Платежи за лесопользование и формирование финансовой базы обеспечения экологической безопасности*

Россия, где леса занимают 45,3% территории, располагает значительными резервами использования их ресурсного и экологического потенциала. Здесь сосредоточена четверть мирового запаса древесины – 75,4 млрд. м³. Однако расчетная лесосека используется всего на 22 – 23%, а получаемые государством как собственником лесов платежи за пользование лесными ресурсами покрывают менее половины бюджетных средств, выделяемых на охрану лесов и ведение лесного хозяйства⁵⁷.

Около 70% всей древесины находится в спелых и перестойных лесах⁵⁸. Это недопустимо много. Мы продолжаем рубить преимущественно на участках лесного фонда, где лес более ценен, легко доступен и откуда его удобно сбыть потребителям. В итоге такие участки зачастую истощаются, ухудшается их санитарное состояние, уменьшается биологическое разнообразие.

Развитие лесопользования, проведение лесохозяйственных, гидролесомелиоративных и других мероприятий далеко не всегда соответствует интересам экологической безопасности. Хотя в России производится 2 – 3% мировой лесной продукции, вопросы, связанные с экологическими аспектами лесопользования, состоянием лесов, организацией эффективной их охраны и защиты, актуальны и требуют постоянного внимания.

Состояние лесного фонда ухудшается в местах, где нарушается лесное законодательство (незаконные рубки, нарушение правил отпуска древесины и т.д.), правила пожарной безопасности. Ежегодно незаконно или с грубыми нарушениями правил пользования лесом заготавливаются миллионы кубометров древесины. По оценочным данным, только в 1999 г. ущерб от незаконной вырубки леса в России составил 1660 млн. руб.

Сократив объемы незаконной заготовки древесины и упорядочив ее льготный отпуск, можно увеличить поступление лесного дохода. Но, несмотря на ужесточение различных мер воздействия на нарушителей, имеются случаи заготовки древесины без оформления разрешительных документов, путем оформления документов на отпуск леса через подставных лиц или организациям, не стоящим на учете в налоговых органах. Незаконно заготовленный лес в последнее время массово вывозится за рубеж, что создает массу проблем лесхозам в пограничных районах. Сделки выгодны нарушителям. Например, представители Китая готовы платить до 1500 руб. за м³ древесины ангарской сосны, сибирского кедра в круглом виде. Случаи сокрытия объемов лесозаготовок, включая заготовки дуба, ясеня, кедра, других ценных пород деревьев, пресекаются не всегда.

После лесных пожаров, сплошных рубок российский лес восстанавливается довольно медленно, так как в среднем, по сравнению со многими другими странами, в России более низкая (3–4% в год) скорость восстановления фитомассы (в США и Канаде – 4 – 5%, Китае – 5 – 6,5%, Казахстане, Пакистане, странах Африки – 6,5 – 11%).

В системе регулирования объемов и качества лесопользования, соблюдения лесоводственных и экологических требований важен механизм платности пользования лесным фондом. От установленного размера платы за лесной ресурс зависят полнота использования отпущенного ресурса, объемы образуемых при заготовке этого ресурса отходов, а также качество проводимых работ.

Платежи за пользование лесным фондом в соответствии со ст. 103 Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК РФ) взимаются в виде лесных податей или арендной платы. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, а арендная плата – при аренде участков лесного фонда (на срок от 1 до 49 лет).

Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей, которые при аренде участков лесного фонда для целей заготовки древесины не должны быть меньше минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, утвержденных Правительством Российской Федерации. Размер, порядок, условия и сроки внесения арендной платы указываются в договоре аренды участка лесного фонда.

Действующие в 2002 г. с коэффициентом 1,12 минимальные ставки утверждены постановлением Правительства Российской Федерации в 2001 г. Эти ставки рассчитаны для сплошных рубок при корневом запасе древесины на 1 га в пределах от 100,1 до 150 плотных куб. метров и крутизне склона до 20 . В других случаях к минимальным ставкам применяются корректирующие коэффициенты. В случае заготовки древесины в порядке рубок промежуточного пользования ставки уменьшаются: при прореживании и выборочных санитарных рубка – на 50%; при других рубках промежуточного пользования – на 30%.

