Об унификации и гармонизации законодательства российской федерации в области экологии*

В настоящее время одной из наиболее эффективных структур по предотвращению негативных экологических последствий неконтролируемой производственной деятельности является судебно-экологическая экспертиза. Однако как содержание, так и процедура ее проведения теряется во множестве аспектов этой деятельности: нормативно-правовом, научно-техническом, контрольно-аналитическом, санитарно-гигиеническом, финансово-экономическом и многих других. В этой связи особенно важно определить приоритетность задач, стоящих перед судебно-экологической экспертизой.

Эффективность судебно-экологической экспертизы в первую очередь связана с качеством нормативной базы, на основании которой она производится. Проведению экспертизы обязательно должен предшествовать анализ базовых нормативных актов на соответствие их действующему законодательству Российской Федерации, поскольку в настоящее время экологические аспекты прямо или косвенно определяются нормативными документами полутора десятков ведомств, не связанных общим видением проблемы. В частности, проведение экологической экспертизы регламентирует сегодня более 2 тыс. разнообразных нормативных актов.

Разработку и принятие нормативных актов федерального уровня, в том числе, ведение обязательных реестров и перечней, информационное обеспечение по проблеме и т.д. самостоятельно осуществляют различные ведомства без конструктивного межведомственного взаимодействия. Такая ведомственная разобщенность исключает не только выработку концептуальных государственных подходов к решению экологических проблем, но и препятствует решению частных вопросов охраны окружающей природной среды.

Сложившаяся негативная практика такого «независимого» законотворчества приобрела столь значительные масштабы, что побудила Совет Безопасности РФ принять решение от 26 июля 2001 г. № 4, в котором (п. 3) заинтересованным ведомствам было предписано «обеспечить пересмотр, унификацию и гармонизацию действующих нормативных документов», для чего «образовать на постоянной основе межведомственный Координационный совет по совершенствованию законодательных, нормативных правовых актов и методических документов в целях гарантированного обеспечения населения страны питьевой водой требуемого качества и в достаточном количестве». Это решение было подкреплено соответствующим распоряжением Первого заместителя Председателя Правительства РФ, однако до сих пор оно не исполнено, поскольку проблема не была поднята выше ведомственного уровня. Между тем, важность создания взаимоувязанной нормативно-правовой базы в области экологии представляется исключительной.

Это хорошо видно на примере решения конкретной задачи – питьевого водообеспечения населения как важной части общей экологической проблемы.

Сегодня у «водных» ведомств нет четкого понимания того, что доброкачественность питьевой воды и ее безопасность для здоровья людей определяют, прежде всего, состав и объем сточных вод, сбрасываемых региональными промышленными предприятиями, а следовательно, и порядок приема этих сточных вод в системы местной канализации и условия их попадания в региональные природные источники питьевого водоснабжения.

Когда это понимание будет достигнуто, станет очевидным, что качество питьевой воды в определяющей степени зависит от гармонизации нормативной базы, регламентирующей всю водохозяйственную деятельность в целом, в том числе систему контроля питьевой, природных и сточных вод, принципы определения платежей за различные формы водопользования и т.д. Реальная взаимозависимая система: «природные воды ® питьевая вода ® сточные воды ® очищенные сточные воды ® природные воды», в нормативно-правовых актах России не связана целостным видением проблемы, поскольку указанные водные среды организационно разнесены и строго «закреплены» за различными ведомствами. А это, в свою очередь, значит, что качество питьевой воды в настоящее время определяет и несогласованная нормотворческая деятельность, как минимум, пяти основных ведомств – Минздрава, Минприроды, Госстандарта, Госкомрыболовства и Госстроя России. Указанные ведомства весьма «суверенны», а важнейшие документы федерального действия принимаются ими без согласования с другими заинтересованными сторонами. При этом они нередко противоречат друг другу, а иногда носят и взаимоисключающий характер.

Более того, нормативные документы, принимаемые внутри одного ведомства, часто не подчинены единой логике. Так, в современном российском законодательстве само понятие «питьевая вода», принятое в мировой практике, отсутствует или имеет неоднозначную трактовку. Например, сегодня самостоятельно действуют Санитарные правила и нормы «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества» (СанПиН 2.1.4.1074-01) и существенно отличающиеся от них Санитарные правила и нормы «Требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения»⁴⁸ (СанПиН 2.1.4. 544-96) для воды, подаваемой, обычно, в малые населенные пункты (т.е. примерно 60 % населения).

