Часть II

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ В ОТДЕЛЬНЫХ СФЕРАХ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИ РАЗРАБОТКЕ

МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ^*

Российское законодательство в области рационального природопользования при разработке месторождений полезных ископаемых – одна из самых древних составляющих российского природоохранного законодательства. Уже в XVIII – начале XIX вв. были сформулированы требования к охране лесов в районах горных работ и к рациональной разработке месторождений полезных ископаемых.

Природоохранные функции лиц, осуществлявших горный надзор, звучали следующим образом:

«На обязанности Берг-Инспектора (горный инспектор. – В.Г.) лежит замечать по заводам, не вырубается ли лесов на действие заводское более надлежащего, притом не вырубаются ли самые ближайшие к заводам леса несоразмерно сделанному положению.

На заводах частных людей, пользующихся лесами казенными, Берг-Инспектор замечает, чтоб положение о лесах было в точности выполняемо и чтоб правила лесоводства были наблюдены.

Если рудник разрабатывается от Правительства, то Горный Начальник обязывается производить работу самым правильным образом, предпочитая всегда прочность временным блестящим выгодам, притом так, чтобы стало рудника на должные времена.

Если рудник находится в дачах частного поссесионного завода, то от заводчика зависит разрабатывать оный или нет; но в первом случае содержатель завода обязан разрабатывать рудник правильно и притом в такой соразмерности, чтобы вдруг не обессилить оного и не привести завод в упадок или совершенную остановку».

При выявлении нарушений правил разработки рудников, в случаях «бесполезного истребления лесов» и других упущений руководящим лицам горного надзора предписывалось принимать незамедлительные меры, например, такие: «по собственном ли рассмотрении вытребованных от Начальника завода объяснений или подвергнув оные предварительно заключению Горного Правления, делать немедленно надлежащие распоряжения, а в случаях надобности и удалять впредь до рассмотрения вредных для службы людей, с тем, впрочем, ограничением, чтобы он сам собою не делал никаких коренных перемен на заводах».

Если мы обратимся к законодательству советского периода, то увидим следующее. В одном из самых ранних горных узаконений, выпущенном в виде Положения о порядке производства горнотехнических работ в горных округах РСФСР, утвержденного ВСНХ 9 июня 1922 г., на руководителей горных предприятий возлагались обязанности по ведению горных работ в строгом соответствии с нормативными требованиями органов горного надзора. При этом особое внимание обращалось на предотвращение опасности «для жизни и здоровья как лиц, занятых в производстве, так и соседних жителей, а равно для их построек и другого имущества, также для путей сообщения, источников минеральных и технических вод, которые необходимы для снабжения водой населенных мест».

Комплексное обеспечение государством рационального природопользования при ведении горных работ называлось надзором за безопасным и правильным ведением горных разработок и было возложено на органы горного надзора. При этом другим решением (Президиум ВСНХ от 6 апреля 1922 г.) предписывалось, чтобы к осуществлению горного надзора допускались только лица, имеющие специальное горное образование.

В Горном положении Союза ССР от 9 ноября 1927 г., в течение полувека бывшего основным законодательным актом горного дела, обозначенные в более ранних актах требования в области рационального природопользования получили дальнейшее развитие. Так, было введено требование по внесению горнопромышленником залога «в обеспечение покрытия землепользователям возможных убытков от производимых горных работ». Появилось и развернутое определение охраны недр как комплекса технических мероприятий, обеспечивающих наиболее рациональную разработку месторождений полезных ископаемых с учетом как горногеологических условий, так и технологии ведения горных работ. Комплексное обеспечение требований законодательства при пользовании недрами было возложено на горнопромысловый надзор.

