Основы правовой работа Иванова М.А

лицами организации. Своевременность выполнения возложенных задач и функций на юридическую службу является прерогативой руководителя, который, в обратном случае, несет ответственность. Степень ответственности других сотрудников, заместителей, юрисконсультов устанавливается должностными инструкциями.

Руководитель и другие сотрудники юридической службы несут персональную ответственность за соответствие визируемых ими проектов, актов и документов законодательству Российской Федерации.

В завершение следует отметить, что организация правовой работы во многом зависит от специфики деятельности конкретного предприятия, в связи с чем сложно выработать какие-либо общие рекомендации. При решении вопросов организации этой работы от юристов требуется понимание целей, стоящих перед конкретной фирмой.

Контрольные вопросы для самопроверки

1 Определите основные этапы развития законодательства об организации деятельности юридической службы в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

2 Раскройте содержание понятий «правовая работа» и «юридическая служба».

3 Каковы основные направления деятельности юридической службы в организации?

4 Каковы особенности деятельности юридической службы в органах государственной власти и в органах местного самоуправления?

2 Локальное нормотворчество как направление деятельности юридической службы

2.1 Понятие локального нормативного регулирования

Важнейшим условием развития государственно-организованного общества является правовое регулирование. Под правовым регулированием в юридической литературе понимается целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью системы правовых (юридических) средств. В современных условиях правовое регулирование общественных отношений обеспечивается как на уровне централизованного государственного регулирования в форме федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, актов субъектов РФ, министерств и ведомств, органов государственной власти и управления, так и путем принятия локальных

21

нормативных правовых актов, действующих в рамках отдельно взятого юридического лица.

Правовое регулирование – сложная система, включающая целый ряд подсистем более низкого порядка. Среди них большое значение отводится системе локального регулирования. Локальное регулирование – одна из разновидностей (форм) правового регулирования. Как известно, в науке и практике различают два вида правового регулирования (как и любого социального регулирования вообще) – нормативное и индивидуальное (казуальное). Казуальное регулирование – это осуществляемое на основе норм права воздействие на конкретных субъектов права путем установления применительно к ним определенных по содержанию субъективных прав и юридических обязанностей. Оно призвано конкретизировать общие положения норм права по отношению к конкретным обстоятельствам. Как правило, оно осуществляется в рамках конкретных правоотношений и по своему характеру является поднормативным (т.е. вытекающим из норм права и соответствующим нормативным предписаниям).

В результате этого формируется целостная система регулирования общественных отношений, в которой действующие правовые нормы дополняются и детализируются локальными нормами и механизмами, обеспечивающими их реализацию на уровне юридического лица любой формы собственности, а также индивидуального предпринимателя. Локальное правовое регулирование не должно противоречить, искажать заменять, заменять и тем более отменять действующее законодательство.

Основным же определяющим средством правового регулирования являются нормы. Именно нормативное регулирование составляет основу, сердцевину правового регулирования. Это регулирование выражается в установлении государством правил поведения, адресованных индивидуально неопределенному кругу лиц и рассчитанных на исполнение при определенных жизненных обстоятельствах (опять же закрепленных нормативно в гипотезе юридической нормы). Следовательно, именно нормы определяют все стороны и аспекты правового регулирования, в том числе и индивидуальное правовое регулирование. Это обстоятельство позволило отдельным авторам и в индивидуальном регулировании видеть нормативный характер. Так, например, Т.В. Кашанина выдвинула положение, согласно которому «в процессе индивидуального регулирования вырабатываются индивидуальные нормы, или «микронормы». Это правила поведения, сформулированные конкретным субъектом права, выражающие его собственную волю, пригодные для регулирования отношений (участником которых он является), относящиеся к сфере правового регулирования и охраняемые силой государственного принуждения». Локальное нормативное регулирование является одним из проявлений самоорганизации общества. Целью такого регулирования является «упорядочение корпоративных отношений «изнутри», создание сбалансированной системы корпоративных отношений, в основе которых лежит социальный мир и эффективная экономика».

22

Государство, определив рамки локального регулирования и установив основные принципы такого регулирования, в дальнейшем не вмешивается в данную сферу. Локальное регулирование направлено на законные интересы основных участников правоотношений (в сфере труда – это работник и работодатель).

Локальное нормотворчество имеет характерную особенность: по своему содержанию распространяется лишь на определенные участки общественных отношений. Обладая конкретизирующим свойством, оно не только компенсирует несовершенство законодательства, но и детализирует его.