Уместно вспомнить, что в стране более двух лет, вплоть до 1998 г., одновременно действовали два принципиально различных нормативных документа, регламентирующих требования к одному и тому же жизненно важному продукту – питьевой воде: ГОСТ 2874-82 (Госстандарта РФ) и СанПиН 2.1.4.559-96 (Госкомсанэпиднадзора РФ). Естественно, параллельное действие двух равных нормативных документов при полном отсутствии общих критериев неизбежно приводило к огромной путанице и постоянным конфликтам.

Сегодня также несогласованная нормотворческая деятельность во многом парализует работу как организаций-водопользователей, так и предприятий водопроводно-канализационного хозяйства. При этом следует учитывать резко ослабевшую в последнее десятилетие научную и информационную базу всех ведомств без исключения и их административно-кадровый дефицит. Это, естественно, не могло не сказаться и на качестве принимаемых решений и документов. Так, помимо коллективного питьевого водоснабжения, в последние годы рынок России успешно завоевывают индивидуальные средства питьевого водообеспечения – фильтры, бутыли. И здесь отсутствие партнерского взаимодействия заинтересованных ведомств привело к тому, что огромный процент этой продукции, изготавливаемой и реализуемой в России, можно отнести к продукции неустановленного качества. Критерии оценки ее потребительских характеристик разработаны весьма келейно, без должного оппонирования и рецензирования.

Несогласованная деятельность ведомств проявляется и в важнейшем вопросе – организации контроля за качеством водных сред. В настоящее время в России самостоятельно действует около десятка перечней, нормирующих содержание вредных веществ в воде. Эти многочисленные перечни различаются по структуре и содержанию, изобилуют серьезными смысловыми и терминологическими погрешностями и, что самое главное, не связаны общими подходами. Эти перечни – документы федерального уровня – вразрез с современными гидрохимическими представлениями нормируют содержание в воде технических смесей, продуктов под их товарными названиями, веществ, диссоциирующих в воде, и даже кристаллогидратов, т.е. включают наименования, которые в указанном виде в принципе не могут существовать в водной среде и, следовательно, контролироваться.

Тот непреложный факт, что растворенные в воде загрязняющие вещества присутствуют в ней (и определяются) только в виде ионов или молекул, еще не нашел своего отражения в большинстве действующих нормативных документов.

Сходные проблемы имеют место и в иных направлениях экологической экспертизы – в сферах геологоразведки, добычи полезных ископаемых, ядерной, нефтяной, лесной промышленности и т.д.

Таким образом, первоочередная задача, по нашему мнению, состоит в разработке концептуальных подходов к решению проблемы экологической экспертизы, отвечающей современным научно-техническим представлениям и соответствующей современным хозяйственно-экономическим реалиям. На основании этой концепции следует осуществлять гармонизацию (или разработку) пакета федеральных нормативных документов, имеющих единую логику и обеспеченных эффективным механизмом исполнения.

Даже при самом беглом ознакомлении с проблемой напрашивается вывод о необходимости создания полномочной межведомственной (надведомственной) структуры – Координационного экологического совета, который должен исполнять роль экспертной третейской инстанции при дискуссиях между ведомствами, научными направлениями и ведущими специалистами по вопросам экологии, в том числе, питьевого водообеспечения.

Очевидно, что Координационный экологический совет должен быть создан при Президенте или Правительстве Российской Федерации. Деятельность такого Совета не должна подменять работу ведомств или осуществлять функции, закрепленные за ними. Она должна быть направлена на гармонизацию нормативно-правовой базы в части экологии, в том числе экономических основ природопользования.

Указанные меры предлагаются с целью обеспечения эффективной деятельности по охране окружающей природной среды, в частности организации объективной и корректной экологической экспертизы, технической и экономической эффективности реализуемых в России экологических проектов, включая международные, а также для наиболее полного выполнения Россией международных обязательств в области экологии.