157. Как формируется верхняя палата российского парламента?

Верхней палатой Федерального Собрания РФ является Совет Федерации. Эта палата выражает специфические интересы регионов. В состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от его законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). Конституция предусматривает, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается законом.

Говоря о способах формирования Совета Федерации, обратимся к мировой практике образования верхних палат парламентов. Она обнаруживает большое разнообразие.

Первый - выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов. Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом.

Прямые выборы - это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность этих выборов заключается в отсутствии посредников (выборных коллегий, парламентов субъектов Федерации и т.п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно косвенным выборам.

В результате прямого избрания формируются Сенат США, Палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии, избираются польские сенаторы. В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. При прямых выборах применяется как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства. Напротив, Федеральный сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа.

Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а выборщиками (законодательными органами субъектов Федерации, нижними палатами парламентов, избирательными коллегиями, местными властями). Например, Сенат Франции избирается косвенным голосованием (ст. 24 Конституции Франции). В Республике Казахстан депутаты Сената избираются на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании.

Законодательными органами субъектов Федерации образуются Федеральный совет в Австрии (ландтагами земель); часть депутатов Совета кантонов в Швейцарии (парламентами кантонов); индийский Совет штатов (законодательными собраниями штатов).

В парламентской практике сложился необычный порядок формирования верхних палат в таких государствах, как Исландия и Норвегия. Здесь верхние палаты избираются из своего состава депутатами нижних палат.

Еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два представителя от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

Второй способ - прямо противоположный. Он реализуется в формах назначения, занятия места парламентария по должности (т.е. по принципу делегирования), по праву и даже по наследству (палата лордов в Англии).

Следует заметить, что во многих зарубежных странах большая или значительная часть парламентариев назначается главами государств - в Малайзии королем, Беларуси и Казахстане президентами. В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) Сената Казахстана назначаются Президентом на срок полномочий Парламента.

Королева Великобритании по представлению Кабинета министров назначает пожизненных пэров - членов палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и т.д. Подлежат назначению также судебные лорды, занимающие высокие судейские должности. В Италии пять сенаторов назначаются Президентом Республики за выдающиеся достижения в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59 Конституции Италии). Чрезвычайно сложный состав депутатов в бельгийском Сенате. Согласно ст. 67 Конституции Бельгии Сенат состоит из 71 сенатора, из которых 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 - французской избирательной коллегией; по 10 сенаторов соответственно назначаются советами фламандского и французского сообщества из своего состава; один - советом немецкоязычного сообщества; еще десять сенаторов - уже избранными и назначенными сенаторами (представителями фламандской и французской общины). В ст. 72 Конституции Бельгии установлено, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста. Только достигнув 21 года, они получают право решающего голоса.

В ряде государств предусмотрено пожизненное членство сенаторов. Так, в Беларуси лица, ранее занимавшие должность Президента Республики, становятся сенаторами пожизненно. В итальянском Сенате также имеется пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики. Назначение 26 духовных лордов (архиепископы и епископы) в Палату лордов Великобритании связывается с их пребыванием в соответствующей должности.

Наконец, третий способ - смешанный, характеризуется сочетанием первых двух вариантов в различных проявлениях.

Кратко рассмотрим эволюцию порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания России.

Первоначально (1993 - 1995 гг.) члены Совета Федерации избирались путем прямых демократических выборов в субъектах Федерации населением сроком на два года и имели статус депутатов. Порядок избрания депутатов Совета Федерации регламентировался Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. <1>.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 42. Ст. 3994.

Согласно этому Положению выборы депутатов Совета Федерации осуществлялись гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе.

В Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта РФ на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ. При выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями, включающими региональные организации общефедеральных политических партий и политических движений, уставы которых были зарегистрированы соответствующими органами юстиции, или создаваемыми на период проведения выборов блоками общественных объединений.

В Положении о выборах депутатов Совета Федерации устанавливалось, что число избирательных округов по выборам депутатов Совета Федерации равно числу субъектов Российской Федерации. На территории каждого субъекта Федерации образовывался один избирательный округ. Вот почему избирательные округа, образованные в краях или областях, имеющих в своем составе автономные округа, не охватывали территории этих округов. Следовательно, депутаты Совета Федерации, избранные от сложносоставных краев и областей, не представляли интересы автономных образований, входящих в состав этих краев и областей.

В соответствии с Заключительными и переходными положениями Конституции РФ Совет Федерации первого созыва, сформированный в 1993 году, был избран сроком на два года.

Таким образом, порядок выборов Совета Федерации первого созыва был исключением из общего правила формирования этой палаты, установленного ст. ст. 95 и 96 Конституции РФ.

