Часть III

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ

ОРГАНОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ^*

К 2002 г. практически завершился длившийся более 10 лет постсоветский этап формирования экологического законодательства. В 2000–2001 гг. экологическое законодательство развивалось по пути уточнения и конкретизации норм федеральных законов в постановлениях Правительства РФ и иных нормативных актах, посвященных вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Это нашло отражение в принятых в 2000–2001 гг. основополагающих законах: Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (вступил в силу с 10 января 2002 г.); Земельном кодексе РФ; Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

В ближайшее время планируется принятие закона «Об экологической безопасности». Однако ознакомление с проектом этого закона позволяет характеризовать его как во многом декларативный, обходящий молчанием целый ряд принципиально важных для безопасности вопросов, связанных с оценкой воздействия, оценкой ущерба, экологическим страхованием, экологическим аудитом и др. Необходимо определить само понятие экологической безопасности, так как вряд ли можно считать удовлетворительным такое понятие, данное в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Под экологической безопасностью в Федеральном законе понимается «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Это определение, как представляется, требует дальнейшего разъяснения понятий, например «защищенности», и не указывает на субъекты такой защиты. Более удачное определение дано В.И. Даниловым-Данильяном, М.Ч. Залихановым и Лосевым К.С., определяющими экологическую безопасность как «способность государства контролировать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной стабильности»⁶⁵. Данное определение также не бесспорно, поэтому, безусловно, требуются дальнейшее научное осмысление понятий и совершенствование действующего законодательства на базе единой концепции национального развития экологического законодательства.

Кроме того, нуждается в серьезном совершенствовании система государственного управления контроля окружающей природной среды. В 2000 – 2001 гг. деятельность органов государственного контроля в сфере охраны природы осуществлялась в условиях постоянной реорганизации государственных контролирующих органов на всех уровнях управления. Реформирование системы государственного контроля сопровождалось глобальным сокращением инспекторского состава должностных лиц (примерно со 100 тыс. до 3 тыс. человек). Упразднялись районные и городские комитеты по охране окружающей среды, сокращались соответствующие службы на военных и других закрытых объектах. Все это негативно сказалось на показателях государственного экологического контроля, снизившихся за анализируемый период почти вдвое. Сокращение числа проверок сопровождалось снижением их эффективности. Количество выявленных экологических правонарушений сократилось со 160 тыс. в 2001 г. до 91 тыс. в 2002 г.; сумма наложенных штрафов сократилась с 64 млн. до 30 млн. руб., а доля реально взыскиваемых сумм с – 74 до 53 %. Количество выявленных нарушений земельного законодательства снизилось на 60%, хотя любые проверки в данной сфере фиксируют неблагоприятные тенденции роста злоупотреблений и правонарушений, в том числе криминального характера.

Количество проверок исполнения водного законодательства продолжало сокращаться, хотя сумма ущерба от таких нарушений за один лишь год возросла в 5,4 раза. При этом возмещение ущерба за этот же период снизилось почти в 10 раз – с 4 до 0,6%.

Резко ухудшилась ситуация в лесной отрасли. Согласно анализу, проведенному экспертами Счетной палаты РФ, установлено, что МПР России, наделенное Правительством РФ функциями упраздненной Службы лесного хозяйства (Рослесхоза), полностью не обеспечивает выполнение требований, предусмотренных ст. 50 Лесного кодекса РФ, а также п. 44 и 46 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. В результате этого произошло ухудшение качественных характеристик лесного фонда, рост ущерба, нанесенного государству лесными пожарами и незаконными порубками (в 2000 г. он оценивался в 4,3 млрд. руб., а в 2001 г. уже достиг более 7 млрд. руб.). Количество правонарушений, связанных с незаконными рубками леса, увеличилось с 22 тыс. в 1999 г. до 30 тыс. в 2001 г. Лесная отрасль хозяйства активно криминализируется и захватывается организованными преступными структурами. Об этом косвенно свидетельствует массовый характер незаконных рубок леса в Приморском крае. Нелегально заготовленная там древесина твердолиственных пород перевозится в Китай. В странах-импортерах она продается с аукциона, стоимость одного кубометра доходит до 800 долларов. Только на одном из автомобильных таможенных переходов в зимний период границу с Китаем со стороны Приморья ежедневно пересекает до 50—70 лесовозов, каждый из которых перевозит от 15 до 20 кубометров древесины аукционного качества. Общий объем нелегально заготавливаемой древесины в Приморском крае составляет, по разным экспертным оценкам, от 1,6 до 1,9 млн. кубометров в год.

