Глава 8. Меры воздействия, применяемые центральным банком российской федерации (банком россии)

§ 1. Виды и правовая природа мер воздействия,

применяемых Банком России

Меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям, предусмотрены в ст. 74 Закона о Банке России, а также в п. 4 ст. 3.5 и ст. ст. 15.25 и 15.26 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Эти меры воздействия можно разделить на две группы: формы административной ответственности и иные меры воздействия.

Так, ст. 74 Закона о Банке России предусмотрено право Банка России направить кредитной организации предписание об устранении нарушений, взыскать с нее штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничить проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев в следующих случаях:

- при нарушении кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России;

- при выявлении фактов непредставления в Банк России информации либо представления неполной или недостоверной информации.

В случае неисполнения предписаний Банка России об устранении выявленных нарушений в установленный срок либо в случаях, когда эти нарушения или совершенные кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации:

- осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов;

- замены руководителей кредитной организации: членов совета директоров (наблюдательного совета), единоличного исполнительного органа (председателя правления, президента и т.п.) и его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа (правления), главного бухгалтера и его заместителей, а также руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, его заместителей филиала кредитной организации;

- осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;

6) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Законом о банкротстве кредитных организаций;

7) предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов;

8) отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Законом о банках и банковской деятельности.

Ответственность за нарушение банковского законодательства в виде штрафа установлена также ст. 15.26 КоАП РФ. Ответственность кредитных организаций и их должностных лиц за нарушения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования определяется ст. 15.25 КоАП РФ.

Указанные нормативные акты зачастую устанавливают разные санкции за одни и те же нарушения, из-за чего возникают различные коллизии. В связи с такой множественностью нормативных актов и неясностью их применения необходимо поставить два вопроса: о правовой природе ответственности кредитных организаций за нарушение банковского и валютного законодательства и о конкуренции норм ст. 74 Закона о Банке России и ст. 15.26 КоАП РФ.

На первый взгляд вопрос о правовой природе норм об ответственности кредитных организаций за нарушение банковского законодательства не должен вызывать сомнений.

Представляется, что некоторые меры взыскания, предусмотренные в ст. 74 Закона о Банке России, являются формами административной ответственности, учитывая цель их применения - наказать нарушителя путем возложения на него дополнительной обязанности или лишения права. Соответственно к формам административной ответственности следует отнести взыскание штрафа и отзыв лицензии. Иные меры воздействия преследуют другую цель. Они применяются Банком России, чтобы защитить банковскую клиентуру и предотвратить возможные негативные последствия финансового неблагополучия банка, включая его будущую несостоятельность. К их числу следует отнести все меры по финансовому оздоровлению кредитных организаций, применяемые Банком России.

Вместе с тем в литературе имеется противоположная точка зрения. Так, по мнению авторов учебного пособия "Банковское право", "ответственность административная и ответственность, предусмотренная ст. 74 Закона о Банке России, равно как административные санкции и санкции этой статьи, - разные юридические категории, и их нельзя смешивать". К сожалению, авторы не сделали вывода об отраслевой принадлежности ответственности банков, предусмотренной ст. 74 Закона о Банке России. Из контекста усматривается, что, вероятно, речь идет об особой "банковской" ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право. С. 95 - 99.

Аналогичные проблемы ранее возникали с определением отраслевой принадлежности норм об ответственности за нарушение норм валютного законодательства, которые долгое время оставались спорными. Служащие налоговых органов, и прежде всего упраздненного ВЭКа (Федеральной службы РФ по валютному и экспортному контролю), нередко утверждали, что ответственность за нарушение норм налогового и валютного права не является административной и не регулируется административным правом. Их позиция основывалась на разном предметном регулировании и субъектном составе рассматриваемых правоотношений по сравнению с правоотношениями, регулируемыми КоАП РФ. Соответственно, был сделан вывод о наличии "валютной" и "налоговой" ответственности, которые существуют наряду с административной ответственностью. Такой подход позволял обосновывать отсутствие сроков для привлечения к ответственности и оправдывал неограниченное ведомственное нормотворчество. Вместе с тем он противоречил теории юридической ответственности, которая традиционно выделяла: уголовно-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую, а также дисциплинарную ответственность <1>. Эта позиция была воспринята законодателем. Поэтому в настоящее время ответственность за нарушение и банковского, и валютного законодательства в том числе кредитных организаций установлена КоАП РФ (ст. ст. 15.25 и 15.26). Таким образом, на сегодняшний день не вызывает сомнения, что ответственность за нарушение норм валютного законодательства, так же как и ответственность за нарушение банковского законодательства, носит административный характер.

--------------------------------

<1> См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 1999. С. 495 - 496.

