§ 2. Методы противодействия коррупции

Международная организация GRECO (Группа государств против коррупции) выделяет такие важные сферы противодействия коррупции, как оценка степени возможного ограничения иммунитетов определенных категорий лиц (дипломатических служащих, депутатов парламента, международных должностных лиц, служащих международных организаций); совершенствование деятельности публичной администрации и контроля за такой деятельностью; обновление налогового и финансового законодательства в аспекте выявления и предупреждения коррупции; выявление, арест и конфискация коррупционных доходов; развитие правовых мер по борьбе с организованной преступностью, отмыванием денег и схемами их незаконной "перекачки"*(196).

Проследим, как на практике в различных государствах осуществляются рекомендации международных конвенций и экспертов в области борьбы с коррупцией.

Профилактика.Говоря о методах противодействия коррупции, в первую очередь следует остановиться на ее профилактике.КонвенцияООН против коррупции включает в себя и конкретизирует методы профилактики, разработанные за последние годы во многих странах, которые свой опыт борьбы с коррупцией начинали с разработки "национальных антикоррупционных стратегий", содержащих перечни рисков коррупции в государственном и частном секторах, определяющих направление дальнейших реформ в конкретных отраслях законодательства, которые реализуются путем издания актов, регулирующих на законодательном и на подзаконном уровне борьбу с коррупцией. В числе последних по времени государственных планов по противодействию коррупции следует отметитьГосударственную программупо предотвращению и противодействию коррупции на 2011-2015 годы, утвержденнуюпостановлениемкабинета министров Украины 28 ноября 2011 г., целью которой является внедрение механизмов уменьшения уровня коррупции в Украине в соответствии с положениями Национальной антикоррупционной стратегии на 2011-2015 годы, одобренной Указом Президента Украины от 21 октября 2011 г.

В зарубежных странах, например в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Германии, Австрии, Японии, Сингапуре, странах Балтии и СНГ, вопросы борьбы с коррупцией регулируются отдельными положениями законов о высших органах государственной власти и управления; актами об органах публичной администрации, государственной службе, об административных процедурах; нормами налогового и финансового законодательства; правилами парламентской процедуры; кодексами поведения различных категорий лиц, осуществляющих публичные функции (членов парламента, государственных и муниципальных служащих, судей).

В дополнение к актам, регламентирующим отдельные аспекты борьбы с коррупцией, во многих странах были изданы специальные комплексные акты по предотвращению коррупции как системного явления. Такие законы были приняты в Сингапуре (1960), Брунее (1998), Казахстане (1998), Латвии (1998), Таиланде (1999), Нигерии (2000), Литве (2002), Южной Африке (2004), Азербайджане (2005), Молдове (2008), Украине (2011). Важную роль в борьбе с проявлениями коррупции в политической и общественной жизни США играет Федеральный закон о борьбе с коррумпированными и находящимися под рэкетирским влиянием организациями (Закон РИКО) 1970 г. Особого внимания заслуживает британский Закон о взяточничестве 2010 г., вступивший в силу в июле 2011 г., который, по мнению экспертов GRECO, считается тем образцом, к которому следует стремиться законодателям других стран (подробнее об этом Законе см. далее).

Во многих государствах порядок подготовки, принятия и действия административных актов регулируется специальными актами*(197). В федеративных государствах субъектами федерации нередко принимаются собственные акты об административной процедуре. Например, в США во всех штатах действуют законы об административной процедуре, разработанные на основе модельного федерального закона. Подобные акты приняты в федеральных землях Германии, кантонах Швейцарии.

В тех странах, где в процессе подготовки административного акта действуют согласительные процедуры, предусматривающие обсуждение проекта административного акта с консультативными органами (страны континентальной Европы, Япония), имеются широкие возможности привлечения общественности к улучшению содержания акта еще на стадии его подготовки, что, безусловно, является одной из форм предупреждения коррупции.