Сложная ситуация сохраняется в рыбохозяйственной отрасли. Сложившаяся в последние годы система органов, контролирующих эту отрасль, многообразна, сложна и нескоординирована, поэтому невысока эффективность ее функционирования. Утрата государственной монополии в указанной сфере в последние десятилетия обусловила сложность государственного контроля этой деятельности и способствовала развитию крупномасштабного незаконного промысла морских биоресурсов. В настоящее время криминальная активность в рыбной отрасли достигла небывалых масштабов. Отрасль практически полностью криминализирована. Как показывают проверки, около 80% выловленной российскими рыбопромысловиками продукции в северных морях и морях Дальнего Востока продается непосредственно в районах лова иностранным хозяйствующим субъектам в обход таможенных пошлин и налогов. За три года в сфере охраны морских биологических ресурсов раскрыта и пресечена деятельность более 100 организованных преступных групп, выявлено более 300 компаний и фирм, чьи суда причастны к противоправной деятельности. Например, по данным Министерства финансов Японии, ежегодно только в ее порты (без учета других основных стран-импортеров российской рыбопродукции — Китая, Республики Корея, США и Норвегии) совершается около 8 тыс. заходов российских промысловых судов. С незаконной деятельностью в сфере морского промысла и контрабанды морепродуктов связана большая часть нарушений режима государственной границы и пограничного режима.

Таким образом, анализ состояния государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды свидетельствует о его чрезмерном ослаблении и неспособности в современных условиях обеспечить благоприятные условия проживания населения и сохранение природных богатств страны. К этому следует добавить отсутствие эффективных правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, недостаточное внимание к названным проблемам со стороны правоохранительных органов и другие негативные факторы, резко увеличивающие вероятность возникновения катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности и в будущем⁶⁶. В этих условиях особую актуальность приобретают неукоснительное соблюдение всеми юридическими и физическими лицами экологического законодательства и усиление контроля за его исполнением, что является непременным условием укрепления законности в сфере экологии. В данной ситуации непомерно возрастает роль прокурорского надзора за соблюдением природоохранительного законодательства, обеспечением экологической безопасности страны. Природоохранная деятельность прокуратуры широка и многогранна, а в последние годы приобретает значение приоритетного направления ее деятельности. Как отмечено в приказе Генерального Прокурора РФ от 22 мая 1996 г., «одним из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры является надзор в сфере экологической безопасности»⁶⁷.

Анализ практики прокурорского надзора в экологической сфере свидетельствует об активизации деятельности прокуратуры в выявлении нарушений природоохранительного законодательства. К 2001 г. число выявляемых прокуратурой экологических правонарушений достигло 63 192 (в 2000 г. – 56 438). В 2002 году произошел дальнейший рост числа экологических правонарушений (67 102). Так наибольшее количество правонарушений, как и в прошлые годы, составили нарушения законодательства, регулирующего охрану земли, воды, атмосферного воздуха. При этом несовершенство статистической отчетности не позволяет конкретизировать отдельные виды правонарушений, а представляет их суммарно, что, безусловно, не дает реального представления о структуре экологических правонарушений.

Рост числа выявленных правонарушений сопровождается повышением эффективности реагирования на них прокуратуры. Число внесенных прокурорами представлений увеличилось за два последних года на 52 %. Так, в 2002 г. внесено 16 726 представлений, что на 16,5% больше, чем в 2001 г. По представлениям прокурора все большее число лиц привлекалось к дисциплинарной ответственности (в 2000 г. – 4 794, в 2001 г. – 4 986 и в 2002 г. – 5 218). Кроме того, по постановлениям прокурора в 2001 г. за экологические правонарушения наказано в административном порядке 4850 человек, возбуждено 628 уголовных дел (в 2000 г. – 522). За 2002 г. административным взысканиям подверглись 5045 человек и возбуждено 676 уголовных дел.

Наблюдаются позитивные сдвиги в укреплении связи прокуратуры с государственными контролирующими органами в обеспечении соблюдения природоохранительного законодательства. В 2002 г. органами прокуратуры и территориальными органами государственного контроля МПР России было проведено 760 совместных проверок и обеспечено только по Санкт-Петербургу и Ленинградской области участие госинспекторов в 30 судебных заседаниях, проводимых по искам прокуроров. Возрастает передаваемое в прокуратуру число материалов о нарушениях природоохранительного законодательства. Если в 2001 г. было передано 247, то за 9 месяцев 2002 г. – уже 980 соответствующих материалов.

