- •Концепция либерализма исходит из того, что
- •Что не следует называть обновлением с.43
- •5 Мифов о реформе государственного сектора Бабак Армаджани, ген.Директор «Паблик стратеджис груп» и сети «Обновление систем управления»
- •Значение термина «предпринимательское государство» с.50
- •Основная стратегия
- •Стратегия, ориентированная на последствия
- •Стратегия, ориентированная на потребителя
- •Стратегия культуры поведения
- •Гл.2. Ставки в игре: выбор стратегических целей для разных уровней системы
- •Уроки для менеджеров, вытекающие из опыта кта/кба
- •Гл.3. Вопрос по существу: во что обходится применение стратегий?
- •Гл.4. Основная стратегия: определение целей
- •Инструменты для подготовки к действиям
- •Другие преимущества разделения функций
- •Инструменты для разделения «прокладки курса» и «гребли» с.167
- •Ключи к успешному размежеванию
- •Инструменты для уточнения вашей цели с.175
- •Уроки для уточнения цели с.176-177
- •Какие виды деятельности могут быть приватизированы, а какие нет? с.180
- •Набор инструментов предпринимательского управления
- •Преимущества предпринимательского управления с.225-226
- •Набор инструментов управляемой конкуренции
- •Управление по результатам
- •Проектирование системы стимулирования: полученные уроки
- •Набор инструментов управления по результатам
- •Выбор наилучшего подхода для каждой функции
- •Что спрашивают люди о стратегии, ориентированной на результаты
- •Гл.6 Стратегия, ориентированная на потребителя: ему передаются бразды правления Двойная ответственность
- •Определения
- •Три подхода к стратегии, ориентированной на потребителя с.293-294
- •Критерии эффективности системы «выбора потребителя»
- •Инструменты потребительского выбора
- •Инструменты конкурентного выбора
- •Инструменты гарантии качества для потребителя
- •Уроки, извлеченные из практики гарантирования качества услуг
- •Вопросы, которые задают люди о стратегии, ориентированной на потребителя с.313 Всегда ли потребитель прав?
- •Доверяй, но проверяй и неси ответственность за результаты
- •Три подхода к делегированию полномочий с.342
- •Наделение полномочиями организаций с.349
- •Инструменты делегирования полномочий в организации
- •Инструменты делегирования полномочий служащим с.355
- •Уроки, извлеченные из делегирования полномочий служащим с.355-357
- •Передача полномочий сообществам с.362
- •Условия эффективности полномочий сообщества с.363-365
- •Инструменты для передачи полномочий сообществам с.366
- •Факторы, формирующие культуру организации с.405
- •Принципы организации смены парадигм с.408
- •Изменение привычек: создание нового жизненного опыта Инструменты для изменения привычек с.415
- •Инструменты для покорения сердец с.418
- •Инструменты для завоевания умов с.422
Значение термина «предпринимательское государство» с.50
Ж.Б.Сэй. 1800: «Предприниматель переводит экономические ресурсы из области более низкой в область более высокой производительности и большего дохода»…Когда мы говорим о предпринимательской модели, имеем в виду институты гос.сектора, которые обыкновенно действуют так: постоянно используют свои ресурсы новыми способами, чтобы повышать как объемы своей продукции, так и эффективность».
Индустриализация породила новую бюрократию с.51
Принципы бюрократических систем по М.Веберу:
-
Они были централизованными и иерархичными: «Профессиональный бюрократ …это только простой винтик в вечно движущемся механизме, который предписывает ему каждый шаг».
-
Они направлялись правилами, «т.е. законами или административными инструкциями», которые были «более или менее стабильными, более или менее исчерпывающими».
-
Они были стандартизированными и безличными, предлагая каждому то же обращение или те же услуги.
-
Они использовали для достижения своих целей административные процессы, т.е. их собственный персонал, а не нанятых по контракту людей или рыночные механизмы.
-
Они набирали свой персонал на основе экзаменов, а не субъективных критериев. С.52
В завершение всего большинство госбюрократических систем были монополиями… Получились бюрократические системы, о к-рых было сказано: эти системы были разработаны гениями, чтобы управляли ими идиоты.
…Но за последние 20 лет все изменилось. В мире быстрых изменений, технологической революции, глобальной экономической конкуренции, дифференцированных рынков, высокообразованной рабочей силы, требовательных потребителей, а также строгих фискальных правил централизованные вертикальные монополии оказываются слишком медлительными, слишком неоперативными и просто неспособными на изменения и инновации.
Гл.1. Пять стратегий: генетические изменения в системах государственного управления
Маргарет Тэтчер: стратегические решения – великая сила С.56
Тэтчер: Англия –1979:
Падение ВВП, инфляция 10%, госпотребление 44%ВВП (в США- 35%ВВП)
Первое заседание правительства: замораживание нового приема на работу и 3%-е сокращение штатов госслужбы, ч-з несколько месяцев - доп. 5%-е сокращение. С.57
На 4-й день в должности- назначение сэра Д.Райнера (торг.фирма «Маркс &Спенсер») директором Центра производительности. Цель – проверка эффективности реализуемых целевых программ и процессов. За первые три года – 223 расследования, сокращение 12000 должностей и годовая экономия в 180млн.фунтов ст.
