§ 3. Ответственность за совершение административных правонарушений в сфере противодействия коррупции

Необходимым элементом в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации является вопрос, касающийся ответственности государственных служащих, физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений.

Меры юридической ответственности являются важным средством обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы. Институт юридической ответственности является одним из основных средств противодействия коррупции в системе государственной службы.

Ответственность эта делится на административную, уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Первые три вида осуществляются в судебном порядке, последний - в административном.

Дисциплинарная ответственность - это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Данное положение было подмечено еще в 60-х годах XX в. специалистами в области государственной службы*(100).

С таким выводом необходимо согласиться и в настоящее время. Меры дисциплинарной ответственности применяются к государственному служащему чаще, нежели меры административной или уголовной ответственности.

Вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Как отмечает А.А. Гришковец, "одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие этого, в полную меру не используется"*(101).

Проблема определения коррупционного правонарушения имеет весьма актуальное значение. В ст. 13,13.1и14Федерального закона "О противодействии коррупции" регламентирована ответственность физических лиц, должностных лиц и юридических лиц за коррупционные правонарушения.

Рассматриваемые статьи содержат отсылочные нормы к законодательству Российской Федерации об ответственности. Это означает, что за совершенное деяние виновное лицо подвергается уголовной или административной ответственности, а также гражданско-правовой и дисциплинарной. Круг таких лиц ничем не ограничен - это могут быть как государственные и муниципальные служащие, так и иные физические лица: граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на коллизию рассматриваемой нормы с законодательством о гражданской службе, которое допускает привлечение к ответственности за нарушение законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации "в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами" (ст. 68Федерального закона "О государственной гражданской службе"). Иными словами, ответственность за непредставление сведений о доходах, за нарушение запретов, связанных с гражданской службой (ст. 16), может устанавливаться только федеральными законами. Этот тезис подтвердил Верховный Суд РФ вопределенииот 3 мая 2006 г. по делу N 53-Г06-5. В результате рассмотрения дела нормаЗаконаКрасноярского края "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Красноярского края, и государственных гражданских служащих Красноярского края", предусматривавшая прекращение в течение одного года выплаты ежемесячного денежного поощрения гражданским служащим края в случае несообщения ими без уважительных причин о конфликте интересов, непредставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Таким образом, у субъектов Федерации имеются весьма ограниченные возможности по установлению ответственности за коррупционные правонарушения.

Привлечение к административной ответственности происходит в соответствии с КодексомРФ об административных правонарушениях. В отличие от Уголовного кодекса, правонарушения должностных лиц не объединены здесь в специальнуюглаву.

Административной ответственности согласно ст. 2.4КоАП подлежат должностные лица, в том числе государственные гражданские служащие, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителей власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Необходимо обратить внимание на несовпадающие в уголовном и административном праве понятия должностных лиц.

Должностное лицо является специальным субъектом многих административных правонарушений, но лишь некоторые из них связаны с коррупцией. Например, самоуправство, не причинившее существенного вреда (ст. 19.1КоАП РФ), нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9), отказ в представлении гражданину информации (ст. 5.39). Зачастую нарушения могут быть звеньями коррупционной цепи, внешними проявлениями состоявшихся коррупционных сделок - подкуп избирателей (ст. 5.16), нарушениезаконодательстваоб экологической экспертизе (ст. 8.4), нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5) и другие.

Федеральным закономот 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ введен еще один состав административного правонарушения для физических лиц -ст. 19.29КоАП РФ.

Порядок привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности предусмотрен законодательством о государственной (муниципальной) службе - ст. 57"Дисциплинарные взыскания" ист. 58"Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания". За совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

замечание;

выговор;

предупреждение о неполном должностном соответствии;

освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

увольнение с гражданской службы.

Непосредственно в Федеральном законе"О государственной гражданской службе" установлены следующие основания для привлечения к дисциплинарной ответственности - исполнение гражданским служащим неправомерного поручения (что вполне может быть связано с коррупционным нарушением), неявка гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказ гражданского служащего от аттестации.

Новеллой законодательства о противодействии коррупции стало принятие Федерального законаот 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ, установившего самостоятельное основание увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности в связи с утратой доверия (ст. 13.1Федерального закона "О противодействии коррупции").

Так, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;

2) непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

3) участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

4) осуществления лицом предпринимательской деятельности;

5) вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Кроме того, также подлежит увольнению (освобождению от должности) и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.

В системе мер юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений важное место занимает ответственность юридических лиц.

Положения ст. 14Федерального закона "О противодействии коррупции", регламентирующей вопросы ответственности юридических лиц, предопределены необходимостью выполнения соответствующих международных обязательств России, вытекающих, в частности, изКонвенцииООН против коррупции иКонвенцииСовета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Так, ст. 26Конвенции ООН против коррупции (ETS N 173) предусмотрено следующее в отношении ответственности юридических лиц:

каждое государство-участник принимает такие меры, какие с учетом его правовых принципов могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с названной Конвенцией (п. 1);

при условии соблюдения правовых принципов государства-участника ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-правовой или административной (п. 2);

возложение такой ответственности не наносит ущерба уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления (п. 3);

каждое государство-участник, в частности, обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности в соответствии с настоящей статьей, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции (п. 4).

Согласно п. 1 ст. 18Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с названной Конвенцией и совершенных в интересах любого физического лица, действующего в своем личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путем:

выполнения представительских функций от имени юридического лица; или

осуществления права на принятие решений от имени юридического лица; или

осуществления контрольных функций в рамках юридического лица;

а также за участие такого физического лица в вышеупомянутых преступлениях в качестве соучастника или подстрекателя.