Нормативный правовой акт, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для подзаконных нормативных правовых актов и локальных нормативных правовых актов. Последние конкретизируют и детализируют эти нормы. Конкретизация более общих правовых норм в нижестоящих нормативных правовых актах, в том числе локальных, является объективной необходимостью, поскольку без них буде сложно применять в различных ситуациях общие правила, содержащиеся в нормативных правовых актах. В связи с эти нельзя не согласиться с П.М. Рабиновичем в том, что конкретизирующие акты переводят абстрактное содержание юридической нормы на более конкретный уровень посредством операции ограничения понятий (уменьшения объема понятий на основе расширения их содержания).

По общему правилу локальные нормативные правовые акты (как обязательные, на которые есть прямое указание в вышестоящем нормативном правовом акте, так и инициативные, утверждаемые организациями самостоятельно) имеют ограниченную сферу действия, то есть их нормы имеют силу только в пределах конкретной организации.

В юридической литературе признано, что в локальных актах происходит конкретизация общих положений, зафиксированных в актах более высокого уровня. Кроме того, по мнению некоторых ученых на современном этапе уже нельзя сводить роль локального нормотворчества только к той или иной форме конкретизации норм федерального и республиканского уровней. Практика применения действующего законодательства позволяет более широко трактовать роль и место локального нормотворчества в правовом регулировании в современной России. Локальные нормативные акты могут в той или иной степени восполнить пробелы законодательства и осуществить первичное правовое регулирование при отсутствии вышестоящих нормативных правовых актов.

К примеру, ТК РФ устанавливает, что локальные акты не должны противоречить законам и подзаконным актам более высокого уровня. Основное назначение локальных нормативных правовых актов с учетом особенностей и условий труда в пределах конкретной организации. На практике локальные нормативные правовые акты зачастую разрабатываются на основе типовых, утвержденных министерствами и ведомствами. Например, для разработки правил внутреннего трудового распорядка Пенсионного фонда РФ,

23

утвержденные приказом Правления Пенсионного фонда РФ, иными словами, структуру построения данного внутреннего локального акта.

Л.И. Антонова, дает обобщенную характеристику локальных правовых норм. Эти нормы принимаются на предприятии и действуют в его пределах:

–субъектом их принятия является администрация либо трудовой коллектив;

–они имеют дополнительный характер к нормам общегосударственным;

–своим предметом они имеют трудовые либо организационноуправленческие отношения.

С указанными характеристиками можно согласиться, но с одной оговоркой. Вряд ли можно говорить, что локальные нормы действуют в пределах предприятия. В отличие от иных правовых норм, действующих во времени, в пространстве и по кругу лиц, локальные нормы действуют лишь по кругу лиц. Конечно, нормы локального характера, как и общие нормы, не персонифицированы. Однако субъект локальной нормы всегда количественно определен: это коллектив наемных работников, определенных штатным расписанием, члены товарищества или акционерного общества. Однако нельзя сказать, что они действуют только на работников предприятия, учреждения, организации. В условиях разнообразных форм собственности такой вывод не вполне правилен. Например, в состав открытого акционерного общества включается любой гражданин, имеющий акции предприятия. Даже не выполняя работы и являясь только акционером, он обязан подчиняться локальным нормам предприятия, изложенным в Уставе. То есть решающее значение имеет членство в коллективе, а не выполняемые трудовые функции.

По содержанию локальные нормы выражают не волю государства (всего общества), а лишь волю коллектива конкретного объединения, его членов. В советском праве в этих актах выражалась не столько воля объединения, сколько воля государства. Дело в том, что, начиная с 20-х гг., развитие права шло по пути жесткой регламентации всех общественных отношений из центра. Правовое регулирование осуществлялось по разрешительному типу, основанному на принципе «все, что не разрешено – запрещено». Поэтому возможности локального нормотворчества были жестко регламентированы нормативными правовыми актами. По сути, локальные акты лишь дублировали акты государственные. В последние годы характер регулирования сменился. В правовом регулировании начал все больше проявляться общедозволительный тип регулирования. В условиях, когда «разрешено все, что не запрещено», трудовые коллективы получают большую возможность выразить свою волю в локальных актах. Причем волеизъявление в них основано не на единовластном начале, а на компромиссе, согласовании. В локальном акте закрепляется согласованная воля управляющих и работников. При этом, однако, они не теряют правового характера, ибо не могут противоречить закону, общим нормам законодательства, общеправовым принципам. Законодатель определяет общее направление и границы локального регулирования, правотворческую процедуру. Так же точно в нормативных правовых актах определяются

24

границы компетенции всех органов предприятия, в том числе и общего собрания. Наконец, локальные нормы обеспечиваются государственным принуждением.