Для применения указанных форм ответственности (привлечения к ответственности) за нарушение норм банковского и валютного законодательства необходимы наличие и доказанность состава административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). Не останавливаясь подробно на характеристике каждого элемента административного правонарушения в отдельности <1>, представляется необходимым более подробно рассмотреть субъективную сторону ответственности за нарушение валютного, а заодно и банковского законодательства, учитывая их схожую в определенной части правовую природу. В свое время при применении ответственности за нарушение валютного законодательства у некоторых контролирующих органов сложилась правовая позиция о возможности привлечения виновных к ответственности и при отсутствии вины. Так, в письме ГТК РФ от 29 марта 2001 г. N 01-30/11765 "О порядке привлечения к ответственности за нарушение таможенных правил" (включая нарушение валютного законодательства) ГТК России был предложен следующий порядок привлечения правонарушителя к ответственности. По мнению ГТК России, при рассмотрении дел о нарушении таможенного и валютного законодательства подлежали доказыванию событие правонарушения, а также обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности лица, привлекаемого к ответственности. Таким образом, ГТК России полагал, что вина не входит в состав рассматриваемых правонарушений. По мнению авторов учебника "Банковское право", меры воздействия, установленные ст. 74 Закона о Банке России, также не являются административно-правовыми и их применение не связано с необходимостью устанавливать вину кредитной организации в нарушении федеральных законов или актов Банка России <2>.

--------------------------------

<1> Смотрите учебную литературу по административному праву.

<2> См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право. М.: Юрист, 2007. С. 95 - 96.

Представляется, что вина должна являться одним из оснований ответственности за нарушение как валютного, так и банковского законодательства в силу правовых особенностей последней (административная ответственность). Как известно, гражданское право допускает возможность безвиновной ответственности (п. 3 ст. 401 ГК РФ). При этом некоторые исследователи полагают, что в этом случае речь может идти не о юридической ответственности, предполагающей государственное принуждение и наказание правонарушителя, а об особой форме распределения убытков <1>. В отличие от частного права, любая публично-правовая ответственность (административная в том числе) не может допускать объективное вменение. Схожей позиции придерживается Конституционный Суд РФ. В его Постановлении от 27 апреля 2001 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "Автоваз" и "Комбинат "Североникель", обществ с ограниченной ответственностью "Верность", "Вита-Плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова указано, что привлечение к ответственности юридического лица за совершение нарушения таможенных правил не может обосновываться одним только фактом нарушения таможенных правил. К числу последних отнесено также несвоевременное зачисление валютной выручки от экспорта на счет в уполномоченном банке, т.е. нарушение валютного законодательства. К основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, была отнесена вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное <2>. Вместе с тем Конституционный Суд РФ сделал вывод, что законодательство возложило бремя доказывания вины не на государственные органы, как в уголовном процессе, а на правонарушителя. Данный подход был воспринят законодателем лишь частично. В соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Однако в отличие от изложенного выше мнения Конституционного Суда РФ ст. 1.5 КоАП РФ провозгласила презумпцию невиновности. В соответствии с ч. 3 указанной статьи лицо, привлекаемое к административной ответственности, по общему правилу не обязано доказывать свою невиновность. В этом отношении позиция авторов учебного пособия "Банковское право", полагающих, что санкции ст. 74 Закона о Банке России должны применяться без учета вины банков <3>, лишь оправдывает субъективизм и усмотрение надзорного органа. Кроме того, рассматриваемый вывод не обоснован никакими аргументами.

--------------------------------

<1> См.: Ойгензихт В.А. Проблема риска в гражданском праве (часть общая). Душанбе, 1972. С. 189 - 190.

<2> Вестник ВАС РФ. 2001. N 8. С. 73.

<3> См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право. М.: Юрист, 2007. С. 96.

Решение вопроса о конкуренции норм ст. 74 Закона о Банке России и ст. 15.26 КоАП РФ имеет важное значение, учитывая разный размер штрафа и порядок привлечения к административной ответственности, которые установлены указанными актами практически за одни и те же нарушения. Во-первых, КоАП устанавливает ответственность за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности и за нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Под иными обязательными требованиями можно понимать нарушение федеральных законов, иных нормативных актов и предписаний Банка России, т.е. те правонарушения, ответственность за которые установлена ст. 74 Закона о Банке России. Во-вторых, размер штрафа, установленный КоАП РФ, отличается от штрафа, взыскиваемого в соответствии со ст. 74 Закона о Банке России. Как было указано выше, размер штрафа по ст. 74 Закона о Банке России может быть назначен до 1% минимального уставного капитала банка (т.е. до 1 млн. 800 тыс. руб.). В свою очередь, ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа в размере от 10 до 30 тыс. руб., а третья - от 40 до 50 тыс. руб. В-третьих, КоАП РФ и ст. 74 Закона о Банке России устанавливают разные сроки давности для привлечения к административной ответственности. Согласно ст. 74 Закона о Банке России кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения из числа перечисленных в ч. ч. 1 и 2 этой же статьи, если со дня его совершения истекло пять лет. Срок давности для привлечения к ответственности по ст. 4.5 КоАП РФ составляет два месяца.