Положительной практикой является опубликование текста готовящегося акта в ведомственном печатном органе или размещение его для ознакомления в доступном общественном месте с установлением определенного срока для представления замечаний и возражений заинтересованных лиц, общественных и профессиональных групп (Великобритания, Германия, Молдова и др.). Вот, например, как сформулирована соответствующая норма в Законе Республики Молдова о транспарентности принятия решений 2008 г. (ст. 7): "органы публичной власти обязаны принимать в зависимости от обстоятельств необходимые меры для обеспечения возможности участия граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон в процессе принятия решений, в том числе посредством: а) распространения информации о ежегодных программах (планах) деятельности путем их размещения на официальной web-странице органа публичной власти, вывешивания в общедоступном месте по месту его нахождения и (или) распространения в зависимости от обстоятельств через центральные или местные средства массовой информации; b) информирования в установленном порядке об организации процесса принятия решений; с) институционализации механизмов сотрудничества и партнерства с обществом; d) приема и рассмотрения рекомендаций граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон в целях их использования при разработке проектов решений; е) консультирования со всеми сторонами, заинтересованными в рассмотрении проектов решений, в соответствии с настоящим законом".

Создание специализированных комиссий или иных органов зачастую является общей отправной точкой в профилактике коррупции. В отдельных случаях эти органы наделены функциями следственных органов и прокуратуры; в других случаях - просветительскими функциями в целях повышения осведомленности общества; иногда они осуществляют функцию мониторинга; либо действительно совмещают в себе все эти функции.

Такие органы существуют в различных странах - во Франции при Министерстве юстиции образована Центральная служба по борьбе с коррупцией; в Сингапуре, Брунее, Польше, Филиппинах, Латвии и Литве созданы независимые специализированные органы для борьбы с коррупцией, которым предоставлены широчайшие полномочия по выявлению соответствующих фактов и возбуждению необходимых правовых процедур. В Нигерии, стране, богатой нефтяными ресурсами, где проблема коррупции стоит весьма остро, создан специальный федеральный орган - Независимая комиссия по коррупционным действиям и иным связанным с ними преступлениям. В состав этой комиссии входит председатель и двенадцать членов, назначаемых Президентом Нигерии и утверждаемых Сенатом (верхней палатой парламента), а также уполномоченные, их заместители и помощники, суперинтенданты, помощники суперинтендантов, старшие следователи и следователи в необходимом числе для обеспечения ее деятельности, которые при расследовании дел о коррупции пользуются всеми правами и иммунитетом сотрудников полиции. В ее полномочия входит не только расследование уголовных дел о коррупционных преступлениях, но и исследование и оценка различных административных процедур и форм деятельности в государственных органах на предмет их коррупциогенности с целью выработки мер по ее снижению; а также формирование общественного мнения, направленного на неприятие всех форм коррупции в обществе*(198). В Швеции еще в 1923 г. был создан Институт по борьбе с коррупцией для предотвращения и борьбы с коррупцией в сфере бизнеса. Современным достижением этого государственного учреждения является принятие Кодекса надлежащего ведения коммерческой деятельности, в котором установлены стандарты ведения бизнеса, призванные полностью нейтрализовать любые проявления коррупции в частном и публичном секторе, с четким разграничением легальной деятельности и коррупционной практикой*(199). В отдельных странах создаются специализированные судебные инстанции: так, в Испании коррупционные дела рассматриваются специальным судебным присутствием, т.н. Национальным судом (Audiencia Nacional d'Espagna); в особом судебном порядке рассматриваются коррупционные обвинения в Италии.

Помимо создания специальных антикоррупционных органов или адаптированных антикоррупционных законов и инструментов, государства используют и другие профилактические меры, направленные на "хорошее управление", например, на улучшение этики и эффективности работы государственных служащих. В этих случаях речь идет об улучшении найма на работу, продвижения государственных служащих, а также других неизбираемых публичных должностных лиц, на основе усиления прозрачности и качества их отбора; о выработке этических стандартов и адаптированных кодексов поведения, в том числе высших должностных лиц, которым надлежит объявлять о своих активах и конфликтах интересов.