Со второй половины 1994 года стал дебатироваться вопрос об изменении порядка формирования Совета Федерации. Одни исходили из необходимости избрания Совета Федерации всеобщими прямыми выборами, другие считали, что члены палаты должны делегироваться органами государственной власти субъектов Федерации, третьи выступали за вхождение в Совет Федерации руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по должности. Приоритет был отдан третьему варианту. Споры в значительной степени были предопределены тем, что Конституция России не содержит однозначного ответа на вопрос о способе создания Совета Федерации.

Начиная с 1995 года на основе Федерального закона от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> роль членов Совета Федерации стали выполнять главы субъектов Федерации и председатели их законодательных собраний по должности. Обладание мандатом сенатора предопределялось занятием конкретной руководящей должности. В России этот порядок просуществовал пять лет. Аналогичный способ назначения членов верхней палаты парламента предлагает Основной Закон Германии. В соответствии со ст. 51 Бундесрат состоит из членов правительств немецких земель, которые их назначают и отзывают.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

Вхождение руководителей субъектов в Совет Федерации способствовало чрезмерному влиянию региональных элит на федеральную политику и выражалось в том, что многие законодательные акты, направленные на укрепление федеральной власти, не одобрялись Советом Федерации. Несоответствие порядка делегирования руководителей субъектов Федерации в состав верхней палаты парламента России явно противоречило принципу разделения властей и потребовало пересмотра процедуры формирования Совета Федерации.

Предложения о необходимости изменения Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации постоянно обсуждались в обществе. В 2000 году согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" (с изм.) <1> снова изменился порядок формирования верхней палаты парламента. Представитель от законодательной власти субъекта Федерации избирался его законодательным (представительным) органом, а от исполнительной власти назначался высшим должностным лицом субъекта Федерации - главой республики, губернатором области, мэром города федерального значения, автономного образования. Таким образом, одна половина состава Совета Федерации избиралась региональными парламентами, а другая - назначалась руководителями региональных исполнительных органов государственной власти. Такая процедура формирования Совета Федерации соответствовала косвенному характеру выборов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; 2004. N 51. Ст. 5128; 2006. N 31. Ст. 3427; 2007. N 30. Ст. 3803; 2009. N 7. Ст. 789; 2010. N 7. Ст. 6029; 2011. N 9. Ст. 1203; N 41. Ст. 5629; N 43. Ст. 5961.

В последние годы порядок формирования Совета Федерации был вновь изменен. Сейчас сенаторы должны пройти горнило предвыборной борьбы на федеральных, региональных или муниципальных выборах. С 2009 года они избираются (назначаются) из состава депутатского корпуса региональных и муниципальных представительных органов власти, расположенных на территории соответствующего субъекта, а с 2011 года это право получили депутаты Государственной Думы РСФСР, которые баллотировались от региональных отделений парламентских фракций политических партий, и члены Совета Федерации.

Теперь кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть:

а) депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, входивший в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов от соответствующего субъекта Федерации или части его территории;

б) депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, которым данное лицо избирается (назначается) членом Совета Федерации;

в) депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Это не просто процедурная новация, а принципиально новый подход к формированию верхней палаты парламента.

Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совет Федерации может быть гражданин России, не моложе 30 лет, являющийся членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта Федерации, от которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Отныне вновь избранный региональный парламент или новый глава исполнительной власти субъекта РФ могут пролонгировать полномочия своего представителя в Совете Федерации либо утвердить нового сенатора в течение трех месяцев со дня первого заседания избранного парламента.

Член Совета Федерации - представитель от однопалатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - избирается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного органа государственной власти субъекта РФ после созыва, в том числе и в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а при формировании законодательного органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если законодательное собрание субъекта РФ является двухпалатным, то его представитель в Совете Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты - на первую половину срока полномочий от одной палаты, а на вторую - от другой (также не позднее трех месяцев со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа).

Кандидатура или несколько кандидатур для избрания представителя в Совет Федерации от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ соответствующая кандидатура (кандидатуры) вносится (вносятся) председателями соответствующих палат поочередно.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об избрании представителя в Совет Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением этого органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти региона.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение об избрании (назначении) члена Совета Федерации, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу размещает его на официальном сайте данного органа в сети Интернет и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации.

Член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - должен быть избран не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Такой же порядок сохраняется и в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица субъекта Федерации. В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - новый представитель от этого органа в Совет Федерации должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Избранный (назначенный) член Совета Федерации в трехдневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в соответствующий региональный орган государственной власти субъекта и Совет Федерации копию решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта или представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата в связи с его избранием (назначением) членом Совета Федерации либо копию заявления о сложении депутатских полномочий, а также копию приказа (иного документа) об освобождении от иных обязанностей, не совместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию заявления об освобождении от таких обязанностей.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта РФ.

В научной литературе до сих пор высказываются предложения о формировании Совета Федерации путем избрания представителей от субъекта РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании населением субъекта по мажоритарной системе.