Таким образом, локальные нормы являются разновидностью правовых норм, а локальное регулирование – элемент единой правовой системы, единого правового регулирования, поэтому ему должны быть присущи основные правовые принципы: законность, верховенство закона и конституции, государственная гарантированность, гуманизм, справедливость, научность. Вместе с тем, для него характерны учет особенностей коллектива, компромисс интересов работодателя и коллектива.

Вюридической литературе локальные нормы трудового права рассматривались как нормы корпоративные. Безусловно, регулируя отношения внутри коллектива, они имеют корпоративный характер. Однако в науке принято под корпоративными нормами понимать неправовые социальные нормы, действующие в пределах конкретной организации, распространяющиеся на ее членов и обеспечивающиеся мерами общественного воздействия. Локальные же нормы – нормы правовые, отличающиеся принципиально от норм, закрепленных в уставе общественных организаций, иных объединений граждан.

Всоциалистическом обществе локальное правовое регулирование (как и децентрализованное регулирование вообще) имело ограниченное значение. В целом, трудовые отношения регулировались централизованно в нормативных правовых актах. КЗОТ четко регламентировал режим труда и отдыха, трудовую дисциплину, характер оплаты труда и т.д. На предприятиях имелось лишь небольшое количество локальных правовых актов: коллективный трудовой договор, график отпусков, правила внутреннего трудового распорядка. В современный период в условиях разнообразия форм собственности и форм предпринимательства неизбежно децентрализованное правовое регулирование трудовых отношений. Собственник предприятия, члены акционерного общества сами определяют характер отношений, причем не только в процессе труда. Локальное регулирование стало применяться не только в трудовых, но и

вфинансовых, административных, имущественных отношениях и т.д. Государственное воздействие здесь основывается на презумпции компетентности организаций на издание нормативных положений. Социальная значимость локального регулирования состоит в гармонизации интересов общества и отдельных социальных образований, какими являются коллективы организаций. Оно призвано децентрализовать правовое регулирование на уровне коллектива, организации, нейтрализовать издержки централизованного (нормативного) регулирования, не учитывающего местные особенности, имеющиеся у коллектива резервы. При этом нормативные новации должны обеспечивать интересы работника, отдельного человека. В локальных нормах могут быть только нормы, улучшающие положение работника, а не ухудшающие его в соотношении с нормативными актами государства.

25

Однако следует учесть, что организации являются не изолированной, а неотъемлемой частью единой социальной государственно-организованной структуры. Поэтому локальное регулирование – регулирование правовое, оно основывается на государственно-властных началах, заложенных в общегосударственных нормах права. Локальное регулирование по-прежнему остается регулированием вторичным, делегированным. Локальные нормы предприятий в основе своей имеют субсидиарный характер по отношению к общегосударственным. Хотя в государственных и негосударственных предприятиях это соотношение различно.

Всовременных условиях негосударственные предприятия в своих локальных актах закрепляют нормы, не предусмотренные законодательством. Причем нередко принимаются нормы, ухудшающие положение работника по сравнению с нормативно закрепленными. Это касается не только характера труда и его оплаты, но и санкций. В некоторых актах закрепляются, например, штрафные санкции за нарушение трудовой дисциплины, денежные вычеты и т.д., что не предусмотрено ТК РФ.

Вцелом же в современных условиях демократизации общества наблюдается явная тенденция повышения роли и расширения сферы локального регулирования. Но это, в свою очередь, влечет за собой совершенствование методов, способов, приемов, направленных на повышение его эффективности и научной обоснованности.

2.2 Понятие и виды корпоративных локальных актов

По мнению С. П. Маврина, А. В. Гребенщикова «общим качеством, объединяющим все локальные нормативные правовые акты, является их внутрикорпоративный характер, который наделяет их чертами обязательности только применительно к членам одной производственно-трудовой корпорации». С. И. Ожегов в Толковом словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы». Следовательно, в разрезе изучаемого нами вопроса следует говорить о пределах компетенции работодателя. Таким образом, следует согласиться с мнением о том, что «локальные нормативные правовые акты регулируют трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, складывающиеся в данной конкретной организации или у данного конкретного индивидуального предпринимателя».