Вершиной советского горного законодательства стали Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах от 9 июля 1975 г., в соответствии с которыми пользователи недр были обязаны обеспечить:

«полноту геологического изучения; рациональное, комплексное использование и охрану недр;

безопасное для работников и населения ведение работ, связанных с пользованием недрами;

охрану атмосферного воздуха, земель, лесов, вод и других объектов окружающей природной среды, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

сохранность заповедников, памятников природы, истории и культуры от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

приведение земельных участков, нарушенных при пользовании недрами, в безопасное состояние, а также в состояние, пригодное для использования их в народном хозяйстве, в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик»

Были значительно детализированы требования к охране недр и безопасному ведению горных работ. При этом предусматривалось участие обществ охраны природы и других организаций в реализации требований законодательства о недрах. На органы государственного горного надзора были возложены обязанности по комплексному решению вопросов, связанных с обеспечением охраны недр и окружающей природной среды, безопасным ведением горных работ. В Основах эти обязанности определены в ст.45, в соответствии с которой органы государственного горного надзора были обязаны проверять:

«правильность разработки месторождений полезных ископаемых и выполнение требований по охране недр;

соблюдение предприятиями по добыче полезных ископаемых установленного порядка учета запасов полезных ископаемых, правильность и своевременность их списания;

соблюдение правил и норм по безопасному ведению работ при пользовании недрами;

правильность и своевременность проведения мероприятий, обеспечивающих безопасность населения, окружающей природной среды, зданий и сооружений, эксплуатируемых и находящихся на консервации горных выработок и буровых скважин от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

соблюдение требований по предотвращению проникновения в горные выработки, на земную поверхность и в водные объекты нефти, газа и иных веществ и материалов при подземном их хранении, сточных вод, сбрасываемых в недра, захороненных в недрах вредных веществ и отходов производства;

соблюдение правил проведения геологических и маркшейдерских работ при разработке месторождений полезных ископаемых».

Основные принципы российского горного законодательства сохранены в ныне действующем Законе Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (в ред. Федерального закона от 6 июня 2003 г.) Так, в соответствии со ст. 22 в обязанности пользователей недр включены:

«соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и первичной переработкой минерального сырья;

соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;

безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования».

При этом на органы государственного горного надзора возложен государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, который законодатель определил следующим образом:

«Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр».

Если подвести итог историческому экскурсу в историю, то получим следующее. Российское законодательство развивалось на принципах комплексного решения вопросов рационального природопользования при освоении ресурсов недр на базе государственного надзора и контроля за технологией ведения горных работ силами специализированной службы горного надзора. Российский горный надзор изначально имел три основные составляющие своей деятельности:

охрану недр;

обеспечение безопасности горных работ;

охрану окружающей природной среды.

Развитие этих составляющих обусловливалось как состоянием горного дела и горных наук, так и состоянием общества в целом. В периоды, когда особое внимание обращалось на социальные условия труда, как, например, в конце XIX в., второй половине ХХ в., бурное развитие получили вопросы безопасности, в отраслях с повышенным спросом на минеральное сырье и ограниченностью введенных в промышленное освоение запасов полезных ископаемых опережающими темпами шло решение вопросов охраны недр; в экологически неблагополучных районах успешнее шло внедрение систем охраны окружающей природной среды.

Органы горного надзора, как и любая социальная структура, были продуктом своего времени, и здесь мы должны учитывать исторический контекст конкретной эпохи. В XIII в. забота о лесах или внимательное отношение к распределению и использованию земель в первую очередь определялись нуждами горного производства в лесе, сене, сельскохозяйственных продуктах. Забота о природе как таковой нарастала по мере того, как общественное сознание проникалось важностью сохранения природного разнообразия на земле. Тем более заслуживают уважения достижения горного надзора в природоохранной деятельности. То, что Екатеринбург сегодня окружают леса – заслуга основателя этого города – горного инженера и историка Василия Никитовича Татищева.

Что представляет собой современный горный надзор? Государственный горный надзор, по существу, является необходимым элементом в системе минерально-сырьевого комплекса, обеспечивающим прежде всего высокое качество основных видов работ и экономическую эффективность использования ресурсов недр, собственник которых – государство.