Предусмотрено, что при отпуске древесины на корню в порядке сплошных санитарных рубок в насаждениях, поврежденных вредителями и болезнями леса, ветром, пожарами и в результате других стихийных бедствий, минимальные ставки устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Федерации в зависимости от качества древесины и спроса на нее, вплоть до полного освобождения лесопользователей от платы.

С целью заинтересовать лесхозы в поиске коммерческих потребителей лесных ресурсов, более полном и рациональном использовании этих ресурсов ЛК РФ установлено, что часть средств сверх минимальных ставок платы за отпускаемую на корню древесину и все средства, вырученные от уплаты лесных податей за другие виды пользования лесным фондом (побочное, в культурно-оздоровительных и других целях), поступают лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством, приравниваются к бюджетным средствам и используются для нужд лесного хозяйства.

Средняя минимальная ставка платы за обезличенный 1 метр³ древесины по России составила по итогам 2001 г. – 22,2 руб., а в соответствии с планом поступления платежей за пользование лесным фондом на 2002 г., согласованным с территориальными органами управления, запланирован ее рост до 24 рублей.

Размер средней ставки лесных податей за один обезличенный кубометр древесины, отпускаемой на корню, в 2001 г. составил 38,8 руб.

На лесных аукционах цены на древесину, отпускаемую на корню, устанавливаются в соответствии с Положением о порядке проведения лесных аукционов, утвержденным приказом Рослесхоза в 1997 г. В 2000 г. на лесных аукционах за 1 куб. м в среднем платили 59,5 руб., т. е. почти в 4 раза больше средней минимальной ставки. В 2001 г. аукционные цены повысились до 75,8 руб., а прогнозируемый показатель на 2002 г. предусмотрен в размере 98,5 руб.

В последнее время на участках, переданных в аренду, или проданных на лесных аукционах, заготавливается уже около 60% древесины. Стоимость обезличенного 1 м³ древесины на арендуемых участках лесного фонда в 2000 г. составила 16,4 руб., а в 2001 г. – 22,5 руб.

В ходе проверок по итогам 2000 г. была отмечена недостаточная обеспеченность нормативными актами на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации по порядку зачисления платежей за пользование лесным фондом, а также внебюджетных средств на счета лесхозов и направления их на финансирование расходов на охрану и воспроизводство лесных ресурсов в развитие требований ст. 63, 106, 108 ЛК РФ. В частности, ст. 108 ЛК РФ обязывает субъекты Федерации финансировать расходы на воспроизводство лесов из средств их бюджетов, но в период с 1998 по 2000 гг. это требование было выполнено всего на 35% от установленного норматива.

В 2002 г. в бюджетном и лесном законодательстве произошли изменения в части регулирования распределения средств, поступающих за использование лесного фонда. Изменения, внесенные в ЛК РФ, касаются отдельных частей ст. 63 и 106. Так, платежи за пользование лесным фондом (поступающие в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), входящие в состав лесных податей и арендной платы, отнесены к налогам субъектов Федерации и поступают в их консолидированный бюджет (или бюджет закрытого территориального образования) в размере 100%.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» установлено, что доходы от использования лесного фонда включают в себя средства, поступающие за счет отчислений лесных податей и арендной платы сверх минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, и платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, и подлежат перечислению на счета по учету доходов федерального бюджета.

Порядок распределения платежей за пользование лесным фондом, установленный в 2002 г., не лишен определенных недостатков, которые, прежде всего, выражаются в том, что органы власти субъектов Федерации и лесхозы теперь менее заинтересованны в своевременном повышении ставок лесных податей на древесину, отпускаемую на корню, сверх минимальных ставок, установленных Правительством Российской Федерации, так как эти средства не направляются, как ранее, на счета лесхозов.

