Правовое обеспечение деятельности по обращению с отходами производства и потребления – одно из основных условий экологической безопасности страны*

Обращение с отходами производства и потребления регулируется международными актами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, ведомственными нормативными актами федеральных специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, государственными стандартами (ГОСТ), санитарными правилами и нормами (СП, СанПиН) и ведомственными документами.

Нормативно-правовым актом, устанавливающим правовые основы общественных отношений при обращении с отходами является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10января 2002 г. Им определены: полномочия органов государственной власти Российской Федерации по установлению порядка обращения с опасными отходами, порядка определения размера платы за размещение отходов, установление порядка лицензирования, обращения с опасными отходами (ст. 5); полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по ведению и учету объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъектов РФ (ст. 6); обязательность установления лимитов на размещение отходов производства и потребления как метод экономического регулирования в области охраны окружающей среды (ст. 14); обязательность установления нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение (ст. 24); требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (ст. 51). Согласно этому Закону формы платы за негативное воздействие на окружающую среду, включая размещение отходов производства и потребления, определяются федеральными законами (ст. 16).

Кроме того, в России принят специальный Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня1998 г. (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г.), регламентирующий вопросы обращения с отходами производства и потребления, который содержит специальные нормы, регулирующие отношения в области обращения отходов.

В Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» рассматриваются вопросы собственности на отходы. В соответствии со ст. 4 право собственности на них принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов и иных изделий и продуктов, в результаты которых эти отходы образовались. Это право может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения. Права по владению, пользованию и распоряжению отходами осуществляется в соответствии с п. 3 ст. 4.

Статьей 4 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», по сути, раскрываются положения Гражданского кодекса Российской Федерации применительно к правоотношениям в области обращения с отходами, в котором: в ст. 226 установлены основания обращения в собственность лицами (собственниками, владельцами, пользователями природных объектов) отходов производства и других отходов, брошенных собственниками отходов на этих природных объектах; в ст. 536 предусмотрены условия возврата отходов от переработки сельхозпродукции ее производителю. Однако следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует механизм установления права собственности на отходы на всех этапах: от их образования и сбора до транспортировки и утилизации.

Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» установлены нормы о запрещении захоронения отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных зон, водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ (если возникает угроза загрязнения окружающей среды и безопасности ведения горных работ) и на иных природных территориях ограниченного режима использования. Установлено также, что ввоз отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания запрещается (ст. 17).

Законом закреплены понятия «отходы производства и потребления», «опасные отходы» и «обращение с отходами» (ст. 1). Под обращением с отходами понимается деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по их сбору, использованию, транспортированию, размещению. Таким образом, любое предприятие является источником образования отходов и участвует в обращении с отходами вне зависимости от вида осуществляемой им хозяйственной и иной деятельности.

Отмеченное обстоятельство явилось предпосылкой того, что отношения в области обращения с отходами в соответствии с классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г.⁶³, регулируются также законодательством в иных отраслях права, а именно коммунального хозяйства и промышленности и др.

Санитарно-эпидемиологическая безопасность общества при обращении с отходами производства и потребления регулируется Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», где в ст. 18 установлены требования по соблюдению санитарных норм и правил при захоронении, переработке, обезвреживании и утилизации производственных и бытовых отходов в условиях населенных пунктов.

Отношения при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств регулируются Законом Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (в ред. Федерального закона от 3 марта 1995 г.), где в ст. 6, 11, 18, 22, 23 рассматриваются вопросы пользования недрами, в том числе и для захоронения отходов.

Обязательность регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления предусмотрена ст. 18 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха».

Отношения при размещении и захоронении отходов в водных объектах регулируются водным законодательством. Так, Водным кодексом Российской Федерации от 10 ноября 1995 г. (ст. 96) запрещены сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов. Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. (ч. 2 ст. 37) запрещается захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренние морские воды и территориальное море. Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г. (ст. 34) регулируются отношения при захоронении отходов на континентальном шельфе и установлено, что перечень отходов и других материалов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, публикуется в «Извещениях мореплавателя», а также что захоронение отходов и других материалов допускается только в соответствии с Федеральным законом при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов.

Правовое регулирование предупреждения негативного воздействия отходов на окружающую среду осуществляется также в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г., согласно ст. 11 и 12 которого проекты нормативных правовых актов, нормативно-технической документации в области обращения с отходами производства и потребления, а также материалы, обосновывающие ввоз и вывоз опасных отходов, подлежат государственной экологической экспертизе.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» можно отнести к рамочным законам, использование которых невозможно без применения соответствующих подзаконных актов, формирование которых находится лишь в начальной стадии (приложение 1).