Шайхутдинова Н. П. в этой связи отмечает, что «работодатель принимает

локальные нормативные акты, содержащие	нормы трудового права, в
пределах своей компетенции в соответствии с	трудовым	законодательством
и иными нормативными правовыми актами, содержащими		нормы	трудового
права, а также коллективными договорами,	соглашениями.		Локальные
нормативные акты направлены на развитие общих норм		трудового права
26

для конкретизации правил, установленных трудовым законодательством , иными нормативными правовыми актами вышестоящих уровней в иерархии источников трудового права, применительно к условиям соответствующего работодателя (организации, индивидуального предпринимателя), а также в соответствии с коллективными договорами и соглашениями. Условиями признания за локальными актами нормативного значения являются принятие их в установленном порядке и наличие общей нормы трудового права, которая предоставляет возможность для принятия соответствующих положений».

В свою очередь, А.Л.Шведов отмечает, что « локальные нормативные акты являются формой реализации права работодателя на социально-правовую автономию, на создание и поддержание внутреннего правопорядка, на ограниченное самоуправление, проистекающее из так называемой хозяйской власти».

Таким образом, по сравнению с законодательным регулированием, осуществляемым в централизованном порядке, локальное регулирование отличается некоторым своеобразием, которое проявляется прежде всего в том, что:

-осуществляется непосредственно в сфере труда - у работодателей;

-имеет подзаконный характер, главным образом, развивая и конкретизируя положения законодательных и иных нормативных актов, принятых в установленном законом порядке компетентными органами и не может противоречить централизованному регулированию;

-направлено на упорядочение таких общественных отношений, которые являются специфическими для данного работодателя и не урегулированы (или не полностью урегулированы) в централизованном порядке;

-осуществляется во многих случаях с участием самих работников организации или их представительного органа в случаях, предусмотренных законом (ст. 29–31 ТК РФ).

Правовым основанием (базой) для локального нормотворчества все же остаются федеральные, региональные и отраслевые нормативные правовые акты и в первую очередь Трудовой кодекс РФ. Законодатель в нем, как правило, определяет задачу или указывает общее направление, круг вопросов локального нормативного регулирования. В ряде случаев в Трудовом кодексе РФ содержится весьма подробный перечень вопросов, которые подлежат правовой регламентации при локальном регулировании. Примером тому может служить ст. 189 ТК РФ, определяющая содержание и структуру правил внутреннего трудового распорядка. В других случаях Трудовой кодекс содержит только принципиальные указания о возможности принятия локального нормативного акта. К примеру, в соответствии со ст. 135 ТК РФ работодатель имеет право устанавливать различные системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера и системы премирования. Такие вопросы должны решаться работодателем путем разработки локальных

27

нормативных правовых актов, принимаемого с учетом мнения представительного органа работников.

Локальные нормы трудового законодательства применяются и тогда, когда отдельные вопросы регламентированы в ТК РФ сравнительно полно и возникает лишь необходимость детализировать их применение к конкретным условиям организации труда в том или ином производстве (сфере управления, оказания услуг и т.п.). Такие нормы не содержат ничего принципиально нового. Они лишь уточняют применительно к данной конкретной обстановке то, что уже дано в законе или подзаконном нормативном правовом акте трудового законодательства.

При этом, как правило, конкретизируются лишь те общие нормы трудового законодательства, которые по существу не обрели законченного выражения и не могут быть реализованы без соответствующих уточнений. Характерным примером является установление в положении об оплате труда порядка места и сроков выплаты заработной платы у конкретного работодателя (ст. 136 ТК РФ). Также в локальных нормативных правовых актах конкретизируются положения ст. 147 ТК РФ, предусматривающей оплату труда на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, ст. 149 ТК РФ по поводу оплаты труда в других случаях выполнения работ в условиях, отклоняющихся от нормальных (при выполнении работ различной квалификации, при совмещении профессий, работе в ночное время и др.). В этих случаях размер доплаты законом не устанавливается. В соответствии со ст. 149 ТК РФ размер доплаты определяется локальными актами, но не может быть ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Помимо этого, очень важно понимать, что в локальных нормативных актах конкретного работодателя могут предусматриваться нормы, повышающие уровень установленных государством гарантий трудовых прав работников. К примеру, ст. 157 ТК РФ предусматривает минимальный гарантированный размер оплаты времени простоя не по вине работника не менее двух третей средней месячной заработной платы работника. В локальном нормативном акте (например, в положении об оплате труда) этот размер может быть повышен даже до 100 % средней заработной платы конкретного работника данной организации.

Таким образом, можно сформулировать понятие локальных нормативных актов как принятых работодателем в установленном порядке правил обязательного поведения работников и работодателя, регулирующих трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения по вопросам условий труда работников, а также организационно-управленческой деятельности работодателя.