В настоящее время на федеральном уровне решается вопрос о формировании системы налогов и платежей за пользование лесным фондом в целях заготовки древесины, которая, вероятно, будет введена с 2003 г.

Пока еще удельный вес платы за древесину на корню в рыночной цене лесоматериалов остается низким. Так, доля минимальных ставок платы за такую древесину в цене, по которой реализуется 1 м³ круглого леса, составляет в среднем от 3,5 до 5%. Уровень российских лесных податей в 40–50 раз ниже, чем в Финляндии, Швеции, США, других развитых странах, богатых лесами. Несмотря на регулярное повышение ставок платы за лес на корню, темпы роста цен на заготовленные лесоматериалы в последние годы их опережали, что создавало ситуацию, когда вследствие низкой платы за древесину, отпускаемую на корню, основная часть прибыли от реализации лесных товаров образовывалась у переработчиков лесных ресурсов. Во многих лесхозах бытует мнение, что средств, выделяемых из бюджетов разных уровней на ведение лесного хозяйства, не хватает, а это отражается не только на производственных показателях, но и на соблюдении экологических требований.

В связи с очевидной выгодностью экспорта заготовленной древесины большая доля необработанного леса направляется за рубеж. Его доля составляет почти треть валютной выручки от российского лесного экспорта.

Одной из гарантий создания более благоприятных условий для развития лесопользования и лесного хозяйства является применение ставок платежей и сборов, взимаемых при отпуске древесины на корню, которые устанавливались бы на основе баланса интересов субъектов лесных отношений. Решению ряда проблем способствовало бы законодательное определение статуса всех лесных платежей, а также стабильного порядка распределения взимаемых сумм.

Доходы от использования лесного фонда можно формировать как совокупность следующих неналоговых доходов, поступающих в бюджеты:

а) платежей за пользование лесным фондом;

б) платежей за перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) за изъятие земель из лесного фонда;

в) средств по возмещению вреда, причиненного нарушителями лесному фонду;

г) доходов лесного хозяйства.

Для этого требуется:

платежи за пользование лесным фондом в целях, связанных с лесопользованием, взимать в виде лесных податей при краткосрочном лесопользовании (до 1 года) или арендной платы – при аренде участков лесного фонда или их концессии;

ставки лесных податей определять по результатам лесных аукционов или расчетным путем; плату за краткосрочное лесопользование производить в полном размере до выписки лесорубочного билета, ордера.

Плата за древесину, отпускаемую на корню, определенная расчетным путем, должна включать минимальную плату и чистый лесной доход, определяемый разницей от рыночной цены древесины на корню и минимальной платы.

Минимальная плата за древесину, отпускаемую на корню, для каждого субъекта Федерации должна быть дифференцированна по лесорастительным зонам в границах этих субъектов, основным лесообразующим породам, а в их пределах – по хозяйственным секциям, образованным из хозяйственных групп типов леса.

При подготовке лесоустроительных проектов, планов рубок и ведения лесного хозяйства на участках лесного фонда, передаваемых в аренду, а также при подготовке контрактов о краткосрочном отпуске леса минимальная плата в разрезе указанных подразделений должна быть обоснована лесоустройством и утверждена органами государственной власти субъектов Федерации по согласованию с федеральным органом управления лесным хозяйством. Данная плата относится к тем участкам лесного фонда, которые служат объектом эксплуатации, а основой для ее определения являются нормативы затрат на мероприятия по воспроизводству лесов.

Рыночная цена древесины на корню может быть определена расчетным путем как остаточная стоимость от рыночной цены основных видов лесопродукции за минусом нормативных затрат всех хозяйствующих субъектов (по технологической цепочке от заготовки древесины на корню до конечной продукции) и нормативной прибыли этих субъектов.