Наиболее подробно ими регламентировано обращение с промышленными отходами. В соответствии со ст. 10, 11 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и ст. 34 – 39 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», которыми установлены общие требования по охране окружающей среды при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы. Пунктом 1 ст. 10 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» говорится об обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц иметь техническую⁶⁴ и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов. В соответствии с этим требованием в строительных нормах и правилах (СНиП 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений») определены требования к составу технико-экономического обоснования (ТЭО) или рабочего проекта раздела «Охрана окружающей среды», в которой введен самостоятельный подраздел «Обращение с отходами» и устанавливаются требования к составу материалов по экологическому обоснованию допустимости принятия проектных решений, связанных с использованием и утилизацией отходов на планируемом предприятии.

Согласно СНиП 11-01-95 проектно-конструкторская и технологическая документация должна охватывать весь цикл обращения с отходами: образование, сбор (селективный или унитарный), размещение, транспортирование, обработку и/или переработку (уничтожение, обезвреживание, трансформацию в товарную продукцию). При этом проектом должны быть предусмотрены передовые технологические процессы обезвреживания, утилизации образующихся отходов или предусматривать заключение договоров с лицензированными организациями, занимающимися их переработкой (размещением).

При эксплуатации предприятий оборот промышленных отходов осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение». Постановлением признан утратившим силу Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г., в части разработки и утверждения лимитов на размещение отходов. Проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов на конкретных предприятиях разрабатывают и представляют на утверждение в территориальные органы МПР России индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие хозяйственную деятельность, в процессе которой эти отходы образуются, а также осуществляющие эксплуатацию полигонов промышленных отходов.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, приступающие к осуществлению деятельности в области обращения с отходами (далее– индивидуальные предприниматели и юридические лица) на основании методических указаний МПР России разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов и представляют их на утверждение в территориальные органы Министерства.

Согласно Правилам, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами на момент введения в действие Правил, разрабатывают и представляют на утверждение проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в сроки, определенные МПР России.

В соответствии с п. 7 постановления Правительства РФ от 16 июня 2000 г. копия лицензии на обращение с опасными отходами, проект расчета нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, свидетельство о регистрации объекта размещения отходов в государственном реестре объектов размещения отходов должны быть представлены индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом в территориальные органы МПР России для утверждения лимитов размещения отходов.

Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья.

При отсутствии такого подтверждения за месяц до окончания отчетного года лимит на размещение отходов аннулируется. В этом случае индивидуальные предприниматели и юридические лица для утверждения лимитов на размещение отходов представляют в территориальные органы МПР России документы в порядке, установленном Правилами.

Лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц – пользователей недр устанавливаются на срок действия лицензии на пользование недрами в соответствии с проектом разработки месторождения полезного ископаемого.

Лимиты на размещение опасных отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с такими отходами. Требования к местам (площадкам) для сбора отходов производства определены документом «Предельное количество накопления токсичных промышленных отходов на территории предприятия (организации)» (Минздрав СССР, 1985 г.). Проектирование полигонов промышленных отходов осуществляется в соответствии СНиП 2.01.28-85. Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию. (М., 1985 г.), эксплуатация – в соответствии с санитарными нормами и правилами, в том числе СанПиН 3183-84. Порядок накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов (Минздрав СССР, 1985) . Требования к местам (площадкам) для сбора коммунально-бытовых (твердых бытовых) отходов определяются санитарными нормами и правилами «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2001 г. № 16, а также Рекомендациями по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, разработанными Академией коммунального хозяйства СССР им. К.Д. Памфилова ( М., 1982).

Многие подзаконные акты по размещению отходов были приняты еще до принятия Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и не отражают в полном объеме современных подходов к решению проблем, связанных с обращением с отходами. Тем не менее, они не отменены и сегодня являются действующими.

Уже после принятия Федерального закона «Об отходах производства и потребления» начала создаваться новая нормативно-правовая и инструктивно-методическая база в области обращения с отходами производства и потребления. Так, приказом МПР России от 11 марта 2002 г. № 115 утверждены Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, действие которых не распространяется на радиоактивные отходы. В Методических указаниях изложены методы определения (расчета) нормативов образования отходов, раскрыты содержание и порядок оформления проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНОЛРО).