Так как видов локальных актов достаточно много, для удобства их можно классифицировать по следующим критериям.

1 По степени значимости:

28

-обязательные - состав таких локальных актов определен трудовым законодательством. Трудовой кодекс РФ содержит прямое указание на принятие подобных документов (например, ст. ст. 189, 135 ТК РФ).

-необязательные - такие документы прямо не предусмотрены трудовым законодательством, работодатель принимает локальные акты по своему усмотрению (например, Положение о добровольном медицинском страховании, Положение об организации детского отдыха).

2 По сфере действия:

-распространяемые на конкретную организацию в целом – так называемые локальные акты общего характера. Классическим примером таких локальных нормативных актов выступают Правила внутреннего трудового распорядка, штатное расписание, график отпусков и прочее;

-регламентирующие решение отдельно взятых вопросов – локальные нормативные акты специального характера. В качестве примера следует привести Положение о структурных подразделениях организации, Положение о порядке организации направления сотрудников в служебные командировки.

3. По кругу субъектов, на которых распространяется действие локальных нормативных актов:

-распространяемые на всех работников организации (график отпусков, Положение о коммерческой тайне, штатное расписание);

-распространяемые на отдельную категорию работников (Положение о порядке предоставления дополнительных отпусков, Положение о порядке выплаты вознаграждений за длительный стаж работы и другие);

4. По порядку (способу) принятия:

-единолично принимаемые работодателем. В качестве иллюстрации следует привести Инструкцию по делопроизводству, Должностная инструкция начальника отдела кадров и другие;

-требующие согласования с представительным органом работников (например, коллективный договор, Правила внутреннего трудового распорядка, Положение о дисциплине и ряд иных локальных нормативных актов). В данном случае работодатель обязан соблюдать предписания статьи 372 ТК РФ.

5. По времени (сроку) действия:

-постоянно действующие или бессрочные. К числу таковых относятся, например, Положение об испытании при приеме на работу, Правила внутреннего трудового распорядка;

-с ограниченным сроком действия. Например, штатное расписание, трудовой договор (в случае заключения его на определенный срок);

6. По периоду (сроку) хранения:

-постоянного хранения

-ограниченного сроком хранения. По этому критерию выделяют локальные нормативные акты, подлежащие хранению в течение одного года, трех лет, пяти лет, пятнадцати лет, семидесяти пяти лет. При решении вопроса

осроке хранения того или иного локального нормативного документа в организации следует руководствоваться положениями Приказа Минкультуры

29

России от 25.08.2010 № 558 «Об утверждении «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения»».

2.3 Место корпоративных локальных актов в системе правовых актов Российской Федерации

Э. А. Рубайло считает, что «система правовых актов Российской Федерации представляет собой сложную, разветвленную, иерархически соподчиненную структуру юридических документов, вершина которой - Конституция, задающая правовые ориентиры организации и функционирования всего «дерева» правовых актов в стране. Правовые акты - как нормативные, так и ненормативные, являясь «клеткой нормативно-правового массива», составляют целостный механизм правового регулирования, обеспечивают воплощение нормотворческой воли в реальных общественных отношениях».

Правовые акты разнообразны как с позиции субъектов их принятия и сфер действия, так и в связи с содержанием в них публичных и частных интересов. Локальные правовые акты занимают особое место в структуре действующих в стране правовых регуляторов. Фактически, находясь на одной из нижних ступеней иерархической лестницы юридических документов, именно они способствуют достижению оптимального баланса между централизованным и децентрализованным управлением.

Следует согласиться с мнением автора о том, что «локальное регулирование призвано объединить элементы, с одной стороны, общегосударственного централизованного регулирования и, с другой стороны, деятельность разного рода предприятий, организаций, учреждений по самостоятельному решению внутриорганизационных вопросов. Вместе с тем, хотя уровень саморегулирования в локальных нормативных документах высок, их нельзя рассматривать как отдельную, тем более автономную систему правовых документов в отрыве от целостной системы правовых актов. Это вызвано объективной необходимостью сохранения юридической согласованности и целостности нормативной правовой системы».

С. С. Алексеев выделяет две стороны нормативной правовой системы: «внешнюю - непротиворечивость, систематизированность, недопустимость несогласованных положений; внутреннюю - единство, целостность, подчинение единым юридическим принципам». Таким образом, локальные акты, подчиняясь системообразующим принципам права, выступают в качестве неотъемлемой составной части правовой системы Российской Федерации, при этом обеспечивают ее функциональную результативность и структурную целостность.

Э. А. Рубайло указывает на то, что «регулятивный потенциал локальных

30