Горное производство сейчас – сложный высокомеханизированный производственный цикл. Как правило, все звенья технологической цепочки жестко взаимосвязаны и взаимообусловлены (проходка, добыча, транспорт, вентиляция, водоотлив и т.д.). В связи с этим обеспечение государственных интересов при пользовании недрами за счет повышения уровня безопасности горных работ, сокращения потерь полезных ископаемых при их добыче, снижения вредного влияния горных работ на окружающую природную среду возможно только на принципах комплексного воздействия на все производство, включая технологические решения, технику и оборудование, персонал. Практически невозможно решать вопросы рационального природопользования в отрыве от вопросов безопасности работ и наоборот. Зачастую основными ограничителями решения указанных проблем выступают такие узкоспециальные вопросы, как шахтная вентиляция, управление деформациями горного массива, устойчивость горных выработок.

Для комплексного решения технических проблем ведения горных работ создана адекватная система комплексного технологического контроля и надзора в виде государственного горного надзора. Она включает:

специалистов по всем основным направлениям горного производства;

единую методологию надзора и контроля;

коллегиальность при обсуждении решений и единоначалие при их принятии;

развитую систему территориальных органов с концентрацией инспекторского состава в крупных горнопромышленных центрах;

адаптированную к современным условиям законодательную базу (в последние годы выпущены десятки законодательных актов либо актов, прошедших регистрацию или юридическую экспертизу в Минюсте России);

высококвалифицированный кадровый потенциал и работоспособные коллективы, сложившиеся на основе многолетних традиций.

Кроме того, государственный горный надзор является подсистемой единой более общей системы государственного горного и промышленного надзора. На тех же горных производствах имеются используемые в технологическом цикле грузоподъемные механизмы, сосуды под давлением, взрывчатые и опасные химические вещества и т.д., контроль за безопасным применением которых также осуществляют органы Госгортехнадзора России.

Комплексный технологический надзор и контроль органов Госгортехнадзора России на предприятиях минерально-сырьевого комплекса охватывает все стороны технологического процесса от начала проектирования до полной ликвидации опасного производственного объекта. Его основные направления следующие:

согласование или экспертиза проектных и технологических решений;

допуск к применению на опасном производственном объекте технических устройств;

аттестация персонала;

контроль за соблюдением установленных правил и норм.

В последние годы бурное развитие получили такие прогрессивные формы технического регулирования, как декларирование, аккредитация, сертификация, страхование и некоторые другие.

Что касается контроля за соблюдением норм и правил, то основной объем работы здесь переносится на создаваемую при участии Госгортехнадзора России систему производственного контроля в организациях пользователей недр. При этом повышается ответственность руководителей горных предприятий за обеспечение безопасности работ.

Данная система имеет следующие характерные черты:

многофункциональность;

уникальность большинства функций в общероссийской системе контрольных и надзорных органов;

комплексный характер деятельности, позволяющий минимизировать ее бюджетное финансирование и государственное вмешательство в предпринимательскую деятельность, а также ускорить реализацию инвестиционных проектов;

специализированный надзорный характер;

соответствие рыночным отношениям по основным параметрам (нормативным требованиям, регулирующим процедурам, структурной самостоятельности, статусу государственных служащих инспекторского состава, методологии деятельности, бюджетному финансированию и т.д.).

Изъятие каких-либо элементов из системы Госгортехнадзора России снизит эффективность общей системы государственного регулирования при одновременном росте административных ограничений и экономических издержек для горнопромышленников.

Для совершенствования системы «единого контрольного окна» при пользовании недрами имеются определенные перспективы, и будем надеяться, что они будут реализованы.

В настоящее время ведутся работы по обновлению законодательства о недрах.

Как в действующем Законе РФ «О недрах», так и в различных вариантах проекта Кодекса Российской Федерации о недрах вопросы горного надзора, т.е. рационального природопользования, прописаны декларативно. Такое неудовлетворительное законодательное обеспечение охраны окружающей природной среды при пользовании недрами имеет ряд причин.