Несколько снизились показатели работы прокурора по предъявлению исков (заявлений) в порядке гражданского и уголовного судопроизводства о возмещении ущерба, причиненного нарушениями законодательства в сфере экологии. Так, в 2001 г. предъявлен 3 261 иск о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства на сумму 182 млн. руб. В 2002 г. предъявлено 2641 иск на сумму 251 млн. руб. Вместе с тем статистические данные свидетельствуют о сокращении в 2002 г. по сравнению с предыдущим годом числа удовлетворенных исков на 29,3%, а реально возмещенных сумм – на 16,3%, в результате чего их доля, достаточно ничтожная в 2001 г. (38 %), в 2002 г. сократилась еще больше – до 23,1%.

По-прежнему высокой эффективностью отличается деятельность природоохранных прокуратур. Например, анализ деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в 2002 г. показал, что в соответствие с законом приведены 599 правовых актов; выявлено 22 772 нарушения закона; с целью их устранения внесено 4720 представлений, в результате рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 2078 лиц. По постановлениям прокурора к административной ответственности привлечено 1297 должностных лиц, 750 человек подверглось предостережению о недопустимости нарушения закона. В суды направлено 337 уголовных дел на 456 человек. Прокуратура активно работала по реализации своих полномочий в арбитражном и гражданском процессе, расширяя круг требований в свете нового АПК РФ. В арбитражные суды и суды общей юрисдикции Волжского бассейна было направлено 1013 исков и заявлений на общую сумму 40,2 млн. руб.; рассмотрено и удовлетворено 856 исков; с виновных в счет возмещения ущерба, причиненного природной среде, взыскано 37,1 млн. руб.

Анализ состояния экологической преступности и борьбы с ней показывает, что, несмотря на некоторые успехи правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, в борьбе с экологическими правонарушениями, экологическое направление в целом пока не стало для них приоритетным. Значительная часть экологических правонарушений остается без внимания, перерастает в преступления. И даже на экологические преступления правоохранительные органы зачастую не реагируют либо реагируют слабо. Например, в 2001 г. на предприятиях Госгортехнадзора и объектах магистрального трубопровода произошло 273 аварии, сопровождавшиеся отравлением, загрязнением и порчей земли, однако по ст. 254 УК РФ было возбуждено только 4 уголовных дела.

Огромный ущерб стране наносят лесные пожары. В 2002 г., по сравнению с предыдущим годом, количество лесных пожаров выросло на 52%, а уничтоженные ими площади – в 4 раза. Всего на 1 ноября 2002 г. в лесном фонде Российской Федерации зарегистрировано 43 418 лесных пожаров на площади в 13,7 млн. га, причинивших ущерб народному хозяйству в размере 2,1 млрд. руб. В 2002 г. из общего числа зарегистрированных по стране лесных пожаров свыше 80% (34 951) произошли по вине людей, в связи с чем в следственные органы было направлено 9490 материалов, но к уголовной ответственности при этом было привлечено только 70 человек.

Низкий уровень борьбы с экологическими преступлениями и безнаказанность виновных стимулируют рост таких преступлений. За последние 5 лет (1998–2002) их количество возросло в 2,5 раза. В 2002 г. их общее количество достигло 21 409, а прирост, по сравнению с предыдущим годом, составил 25 %. Для сравнения: общее количество преступлений за 2002 г. даже сократилось на 14,9 %. При этом необходимо учитывать еще и латентную часть преступлений, которая значительно масштабней регистрируемой, о чем свидетельствуют приведенные данные.

Основная причина стабильного роста числа экологических преступлений – сложная социально-экономическая ситуация в Российской Федерации. В условиях, когда остановлена большая часть производства, рыбный промысел, охота, торговля древесиной зачастую становятся едва ли не единственным источником существования многих людей. Если в числе всех преступников доля лиц без постоянных источников дохода в 2001 г. составила 55% (в 2002 г. – 52.4%), то в числе лиц, совершивших экологические преступления, – 60% (в 2002 г. – 58%), доля безработных в 2001 г. и 2002 г. оставалась неизменной и составила в общем числе преступников 5%, а в составе анализируемой категории преступников – 7%.

Согласно статистике, рост экологической преступности наблюдается в большинстве регионов России. Однако статистика фиксирует скорее реагирование правоохранительных органов на экологическую преступность, чем реальную ее картину. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что самые низкие показатели экологической преступности оказались в Ставрополье, Закавказье, т.е. там, где все силы брошены на борьбу с организованной преступностью, терроризмом, тяжкой насильственной преступностью.