В последние годы в зарубежных странах ужесточается контроль над имуществом и финансами должностных лиц, в обязанность которых входит подробное заполнение специальных деклараций, отчетов и анкет об их доходах и расходах. При этом самое пристальное внимание уделяется именно расходам политиков и чиновников в целях выявления разницы с доходами. Такая разница является своеобразным индикатором коррупционной деятельности, часто свидетельствующей о наличии незаконного обогащения, преследуемого во многих странах в уголовном порядке (о незаконном обогащении см. далее). В первую очередь, эта процедура распространяется на депутатов высших и местных представительных органов; лиц, замещающих публичные должности; государственных и муниципальных служащих; судей и сотрудников правоохранительных органов; а в отдельных странах - также на директоров крупных предприятий. Так, в соответствии со ст. 5Закона Азербайджанской Республики от 13 января 2004 г. N 580-IIГ "О борьбе с коррупцией"*(200)должностные лица в установленном законодательством порядке должны представить сведения: о своих ежегодных доходах с указанием источника, вида и суммы; о своем имуществе, являющемся объектом налогообложения; о своих вкладах, ценных бумагах и других финансовых средствах в кредитных организациях; о своем участии в качестве акционера или учредителя в деятельности компаний, фондов и прочих хозяйствующих субъектов, доле собственности в данных предприятиях; о долге, превышающем пятитысячекратный размер условной финансовой единицы; а также о других обязательствах финансового и имущественного характера, превышающих тысячекратный размер условной финансовой единицы.

Как правило, в декларацию включаются сведения обо всех настоящих или потенциальных расходах самих депутатов (госслужащих, судей) и членов их семей - супругов и несовершеннолетних детей, а иногда более широкого круга родственников. Например, согласно ЗаконуУкраины от 11 апреля 2011 г. "О принципах предотвращения и противодействия коррупции" должностные лица при заполнении деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера обязаны указывать сведения не только о супруге и несовершеннолетних детях, но обо всех членах семьи, к которым Закон относит лиц, состоящих в браке; их детей; лиц, находящихся под опекой или на попечении; других лиц, которые совместно с ними проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности, в том числе лиц, проживающих совместно, но не состоящих в зарегистрированном браке.

Обращает на себя внимание особая модель контроля над доходами чиновников, которая действует в Китае*(201), устанавливающая более широкий, чем принято в большинстве государств, круг субъектов - члены партии; сотрудники законодательного органа; служащие администрации и политического консультативного совета, органов суда и прокуратуры; сотрудники органов демократических партий; руководящий состав крупных государственных предприятий и предприятий с государственным участием.

Наиболее распространена единая декларация с разбивкой по отдельным видам имущества, доходов и обязательств, хотя в отдельных странах (например, в Сингапуре) применяются другие модели декларирования. Государственные служащие в Сингапуре ежегодно заполняют четыре вида деклараций: об инвестициях; о недвижимости и ином имуществе*(202); о расходах на приобретение недвижимости, а также о долговых обязательствах. При этом обязательными являются две формы декларации - ежегодная декларация о вкладах и инвестициях и декларация о наличии/отсутствии долговых обязательств, которые заполняются всеми государственными служащими. Две другие формы декларирования (об инвестировании и о приобретении собственности) - дополнительные и заполняются только в случае наличия изменений по сравнению с предыдущим годом*(203). В США действует иная модель, в соответствии с которой лица, занимающие высшие государственные должности, а также относящиеся к категории старших руководителей, представляют три вида деклараций о финансовом положении: первую в течение 30 дней по завершении подлежащих декларированию операций, вторую - по завершении финансового года и третью - перед прекращением трудовых отношений с конкретным министерством или ведомством. Контроль над декларированием доходов и расходов в целях выявления коррупционной составляющей осуществляется налоговыми службами, органами финансового контроля зарубежных стран, иногда, как в США, к проверке деклараций могут подключаться Министерство юстиции, ФБР, прокуратура и налоговые органы.

Несоблюдение нарушителями кодексов этики (которые действуют в отношении госслужащих, членов парламента и министров), а также норм о запрете конфликта интересов влечет применение к ним дисциплинарной ответственности. Действия нарушителей подлежат рассмотрению в специализированных органах - дисциплинарных комиссиях*(204), органах по этике, административных трибуналах либо уполномоченными по вопросам государственной службы.