Недра сегодня кормят Россию. Они основа нашей экономической безопасности. Россия – сырьевой придаток развитых стран, торгующий полезными ископаемыми. Естественно, что основное общественное внимание приковано к распределению, распродаже минеральных ресурсов. Лучшие умы заняты уточнением процедуры и условий такой распродажи. Реальный лидер законодательного процесса – Министерство природных ресурсов РФ – основной продавец месторождений полезных ископаемых. На фоне интересов экономического выживания страны голоса специалистов в области горной экологии, охраны недр, безопасности работ слышны слабо.

Приоритет экономической безопасности России несомненен. Поэтому будущий Кодекс Российской Федерации о недрах должен качественно решить задачи эффективного предоставления в пользование минеральных ресурсов. Тормозить его принятие из-за природоохранных вопросов нецелесообразно. Но и эти вопросы нужно решать.

Закон нельзя придумать. Можно только обобщить накопленный опыт и облечь его в законодательные рамки. В минерально-сырьевом комплексе имеется развитая система нормативно-методического регламентирования горных работ, выработанная с целью повышения их эффективности и обеспечения рационального природопользования. Эта система зиждется на предотвращении негативного воздействия, а не на ликвидации последствий «грязных технологий». Поэтому наиболее перспективен последовательный перевод наиболее значимых требований, апробированных многолетней практикой применения горных инструкций, на законодательный уровень.

Одно из наиболее негативных воздействий горных работ на окружающую среду – разрушение подработанной земной поверхности. В зоне сплошных провалов и трещин не остается ничего – ни зданий, ни сооружений, ни природных объектов. Как обеспечивается охрана земной поверхности? Посредством маркшейдерского искусства. Маркшейдерские наблюдения за деформациями, их прогноз, методы управления состоянием горного массива, контроль за реализацией горных мер охраны обеспечивают сохранность лесов, водоемов, ценных земельных угодий. Это не пустопорожние разговоры об экологии, мы даже не называем эти работы экологическими. Это одно из направлений деятельности горного надзора. Но разве оно не имеет природоохранного значения?

Первые писаные требования по ведению маркшейдерских работ вошли в российское горное законодательство в составе Горнозаводского устава В.Н. Татищева (первая половина XVIII в.). Первая специальная Инструкция по производству маркшейдерских работ выпущена горным надзором в 1888 г. В переработанном и дополненном виде она существует и сейчас. Госгортехнадзор России планирует на ее базе подготовить узкоспециализированный горный закон «Технический регламент по производству маркшейдерских работ».

Запланирована разработка еще целого ряда технических горных регламентов по не менее важным направлениям регулирования горной деятельности. В качестве примера можно отметить, что дефект одной нефтяной скважины может вызвать загрязнение целого водоносного горизонта. Пакет специализированных законодательных актов можно было бы на следующем этапе кодифицировать в горном законе, комплексно регламентирующем технологию горного производства, или включить в виде специальных глав в Кодекс Российской Федерации о недрах.

Пока этот проект развития законодательных основ технического регулирования работ при пользовании недрами получил условное название «Горный кодекс Российской Федерации». Дело, конечно, не в названии. Самое главное здесь параллельно-эволюционный подход, представляющийся наиболее оптимальным.

Нужно организовать параллельную работу разных групп специалистов, чтобы они на базе действующих инструкций подготовили немногочисленные ясные и однозначные законодательные требования.

Чтобы комплексно решать вопросы рационального природопользования, надо обеспечить содружество горных специалистов и экологов. В горном деле экология в отрыве от технологии существовать не может. Практикуемый метод взимания платы за загрязнение, размещение отходов, т.е. «дань с грязных технологий», бесперспективен. При этом методе эколог экономически заинтересован в сохранении «грязных технологий», а горняк перекладывает экологические издержки на потребителя.

Горный надзор готов к любым формам сотрудничества в области охраны окружающей природной среды и надеется, что реализация предлагаемых подходов по совершенствованию российского законодательства внесет свой вклад в повышение уровня рационального природопользования.