Серьезный недостаток в борьбе с экологической преступностью – существенное смещение приоритетов на борьбу с завладением природными ресурсами в ущерб борьбе с загрязнением природной среды. Например, в 2001 г. было зарегистрировано всего 23 таких преступления. Это объясняется не только недостатком внимания к рассматриваемым проблемам, но и слабой судебной перспективой таких уголовных дел, что связано с недостатками специального профессионализма следователей, отсутствием возможности проведения дорогостоящих экспертиз, закрепления доказательств, низким качеством материалов, поступающих из контролирующих органов. В результате из расследуемых уголовных дел о загрязнении окружающей среды в 2000 г. дошли до суда 8, а прекращены 17 (в 2001 г. – соответственно 11 и 26).

Показателен в этом отношении следующий факт: за 3 года (2000–2002) общее количество уголовных дел об экологических преступлениях, приостановленных за нерозыском и неустановлением виновных, возросло в 3 раза. В 2002 г. в сравнении с аналогичным периодом прошлого года число нераскрытых экологических преступлений возросло почти в 2 раза и достигло 8236.

Такое положение приводит практически к полной безнаказанности лиц, виновных в совершении экологических преступлений.

Безнаказанности во многом способствует и современная уголовная политика в сфере борьбы с экологической преступностью. Она демонстрирует далеко не всегда оправданную гуманизацию ответственности лиц, виновных в совершении таких преступлений. На стадии следствия ежегодно по нереабилитирующим основаниям освобождается от 15 до 30 % виновных. Далее на стадии судопроизводства от 1 до 3 тыс. лиц освобождается от наказания по амнистии и другим нереабилитирующим основаниям.

В результате, например, в 2000 г. и 2001 г. выявлено 9300 лиц, виновных в незаконных порубках, а осуждено 4260, т.е. меньше половины; за незаконную охоту за 2 года привлечено к ответственности 1465 человек, а осуждено 613.

Практика применения наказаний свидетельствует о постепенном снижении уровня карательного воздействия. Удельный вес лиц, осужденных к лишению свободы, сократился с 2% в 1999 г. до 1% в 2000 г. и 0,6 % – в 2001 г. Таким образом, всего по России в 2001 г. реальное наказание понесли 60 человек из общего числа (9613) осужденных; из них подавляющее большинство получили наказание не свыше одного года лишения свободы. Преобладают наказания в виде условного осуждения или штрафа.

Следует еще раз подчеркнуть неоднократно отмечавшиеся недостатки информационного обеспечения природоохранной деятельности прокуратуры. В настоящее время в статистике (в ф.П) выделяются суммарно лишь показатели общего числа нарушений законодательства о земле, воде, атмосферном воздухе и показатели нарушений законодательства об охране животного мира. При этом специальное изучение данных из некоторых регионов свидетельствует о том, что эти правонарушения составляют лишь 7–10-ю часть всех правонарушений. За рамками анализа остаются конкретные показатели деятельности прокуратуры в сфере надзора: за законностью землепользования, хотя сейчас очень остро стоит проблема загрязнения земель нефтепродуктами, бытовыми и токсичными отходами; отсутствуют позиции, отражающие количество нарушений лесного законодательства, хотя ежегодные потери от незаконных порубок леса, по данным Счетной палаты РФ, составляют более 20 млрд. долл.; данные о различных нарушениях законодательства о недрах и об отходах. Статистические данные об охране животного мира также целесообразно дифференцировать, по крайней мере, на два вида: наземные животные и водные биоресурсы. Необходимо совершенствование статистической отчетности о природоохранной деятельности прокуратуры, включение в нее всех названных показателей (тем более что до 1997 г. ф. П содержала целый ряд дифференцированных показателей, которые впоследствии были объединены), а также показателей, отражающих количество проведенных прокуратурой проверок соблюдения природоохранительного законодательства, в том числе совместно с государственными контролирующими органами. Это способствовало бы улучшению информационного обеспечения не только деятельности прокуратуры, но и других органов, работа которых связана с обеспечением экологической безопасности страны.

Подводя итоги изложенного, можно было бы предложить в целях совершенствования деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экологии: четко разграничить полномочия прокуроров по надзору в сфере экологии на основе научного анализа деятельности прокуроров субъектов, природоохранных, районных прокуроров; усилить надзор за деятельностью государственных органов исполнительной власти по нормированию в области охраны окружающей среды и природопользования; прокурорам субъектов Российской Федерации усилить надзор за исполнением законов об охране и использовании земель, в частности при предоставлении земельных участков в собственность и пользование; районным и природоохранным прокурорам усилить надзор за исполнением законодательства об охране и использовании леса, водных биологических ресурсов, охотничьих животных, недр с учетом региональных особенностей природопользования.