Проблема разрешения указанной коллизии была предложена в письме ЦБ РФ от 2 июля 2002 г. N 84-Т "О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - письмо ЦБ РФ N 84-Т). Свою позицию Банк России обосновал тем, что норма Закона о Банке России, предусматривающая административную ответственность за нарушение банковского законодательства, не была отменена в связи с введением в действие КоАП РФ. Следовательно, она должна продолжать применяться наряду со ст. 15.26 КоАП РФ. Исходя из содержания ст. 15.26 КоАП РФ она может применяться как к кредитным организациям, так и к ее должностным лицам. Сделав указанные выводы, Банк России разграничил сферы применения рассматриваемых административных санкций. ЦБ РФ рекомендовал своим учреждениям применять меры ответственности, установленные ст. 15.26 КоАП РФ, только к должностным лицам кредитных организаций с учетом требований ст. 3.4 и п. 3 ст. 3.5 КоАП РФ. Отсюда следует, что административный штраф, установленный ст. 74 Закона о Банке России должен применяться только к самой кредитной организации. Представляется, что с таким выводом можно согласиться, учитывая, например, размер ответственности, установленный рассматриваемыми административными нормами. Вряд ли обоснованно, например, было бы взыскивать с руководителя банка штраф до 1% минимального уставного капитала. Эта сумма слишком велика для физического лица и, соответственно, неадекватна нарушению. С другой стороны, штраф в несколько минимальных размеров оплаты труда совершенно неощутим для кредитной организации, нарушившей какой-либо экономический норматив.

Соответственно сроки давности, установленные ст. 74 Закона о Банке России, должны применяться только для привлечения к административной ответственности самой кредитной организации. Они являются специальными по отношению к срокам давности, установленным ст. 4.5 КоАП РФ. Представляется, что сроки давности, установленные ст. 74 Закона о Банке России, можно рассматривать как предельные сроки для применения административной ответственности, которые не могут быть увеличены ни при каких условиях. Поэтому даже в случае, если правонарушение кредитной организации можно квалифицировать как длящееся (п. 2 ст. 4.5 КоАП РФ и п. 4 письма ЦБ РФ от 2 июля 2002 г. N 84-Т), она не может быть привлечена к административной ответственности по ст. 74 Закона о Банке России спустя пять лет. Привлечение же должностных лиц кредитной организации по ст. 15.26 КоАП РФ осуществляется с учетом сроков давности, установленных ст. 4.5 КоАП РФ. Если такие правонарушения могут быть квалифицированы как длящиеся, то применяется норма п. 2 ст. 4.5 КоАП РФ об особом порядке исчисления сроков давности для привлечения виновных должностных лиц к административной ответственности. При длящемся административном правонарушении сроки вынесения постановления по делу об административном правонарушении начинают исчисляться с момента обнаружения административного правонарушения, т.е. с момента представления должностному лицу Банка России, правомочному либо применять меры административной ответственности, либо в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, результатов произведенной проверки деятельности кредитной организации, получения указанным должностным лицом Банка России отчетности кредитной организации и в других случаях, когда должностное лицо Банка России получает достоверную информацию о факте совершения административного правонарушения.

Статья 28.3 КоАП РФ устанавливает, что должностные лица Банка России правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ. В соответствии с п. 4 ст. 22 Закона о валютном регулировании и валютном контроле контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами осуществляет ЦБ РФ. Поэтому должностные лица Банка России - органа валютного контроля также правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях и в случаях, указанных в ст. 15.25 КоАП РФ. Перечень названных должностных лиц должен определяться в соответствии с указанным выше письмом ЦБ РФ N 84-Т. Под ними следует понимать Председателя Банка России и его заместителей, руководителей территориальных учреждений Банка России и их заместителей (для Московского ГТУ Банка России - также управляющих отделениями Московского ГТУ Банка России). При этом для осуществления указанных полномочий заместителю Председателя Банка России, а также руководителям территориальных учреждений Банка России, их заместителям и управляющим отделениями Московского ГТУ Банка России не требуется специальная доверенность.

Рассмотрим порядок применения некоторых мер воздействия к кредитным организациям, включая меры административной ответственности, которые предусмотрены ст. 74 Закона о Банке России, Законом о банкротстве кредитных организаций и Федеральным законом от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" (далее - Закон N 175-ФЗ). Процедура применения указанных мер воздействия частично урегулирована в Инструкции ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности" (далее - Инструкция ЦБ РФ N 59).

Помимо мер воздействия, перечисленных в ст. 74 Закона о Банке России, которые в Инструкции N 59 названы принудительными, указанная Инструкция выделяет так называемые "предупредительные" меры воздействия. К ним относится доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации; изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации; предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками); установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности. Применение предупредительных мер воздействия осуществляется путем направления кредитной организации соответствующего сообщения в форме письменного документа и в ходе деловой встречи (совещания).

Основаниями для применения принудительных мер воздействия являются нарушения (невыполнение) кредитной организацией требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, нормативных актов и предписаний Банка России (банковского законодательства), непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и (или) кредиторов (вкладчиков).

В соответствии с п. 1.15 Инструкции ЦБ РФ N 59 к числу принудительных мер воздействия относятся: штрафы; требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению; требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации; требование о реорганизации кредитной организации; ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев; запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года; запрет на открытие филиалов на срок до одного года; требование о замене руководителей кредитной организации; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией; отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия, как правило, оформляются в виде предписания.