Система платежей за древесину, отпускаемую на корню, должна обеспечивать полное возмещение затрат на воспроизводство лесов, поступление средств на развитие лесного хозяйства и его инфраструктуры, строительство лесных дорог.

Методика расчета ставок арендной платы, разработанная на основе Положения об общих началах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может утверждаться федеральным органом управления лесным хозяйством России по согласованию с заинтересованными ведомствами.

Определение стартовой цены не исключает последующих переговорных процессов между лесопользователями и владельцами лесов, что имеет место в практике зарубежных стран. В отечественной практике такой процесс не может исключаться при подготовке арендных договоров, особенно на длительный срок, когда с обеих сторон оговариваются все возможные условия такового договора.

Размер платы за перевод и изъятие земель по всем субъектам Федерации должен утверждаться Правительством РФ по представлению федерального органа управления лесным хозяйством России.

Государственная лесная служба России запланировала в текущем году существенно увеличить отпуск древесины по всем видам рубок, а отпуск древесины на арендуемых участках увеличить на 10%. Но при этом следует отметить, что в связи с проблемами и недостатками института аренды в отношении лесов в перспективе заключение арендных договоров придется ограничить.

Очевидно, и это подтверждает двухсотлетняя практика ведения отечественного лесного хозяйства, что поддерживать порядок на площадях лесного фонда должен единый хозяин, с которого можно требовать обеспечение качества работ, результативности хозяйствования и контроля за лесопользованием. В перспективе, по нашему мнению, таким хозяином должен быть лесхоз. Лесхозы располагают техникой, специалистами, опытом применения эффективных методов работы в лесном фонде, и эти преимущества важно использовать максимально. Контроль за деятельностью лесхозов могут осуществлять уполномоченные органы, а контроль за другими лесопользователями – прежде всего лесхозы. Особое внимание при контроле надо уделять рубкам обновления и переформирования, а также санитарным рубкам. Следует отметить, что во многих странах проведение рубок промежуточного пользования в целях получения ликвидной древесины в последней трети (четверти) оборота рубки запрещено¹.

Имеющиеся производственные перерабатывающие мощности должны быть максимально загружены древесиной, в том числе полученной от рубок промежуточного пользования. Для этого надо чаще проводить выборочные санитарные рубки, своевременно удаляя из насаждений больные, поврежденные и отстающие в росте деревья. Объем рубок промежуточного пользования и прочих лесохозяственных рубок в ближайшие годы следует увеличить до 50 – 60 млн. м³.

Бюджетные, а также вырученные внебюджетные средства используются лесхозами на цели лесовосстановления, на противопожарные и другие мероприятия. Так, средства, поступающие в виде образуемых платежей за древесину, отпускаемую на корню, следует рассматривать как важнейший источник покрытия затрат на ведение лесного хозяйства.

Хотя рубки главного пользования лесхозы не проводят, но они контролируют лесозаготовителей, проводящих в спелых насаждениях постепенные, добровольно-выборочные, узколесосечные рубки. Для обеспечения более полного освоения расчетной лесосеки органы лесного хозяйства должны убедить органы государственной власти в федеральных округах и субъектах Федерации в необходимости повышения эффективности ведения лесного хозяйства и развития лесного сектора экономики в том, что региональные органы должны быть заинтересованы в увеличении ставок лесных податей и арендной платы.

Повседневной заботой лесхозов должны быть: организация и обеспечение комплексного неистощительного пользования лесными ресурсами на вверенной территории; изъятие с гектара площади лесного фонда максимального количества лесных ресурсов при одновременном соблюдении требований сохранения или улучшения экологических и других полезных функций лесного фонда. Здесь важно усовершенствовать экономические механизмы лесопользования, в числе которых можно назвать внедрение рентных платежей.