1981 – решение о ликвидации профсоюза госслужащих, если проводимая им забастовка длится 5 мес.
За 11 лет продано б. 40 важнейших госпредприятий, много менее крупных и 1,25 млн.казенных квартир. С.58
Госсектор сократился на 60%, более 600тыс.рабочих мест переведены в частный сектор.
Численность госсслужащих сократилась с 30 до 24% в общей численности рабочей силы (до ур.1961).
Доля правительственных расходов снизилась с 44 до 40,5% ВВП.
Ужесточены лимиты расходов для местных властей.
1980 - введение обязательных тендеров – конкурсного размещения заказов между гос.и частными исполнителями для всех местных строительных и дорожно-строительных работ.
1982 – учреждение независимой Аудиторской комиссии с задачей обследования ФХД местных властей и принуждения их к более эффективной работе.
1982 – Инициатива по управлению финансами (Центр производительности и Майкл Хезелтайн, минфин) С.60: во всех министерствах устанавливать задачи для всех менеджеров с параметрами результатов, сроков и стоимости. Децентрализация распоряжения и ответственности за финансы: распределение их за подразделениями министерств. Новая информационная система: под 1800 целевых показателей. С.60
1984 – введение лимита на ставки местных налогов.
1985 – увеличение зарплаты высших чиновников на 50%. С.59
1986 – оценка «Инициативы» и новые предложения (сэр Робин Иббс, преемник Райнера): 3 месяца опросов госслужащих, бизнесменов и экспертов по госуправлению:
-
Британская система госадминистрации делает хорошее управление невозможным; С.61
-
Высшие госслужащие не обучены управлению и не интересуются им;
-
Элита госслужбы – политические консультанты министров;
-
Министры относятся к менеджерам как второсортным госслужащим, назначаемым и увольняемым министрами, поглощенными политикой, а не управлением.
«Лидерами часто становились люди, которые ничего не понимали в управлении и презирали тех, кто в нем разбирался». Д.Райнер
-
Менеджеры находятся так низко в иерархии госслужбы, что фактически не контролируют то, чем, казалось, управляют: власть сосредоточена в руках руководителей министерств и в Минфине, к-рый объединяет полномочия центрального офиса по менеджменту и бюджету, центрального кадрового управления, а также казначейства американского типа.
-
Нехватка хороших менеджеров;
-
Малое внимание высших руководителей к выполнению органами госуправления своих обязанностей по оказанию услуг; С.62
-
Сосредоточенность бюджетной и финансовой системы на контроле затрат, а не их эффективности;
-
Слабость внешних стимулов к улучшению результатов работы менеджеров и организаций;
-
Система госслужбы «слишком велика и разнообразна, чтобы ею можно было управлять как единым целым»: «набор кадров, увольнение, продвижение по службе, формирование штатов, оплата, режим работы, приспособление к условиям работы, ранжирование должностей, использование информационных технологий и соответствующего оборудования – все это находится за пределами контроля большинства менеджеров, состоящих на госслужбе всех уровней».
-
Положение о гражданской службе построено так, чтобы охватить все в целом и ничего конкретно. Менеджеры увидели в сложившейся кадровой ситуации мощную преграду, изменить которую невозможно.
-
Проблема не в госслужащих, а в системе.
1987-1988. Отчет Центра производительности «Совершенствование менеджмента в государственных учреждениях: следующие шаги»: для решения проблем управления надо:
-
выделить функции оказания услуг и функции надзора за соблюдением законности и правил из министерств, сосредоточенных на политике;
-
предоставить значительно большую самостоятельность и гибкость звеньям, которые непосредственно оказывают услуги и обеспечивают законность;
-
для постоянного контроля за деятельностью этих организаций следует заключать с ними подряды на выполнение конкретных работ с указанием ожидаемых результатов – рабочие контракты. С.63
Контракты – между министерством и его агентствами, в которых стороны договариваются о пределах свободы, необходимой агентствам для эффективного выполнения их обязанностей и соблюдения тех стандартов, к-рые необходимы министерству для поддержания их ответственности и подотчетности. Госслужба – как сочетание центрального ядра, где министры заняты политикой и управляют министерствами, с относительно независимыми агентствами, где занята основная масса государственных служащих.
Тэтчер приняла все рекомендации Центра, в т.ч. назначить «чрезвычайно высокое должностное лицо» в качестве руководителя проекта и возложить на него «безусловную личную ответственность за выполнение поставленной задачи».
