реализация особо установленных полномочий государственными служащими в соответствии с их профессиональной специализацией в государственных органах, имеющих особую компетенцию и осуществляющих преимущественно однородную деятельность.

Специализированная государственная служба включает в себя:

• государственные должности в дипломатических представительствах, консульских учреждениях;

• контрольно-надзорную службу: в органах Комитета государственного контроля, органах Прокуратуры;

• нотариальную службу;

• финансово-кредитную службу (в Национальном банке);

• избирательную службу (Центральный исполнительный комитет по выборам и проведению референдумов на республиканском уровне) [9, c.15].

При всем многообразии и уникальности государственных служб стран мира принято рассматривать 2 основные системы: карьерная и позиционная.

Карьерная система характеризуется сдачей конкурсных экзаменов при поступлении на низшие должности государственной службы, пожизненным назначением на должности, целенаправленным обучение, высоким уровнем профессионализма кадров, карьерным ростом внутри службы, консерватизомм и бюрократической иерархию в управлении.

Позиционная система включает высокий сервис обслуживания, мобильность, управление человеческими ресурсами, контрактная форма приема и нестабильность в карьере. При данной системе прием и продвижение по службе на любые должности осуществляется с помощью конкурсного отбора.

Нижеприведенная таблица 1 на примере стран Европейского союза относит государства в ту или иную систему, описанную выше (в зависимости от степени тяготения к определенной системе).

Таблица 1

Системы государственной службы

Примечание - составлено автором

Карьерная система	Позиционная система
Бельгия Германия Греция Испания Франция Ирландия Люксембург Австрия Португалия	Дания Италия Нидерланды Швеция Великобритания

Данное деление на системы позволяет выделить отличительные и схожие черты государственной службы в различных странах и имеет целью улучшить понимание принципов и правил функционирования государственной службы.

Базовыми принципами организации системы государственной службы являются:

– «принцип законности;

– принцип приоритета прав и свобод гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и защиты;

– принцип равного доступа граждан к государственной службе;

– принцип единства организационных и правовых основ государственной службы, который предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

– взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

– принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– компетентность и профессионализм государственных служащих;

–принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как органов государственной власти и должностных лиц, так и физических и юридических лиц» [10, c.15].

Демьян Николаевич Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, выделил основополагающие принципы функционирования государственной службы, указывая при этом наиболее общие категории:

1. демократизм;

2) профессионализм;

3) социально-правовая защита служащих [10, c.17].

Анализ основополагающих принципов государственной службы зависит от подходов к пониманию государственной службы. Так, при трактовке государственной службы только как деятельности служащих выделяются одни принципы (равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т.д.). В случае, если государственная служба рассматривается как организационно-правовой институт в системе государственного упралвения, то тогда в принципах государственной службы должны найти свое отражение как общие принципы организации деятельности государства, так и специальные принципы, которые присущи только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т.д.) [11, c.293-294].

Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы институтов, которые определяют порядок формирования и осуществления функций и целей государства и применения государственной власти, а с другой стороны - совокупности людей, которые специально подготовлены и профессионально заняты в государственном аппарате для воплощения социальной роли государства.