Однако на эффективности работ в лесном фонде сказывается то, что до настоящего времени не утверждено новое положение о лесхозе, которое определило бы его задачи и функции, а при необходимости – границы разделения хозяйственных и контрольных функций лесхозов. Эти вопросы должны быть решены в ближайшее время. Целесообразно также изучить предложения специалистов об установлении единого порядка реализации древесины, заготовленной в лесном фонде в порядке рубок промежуточного пользования и прочих лесохозяйственных рубок, а также о создании фонда обеспечения экологических проектов и развития лесного хозяйства.

Лесная отрасль нуждается в притоке инвестиций, в частности, в переработку древесины, в том числе осины и березы. На эти породы в европейско-уральской зоне страны приходится основная часть потерь древесных ресурсов.

В целом по стране, по нашему мнению, расходы на ведение лесного хозяйства должны ежегодно повышаться. Но предпочтительно иметь опережающий рост доходов от использования лесного фонда.

Средняя ставка платы за обезличенный 1 м³ древесины, отпускаемой на корню, должна повыситься уже в ближайшее время до 150–300 руб., в том числе за счет повышения ставок на твердолиственные и ценные хвойные лесные породы. Такое решение достижимо при условии отпуска леса заготовителям по ставкам платежей, установленным с максимальным учетом спроса и предложения на древесину по породам.

В перспективе целесообразно усилить экологическую составляющую лесопользования, принять меры к переводу его из пользования для заготовки древесины наиболее ценных пород и лучших размерно-качественных характеристик в комплексное пользование лесом с заготовкой и реализацией максимального количества видов и сортов лесных ресурсов. Таким образом уменьшатся потери ресурсов, в том числе за счет снижения отпада спелой и перестойной древесины, уменьшения размера ущерба от лесных пожаров, болезней деревьев, убытков от некомплексной заготовки и последующей переработки ресурсов. Важно, чтобы ресурс (в том числе и вторичный) нашел своего потребителя.

Что касается финансирования лесного хозяйства, то специалисты предлагают разные решения этого вопроса. Но в любом случае лесхозы должны распоряжаться достаточными средствами для ведения лесного хозяйства и иметь гарантированные источники финансирования мероприятий: а) бюджет субъекта Федерации (на воспроизводство лесов); б) федеральный бюджет; в) внебюджетные средства. В бюджеты целесообразно направлять суммы, образуемые разностью между поступлениями, исчисленными по утвержденным органами власти в субъектах Федерации ставкам лесных податей и по минимальным ставкам.

Один из возможных путей – финансирование лесного хозяйства регионов в зависимости от поступления лесного дохода. Однако, по нашему мнению, более обоснованным был бы учет экономического уровня интенсивности лесопользования, определяемого на основе соотношения полученного лесного дохода и общего запаса древесины в регионе.

Субъекты Федерации в зависимости от полученных показателей, исчисленных в рублях на 1 м³ отпущенной на корню древесины, объединены в группы в зависимости от уровня интенсивности лесопользования: высокую, повышенную, среднюю, пониженную, низкую.

Группу с высокой интенсивностью составили, в частности: республики Удмуртская, Чувашская, Карелия, Адыгея, Краснодарский край, Свердловская, Пермская, Кировская, Новгородская области. Группа со средней интенсивностью образована регионами, имеющими показатель близкий к среднероссийскому: республики Татарстан и Башкортостан, Смоленская, Челябинская, Иркутская области, Усть-Ордынский Бурятский АО. Низким уровнем интенсивности отличаются Мурманская область, Ямало-Ненецкий АО, несколько черноземных областей, а также ряд субъектов Сибири и Дальнего Востока.

В расчетах уровни интенсивности устанавливались без учета породного состава насаждений в регионе и возрастной структуры древостоев, но они дают представление (в денежном выражении) о степени использования лесоресурсного потенциала.

Установлено, что при среднем по России показателе уровня интенсивности 0,036 руб / м³ различия показателей значительны, – их интервал от 0,001 в отдельных сибирских и дальневосточных субъектах до 0,369 в Калининградской области.