Разработка нормативов образования отходов для каждого отдельного предприятия (организации) не всегда оправданна и в любом случае должна базироваться на ведомственных (отраслевых) нормативах, разработка которых является функцией ведомственных организаций (научно-исследовательских институтов и т.п.) В том случае, если удельные нормативы образования отходов на предприятии (в организации) соответствуют отраслевым, установление годовых нормативов образования отходов вытекает напрямую из объемов производства. Если при этом в производственном процессе предприятия не происходит образования отходов с высокой степенью опасности (образуются малотоксичные или только бытовые отходы), то и проекты лимитов на размещение отходов не разрабатываются.

Методическими указаниями предусмотрены формы для отражения результатов инвентаризации отходов и объектов их размещения, характеристик мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов, сведений о противоаварийных мероприятиях и т.д. В соответствии с ними в разделе «Паспорт опасного отхода» указывается код отхода согласно федеральному классификационному каталогу отходов. При отсутствии паспорта опасного отхода в данном разделе дается обоснование отнесения опасного отхода к классу опасности для окружающей природной среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды и с Порядком отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, а также представляются сведения об опасных свойствах отходов.

В нормативно-правовом регулировании обращения отходов наиважнейшее значение имеет порядок установления класса опасности отходов. В соответствии со ст. 14 Закона «Об отходах производства и потребления» опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности. На опасные отходы должен быть составлен паспорт. В развитие данной нормы приказом МПР России от 15 июня 2001 г. № 511 (в государственной регистрации не нуждается – письмо Минюста России от 24 июля 2001 г. № 07/7483-ЮД) утверждены «Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды», а еще ранее (2апреля1996 г.) приказом Минприроды России – «Методические рекомендации и порядок определения класса опасности отходов», постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст с 1июля 2002 г. введен в действие Межгосударственный стандарт ГОСТ 30774-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Паспорт опасности отходов. Основные требования».

Федеральный классификационный каталог отходов (ФКК) утвержден приказом Госкомэкологии России от 27 ноября 1997 г. № 527 (зарегистрирован Минюстом России 29 декабря 1997 г., № 1445). Этот документ позволяет разделить все виды отходов по группам, а также присвоить каждому виду отходов конкретный код и класс опасности.

Государственный кадастр отходов включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет отходов, образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц. Учет отходов невозможен без ведения соответствующей отчетности по ним. Сведения об отходах производства и потребления содержатся в государственной статистической отчетности, а также в отчетности отдельных министерств и ведомств, в том числе отчетности ГТК России по трансграничным перевозкам. В сфере статистического учета действуют Инструкция о порядке единовременного учета наличия твердых бытовых отходов, утвержденная ЦСУ СССР и Госснабом СССР 4 января 1980 г. № 42-082-018/2-6 и Инструкция по представлению статотчетности об образовании и удалении токсичных отходов по форме № 2-тп (токсичные отходы), утвержденная постановлением Госкомстата России от 14 сентября 1993 г. № 180. Формы ведомственной отчетности утверждаются приказами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Ведомственная отчетность МПР России разработана в соответствии с Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Статьей 9 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и п. 1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. предусмотрена обязательность лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами. Постановлениями Правительства от 11 февраля 2002 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» и от 23 мая 2002 г. «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами» установлено, что лицензирующими органами являются Министерство природных ресурсов России и его территориальные органы. Пунктом 4 Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами определен перечень документов, представляемых соискателем лицензии, в который включено положительное заключение государственной экологической экспертизы материалов обоснования намечаемой деятельности по обращению с опасными отходами. Требовать от соискателя лицензии документов, не предусмотренных Положением, не допускается.

Лицензирующий орган имеет право привлекать специализированные органы и организации, а также отдельных специалистов для проведения независимой оценки соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям. Однако если проведение независимой оценки является платным, то, по нашему мнению, оплата услуг привлекаемых специализированных органов и организаций, а также отдельных специалистов возлагается на лицензирующий орган. Например, для проведения независимой оценки может быть привлечена экоаудиторская организация (при наличии ее согласия), осуществляющая свою аудиторскую деятельность в соответствии с положениями Федерального закона «Об аудиторской деятельности». В рассматриваемой ситуации возмещение расходов по оплате экоаудита ложится на соискателя лицензии.

Особо следует выделить группу нормативных правовых актов, регламентирующих обращение с ломом черных и цветных металлов. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 29 декабря 2000 г. введены понятия «лом цветных металлов» и «лом черных металлов», а также «отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и черных металлов». Правилами обращения с ломом и отходами черных металлов и отчуждения, Правилами обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения, утвержденными постановлениями Правительства РФ от 11 мая 2001 г. № 369 и № 370, соответственно, обращение с отходами и ломом и их отчуждение осуществляются при наличии документов, подтверждающих право собственности на лом и отходы.

Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрено лицензирование деятельности по обращению с ломом черных и цветных металлов, которые осуществляются согласно Положениям о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов и лома цветных металлов, утвержденным постановлениями Правительства РФ от 23 июля 2002 г. № 553, № 552, соответственно.

Лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов осуществляют органы исполнительной власти субъектов Федерации. Перечень документов, представляемых соискателем лицензии в лицензирующий орган, строго определен указанными выше положениями (и несколько иной, чем при получении лицензии на обращение с опасными отходами). При представлении лицензии лицензирующий орган имеет право провести проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

Постановлениями Правительства РФ от 3декабря 2001 г. «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России», от 11мая 2001 г. «Об утверждении Правил обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения», от 11 мая 2001 г. «Об утверждении Правил обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения» контроль за соблюдением правил обращения с ломом и отходами черных и цветных металлов и их отчуждения осуществляет Госгортехнадзор России и МПР России, а также органы исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с их компетенцией.

Статья 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» установлено, что за размещение отходов с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации взимается плата.

Правовой основой взимания такой платы являлось постановление Правительства РФ от 28 августа1992 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Однако в настоящий момент отсутствуют правовые механизмы исчисления и взимания платы за размещение отходов, так как решением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. это постановление Правительства РФ признано незаконным (недействительным) Кассационной коллегией Верховного Суда РФ определением от 4июня 2002 г. указанное решение оставлено без изменения.

Такая ситуация обусловлена тем, что Федеральный закон «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» установлено, что впредь до введения в действие ст. 13, 14 и 15 части первой НК РФ налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет или внебюджетный фонд, не установленные ст. 19, 20 и 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», не взимаются.

Обращение с отходами регулируется большим количество правовых норм, содержащихся в источниках разного уровня и ведомственной принадлежности, которые устанавливают разные по характеру требования, ограничения и запреты. Законодателем формулируются предписания не только о процедурах осуществления такой деятельности, но и о правовых инструментах, обеспечивающих ее упорядоченность, эффективность и возможность осуществления контрольных и надзорных функций на любом из этапов обращения. Поэтому следует оценить правовую регламентацию этапов обращения с отходами производства и потребления как достаточную.

Регулирование импорта и экспорта отходов, их транспортировка осуществляется в соответствии с обязательствами Российской федерации по выполнению требований Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Постановлением Правительства РФ «О первоочередных мерах по выполнению Федерального закона «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» от 1июля 1995 г. и постановлением Правительства РФ «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов» от 1 июля 1996 г. определены общие и специальные требования к экспорту, импорту и транзиту отходов, а также органы управления государственными перевозками отходов – Минприроды РФ (с 2000 г. его полномочия выполняет МПР России), ГТК РФ, Госсанэпиднадзор РФ, Минтранс РФ. МПР России в 2000 г. выдано 118 разрешений на трансграничные перевозки опасных отходов, территориальными органами МПР России – 97 разрешений, в которых содержатся экологические требования, обеспечивающие экологическую безопасность при обращении с ними.

Странами СНГ 12 апреля 1996 г. принято Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов, основанное на положениях Базельской конвенции.

Соблюдение законности при обращении с отходами производства и применения в значительной степени определяется применением норм ответственности, которая традиционно рассматривается в отечественной юридической литературе как одно из самых эффективных средств охраны окружающей среды. Современный подход к ответственности за нарушение законодательства об обращении с опасными веществами и отходами отражен в уголовном и административном законодательстве: выделены специальные составы преступлений и проступков; установлены жесткие санкции. Тем самым созданы нормативные предпосылки борьбы с нарушениями законодательства об отходах производства и потребления. Хотя актуальными остаются проблемы разграничения преступлений и административных проступков, определения размеров экологического вреда, наносимого нарушениями этого законодательства.

Ряд субъектов Федерации приняли нормативные документы, определяющие порядок выполнения требований, изложенных в федеральном законодательстве. Однако, принимаемые ими нормативные правовые акты нередко содержат нормы, противоречащие федерального законодательству и требуют проверки прокурором их законности.

В заключение авторы надеются на то, что предложенные материалы будут способствовать дальнейшему активному обсуждению нормативного правового обеспечения деятельности по обращению с отходами, единообразному пониманию правовых норм и в итоге неукоснительному соблюдению требований законодательства.