В соответствии с п. 2указанной статьи, помимо случаев, уже предусмотренныхпунктом 1, каждая сторона принимает необходимые меры для обеспечения того, чтобы юридическое лицо могло быть привлечено к ответственности тогда, когда вследствие отсутствия надзора или контроля со стороны физического лица, упомянутого в п. 1, появляется возможность совершения уголовных преступлений, упомянутых в п. 1, в интересах этого юридического лица физическим лицом, осуществляющим свои полномочия от его имени.

В пункте 3этой же статьи предусмотрено, что ответственность юридического лица в соответствии сп. 1и2не исключает возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших, подстрекавших к совершению или участвовавших в уголовных преступлениях, упомянутых в п. 1.

Согласно п. 2 ст. 19названной Конвенции Совета Европы каждая сторона обеспечивает, чтобы в отношении юридических лиц, привлеченных к ответственности в соответствии сп. 1и2 ст. 18, применялись эффективные, соразмерные и сдерживающие уголовные или неуголовные санкции, в том числе финансового характера.

В целях создания механизма ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения в ч. 1 ст. 14Закона о противодействии коррупции установлена общая норма, согласно которой в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Одновременно в соответствии с Федеральным закономот 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" КоАП РФ дополнен нормами, устанавливающими административную ответственность юридических лиц за такие правонарушения.

В частности, в данный Кодекс включена ст. 19.28"Незаконное вознаграждение от имени юридического лица", предусматривающая, что незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц до трехкратной суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества.

Соответственно, в ст. 3.5КоАП РФ внесены изменения, устанавливающие, что административный штраф может выражаться в величине, кратной сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица (но при этом на такой штраф распространено правило о том, что его размер не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости).

Изменениями, внесенными в КоАП РФ Федеральным закономот 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ, также установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных новойст. 19.28данного Кодекса, возбуждаются прокурором и рассматриваются судьями (дела, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, - судьями районных судов, а в остальных случаях - мировыми судьями). Срок давности привлечения к административной ответственности определен как один год со дня совершения административного правонарушения.

Следует также иметь в виду, что Федеральный законот 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ дополнил КоАП РФ новойстатьей 19.29, устанавливающей ответственность в том числе и юридических лиц за незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего).

В ч. 2 ст. 14Закона о противодействии коррупции применительно к ответственности за совершение коррупционных правонарушений воспроизведена общая нормач. 3 ст. 2.1КоАП РФ, согласно которой назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Следует отметить, что в таком дублировании не видится особой необходимости, поскольку согласно ст. 1.1КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Более того, с учетом же положенийст. 1.3КоАП РФ нормач. 2 ст. 14может содержаться только в данном Кодексе. В то же время необходимо учитывать то, что положения Закона о противодействии коррупции основываются и на приведенных выше положенияхп. 3 ст. 26Конвенции ООН против коррупции ип. 3 ст. 18Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Вопросы применения ч. 3 ст. 2.1КоАП РФ разъяснены в постановлении Пленума ВС России от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Так, в соответствии сп. 15данного постановления отмечается, что в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц.

Кроме того, при определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения.

В связи с тем, что КоАПРФ не предусматривает в указанном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц.

Привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может в силу ч. 3 ст. 2.1КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.

Необходимо обратить внимание, что рассматриваемые положения ст. 14 Закона о противодействии коррупции об ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения в соответствии с ее ч. 3распространяются на иностранные юридические лица в случаях, предусмотренных законодательством РФ (понятие "иностранные организации" определено вч. 2 ст. 4Закона о противодействии коррупции: иностранные юридические лица, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, а также их филиалы и представительства).

Как представляется, при этом подлежит применению общая норма ч. 1 ст. 2.6КоАП РФ, согласно которой иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории России административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Следует отметить, чточ. 3 ст. 2.6КоАП РФ отсылает к нормам международного права только в отношении разрешения вопроса об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции РФ в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ и совершившего на территории России административное правонарушение.

Необходимо также учитывать, что КоАП РФ согласно ч. 2 ст. 1.1основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора. Данные положения основаны на нормеч. 4 ст. 15Конституции РФ, предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В свою очередь, с данными положениями согласуется норма ч. 2 ст. 4Закона о противодействии коррупции, закрепляющая принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений и устанавливающая, что иностранные организации, обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами России, подлежат ответственности в соответствии с законодательством РФ в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами РФ и федеральными законами.

В связи с этим, на наш взгляд, требует расширения практика применения административного законодательства Российской Федерации, в том числе в части, касающейся ответственности физических и юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения.

Анализ административно-правовых средств противодействия коррупции позволяет сделать практические выводы относительно совершенствования российского правового регулирования и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.

Необходимо в централизованном порядке повышать квалификацию федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, по утвержденной единой научно-методологически обоснованной образовательной программе.

Требуется принятие мер правового регулирования по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества.

1. Необходимо обеспечить организацию и проведение ротации государственных гражданских служащих в соответствии с Федеральным закономот 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе".

2. Актуальной остается необходимость в решении вопроса о расширении практики применения гражданскогоиадминистративного законодательстваРоссийской Федерации, в том числе в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения, в противодействии коррупции.

3. Достижение задач антикоррупционной политики государства представляется исключительно в условиях совершенствования системы подготовки кадров по антикоррупционной тематике, системы мониторинга правоприменения, а также создания единого независимого органа по противодействию коррупции, наделенного контрольно-надзорными и правоприменительными функциями в рассматриваемой сфере.