В субъектах Федерации, входящих в группу низкой интенсивности лесопользования, при наличии лесных пожаров и других экологически неблагоприятных процессов, а также больших площадей необлесенных гарей и вырубок, требуется срочно принять меры по развитию и упорядочению лесопользования и недопущению стихийных природных явлений, ликвидации неблагоприятных антропогенных процессов, влияющих на экологическую безопасности региона.

Не меньший, с практический точки зрения, интерес представляют показатели, которые могут быть получены с привлечением данных о запасах спелых и перестойных насаждений в конкретных регионах, а также показателей, характеризующих лесной фонд в части наличия в нем дорог. При анализе таких показателей следует учитывать, что имеется несколько основных путей их повышения: а) рост общего объема заготовки древесины и рост в заготовке доли крупной и средней деловой древесины, прежде всего ценных пород; б) повышение ставок платы за заготавливаемую древесину; в) рост доли рубок главного пользования в общем объеме лесозаготовок.

Стимулирование развития лесного сектора экономики и рост объемов лесозаготовок в тех регионах, которые имеют достаточный потенциал и низкие показатели интенсивности использования ресурсов древесины, позволило бы загрузить перерабатывающие мощности, в том числе древесиной, заготовленной при рубках промежуточного пользования. Можно предусмотреть единый для всех регионов и заготовителей порядок реализации древесины от этих рубок.

При выработке ценовой и тарифной политики в лесном хозяйстве и лесопользовании, вероятно, следует исходить из задач, связанных с предстоящим вхождением России во Всемирную торговую организацию.

Предложенными мерами не ограничиваются возможности повышения доходов от пользования лесным фондом при соблюдении принципов рационального, неистощительного, многоцелевого лесопользования и формировании устойчивых к неблагоприятным условиям (включая антропогенные) биологически разнообразных насаждений.

Более полное и рациональное использование лесного потенциала позволило бы не только увеличить размер использования расчетной лесосеки и пополнить поступления в бюджетную систему, но и улучшить возрастной состав насаждений в многолесных районах, снизить опасность возникновения в них очагов болезней и лесных пожаров, так как наиболее пожароопасные и ослабленные, зараженные вредителями деревья, в том числе сухие и усыхающие, изымались бы из лесного фонда и включались в производственный оборот в виде заготовленной древесины.

Актуальную проблему предупреждения лесных пожаров и борьбы с ними следует решать путем принятия целого комплекса мер, в числе которых укажем следующие: организация эффективной работы мобильных оперативных групп из представителей различных министерств и ведомств, включая государственную лесную охрану, МВД России, а также, по возможности, общественных организаций для постоянного контроля за соблюдением правил пожарной безопасности лесопользователями и посетителями леса в целях обнаружения, предупреждения лесных пожаров; более широкое использование средств авиации для обнаружения и тушения лесных пожаров, а также авиакосмических снимков, другой информации, в том числе для наблюдения за участками лесного фонда, подвергшимися лесным пожарам; укомплектование средствами связи и противопожарной техникой всех подразделений, участвующих в предупреждении, локализации и тушении пожаров; решение проблем, связанных с плохим санитарным состоянием и пожарной опасностью в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения; принятие органами исполнительной власти субъектов Федерации постановлений об упорядочении проведения сельскохозяйственных палов (сжигание сорной растительности, стерни, послеуборочных остатков) в соответствии с правилами, которые следует утвердить на местах; составление органами государственной власти субъектов Федерации скоординированных планов взаимодействия с территориальными органами МПР России, подразделениями Минобороны России, других министерств и ведомств на пожароопасный период; активизация профилактической пропаганды в средствах массовой информации.

В целом для обеспечения экологической безопасности в российских лесах требуются организация действенной системы государственного контроля, надежная профилактика возникновения лесных пожаров, налаживание эффективной системы их тушения, проведение своевременных мероприятий по лесовосстановлению на вырубках и гарях, а также качественных лесозащитных и гидролесомелиоративных работ.