Запрет на получение коммерческих выгод и преимуществ сохраняется и на последующий период после ухода с государственной службы, установленный соответствующими актами. Например, Закон Республики Молдова о конфликте интересов 2008 г. предусматривает, что предприятие, в котором лицо, прекратившее исполнение обязанностей в органе публичной власти, или его близкие владеют долей в уставном капитале или работают в руководящей или ревизионной структурах, в течение одного года не вправе заключать коммерческие договоры с органом, в котором оно осуществляло деятельность (ст. 21 Закона).

Еще один запрет, направленный на преодоление конфликта интересов, - недопустимость совместной службы близких родственников в прямом подчинении на государственной службе. Подобные нормы встречаются в законодательстве многих стран, например, в Республике Казахстан она действует на основании Закона о борьбе с коррупцией 1998 г. Согласно ст. 11 этого Закона должностные и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, а также лица, приравненные к ним, не могут занимать должности, находящиеся в непосредственной подчиненности должностям, занимаемым их близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законами. В целях устранения указанного нарушения Закон содержит правило, предписывающее нарушителям данного предписания добровольно в течение трех месяцев с момента обнаружения устранить его, в ином случае эти лица подлежат переводу на должности, исключающие такую подчиненность, а при невозможности такого перевода один из этих служащих подлежит увольнению с должности или иному освобождению от указанных функций.

Нарушение норм о запрете конфликта интересов может преследоваться и в уголовном порядке. Например, в Иране действует специальный уголовный Закон о запрете участия министров, депутатов парламента и государственных служащих в коммерческих сделках 1959 г. Этот Закон распространяется на премьер-министра, министров, заместителей министров, членов парламента; послов, генерал-губернаторов, губернаторов, мэров городов и членов городских советов; государственных служащих, военнослужащих, а также служащих муниципальных органов власти; служащих любых организаций, компаний, банков и иных структур, большая часть уставного капитала или акций которых принадлежат государству либо которые управляются или контролируются государством; лиц, которые получают в том или ином виде заработную плату, пособия и прочие выплаты из средств государственного бюджета или вышеперечисленных организаций; служащих благотворительных организаций, получающих финансовую помощь от правительственных или муниципальных органов. Нарушение требований данного Закона наказывается лишением свободы на срок от 2 до 4 лет.

Экспертиза проектов правовых актов также является одним из видов профилактики коррупции. В большинстве европейских стран и в США порядок и правила оценки проектов правовых актов на коррупциогенность специально не регулируются ни в регламентах парламентов, ни в постановлениях правительства. В ряде стран - Испания, Португалия, Польша - в регламентах упоминается лишь возможность юридической экспертизы, однако даже в тех странах, где нет регламентации в нормативном акте, она тем не менее по факту осуществляется в комитетах и юридических отделах аппарата парламента, администрации президента или правительства либо министерством юстиции соответствующей страны*(205). Значительный интерес в этом отношении представляет опыт Молдовы, где антикоррупционная экспертиза законов и подзаконных актов правительства применяется с 2006 г. на основе Концепции предупреждения коррупции, правовой основой проведения экспертизы является Закон Республики Молдова о предупреждении и борьбе с коррупцией 2008 г., предусматривающий обязательную антикоррупционную экспертизу законодательных актов (ст. 7).

Что касается привлечения независимых экспертов, то многие государственные органы отказываются от их услуг, поскольку эксперты часто оказываются под лоббистским давлением, например, Министерство юстиции Германии уже многие годы проводит экспертизу законопроектов только собственными силами, без привлечения экспертов со стороны; также действуют министерства юстиции Канады, Нидерландов, Франции и других стран. Иногда экспертизу проводят учрежденные на высшем государственном уровне специализированные научные учреждения - Исследовательская служба Конгресса США, Государственный совет Франции, в Беларуси - Национальный центр законодательства и правовых исследований, в Казахстане - Институт законодательства, в Бельгии - Межведомственный центр права и информационных технологий, в Финляндии - Национальный исследовательский институт правовой политики и т.д.