Питер Кемп (ст.чиновник из Минфина) – куратор программы «Следующие шаги»:
-
выделить функции министерств по оказанию услуг и надзору за соблюдением законности и правил в самостоятельные подразделения, каждое из к-рых называть исполнительским агентством;
-
предоставить агентствам широкие права по управлению своими бюджетами, кадровыми системами и по др.аспектам управленческой деятельности;
-
для поиска руководителей этих агентств применять конкурсный отбор как в государственном, так и в частном секторах;
-
потребовать от руководителей агентств составления 3-5-летних корпоративных планов и годичных бизнес-планов; С.64
-
провести переговоры между каждым агентством и соответствующим Министром о трехлетнем «рамочном документе», где д.б. уточнены требуемые результаты и пределы самостоятельности, в к-рых агентство вправе действовать;
-
платить руководителям агентств столько, сколько необходимо, чтобы привлекать талантливых людей, выплачивать, в частности, премии за хорошую работу в р-ре 20% их окладов;
-
лишить рук-лей агентств принятого в госслужбе пожизненного права на сохранение должности;
-
потребовать от рук-лей каждые три года заново подавать заявление о назначении на должность.
Целью объявлен перевод 75% гражданских служащих в исполнительские агентства. Всем министерствам Казначейство предложило проанализировать каждую из своих функций и выбрать по каждой из них одну их пяти альтернатив:
-
ликвидировать,
-
продать,
-
передать ее выполнение по контракту,
-
придать статус исполнительского агентства или
-
сохранить в прежнем виде.
1988-89 – 8 агентств, весна 1991 – 51 агентство, сер.1992 – 50% госслужащих в исполнительских агентствах, в конце 1996 – 75% госсслужащих в 126 агентствах (в т.ч.служащие 50 исп.подразделений Налогового и Таможенного ведомств, формально не отнесенных к исполнительским агентствам). С.65
Под стратегией мы вовсе не понимаем совокупность детальных планов… Под стратегией мы понимаем использование основных рычагов, позволяющих производить фундаментальные изменения, к-рые, лишь слегка затрагивая правительство, изменяют все вокруг. С.66 Действовать стратегически – значит использовать доступные вам рычаги для изменения внутреннего механизма системы таким образом, чтобы изменялось поведение каждого ее элемента.
Процесс «Следующие шаги» изменил три опорные точки: он отделил учреждения, прокладывающие курс, от учреждений, осуществляющих движение, так что каждое из них могло сосредоточиться на решении приоритетной для него задачи; он дал исполнительским учреждениям широкие права в принятии решений, так что они могли самостоятельно производить все (внутренние) изменения, необходимые для успешной работы; наконец, определив возможные последствия успеха, он создал стимулы для его достижения. С.66-67
С.69 1994 – Минфин дал агентствам (как и всем министерствам) право распоряжаться своими бюджетами, системами оплаты труда, заключать договоры и управлять продвижением по службе подавляющего большинства старших государственных служащих. Министерство финансов соединило множество разных ведомственных инструкций в единую книгу основных правил работы.
Министерство финансов предоставило агентствам право переносить на следующий год любую сумму, не израсходованную в текущем году. При этом вводилось четырехлетнее замораживание лимита текущих расходов, требующее от агентств покрывать все повышения оплаты или корректировки на инфляцию из собственных сбережений – их «дивиденда от производительности». В 1994-1995гг. более 80 агентств снизили свои текущие расходы в среднем на 4,7%.
Под давлением налоговой системы: сокращение на 15% госслужащих в период 1988-1996гг.
С.70 1991г. Белая книга «Конкуренция ради качества»: серия решений, напр. на внедрение конкурентных методов в производство социальных услуг. Требование регулярного пересмотра базовых документов, регламентирующих статус агентства: С.71 сам факт его сохранения, какую часть его функций оно должно выставить на конкурентную продажу. Она (Белая Книга) охватила все стороны деятельности правительства, а не только агентств. В 1988 на конкурс отдано большинство должностей «синих воротничков». В 1991 – много должностей «белых воротничков». Конец системы пожизненного найма, снятие гарантий места работы госслужащим.
За 5 лет переоценки решений приватизированы более 10 агентств… Там, где государственные и частные подрядчики встретились в конкурентной борьбе за заказы, первые выиграли в 2 раза больше контрактов, чем вторые (хотя средняя стоимость заказов частному сектору оказалась выше)…Средняя экономия составила 21%.
С.72 Для того, чтобы принудить агентства озаботиться не только эффективностью собственной работы, но и качеством услуг населению, государству потребовалась новая стратегия. Нужно было сделать так, чтобы агентства были непосредственно ответственны перед своими клиентами. Ответом явилась любимая реформа Джона Мейджора – Хартия прав гражданина… Мейджор слишком хорошо знал отношение местных муниципалитетов к гражданам: «Мы сами знаем, чего вы хотите, и вы это получите, и вы будете этим довольны!»
С.73 Все государственные организации – на национальном и местном уровнях – должны учредить стандарты обслуживания клиентов, разработанные с их участием, и принять обязательство о выполнении этих стандартов…
Таким организациям рекомендуется выплачивать компенсации в случаях, если не удается соблюдать эти стандарты… Они должны наладить работу с жалобами клиентов. И правительство должно будет требовать аудита и проверок, а также публиковать сравнительные таблицы с показателями работы местных социальных служб, школ, медицинских учреждений. В Хартию были включены девять критериев, в том числе такие, как потребительское предпочтение, стандарты качества услуг, С.74 независимая оценка результатов работы, постоянное повышение уровня удовлетворенности потребителей качеством и количеством услуг. Организации, выполнившие все девять критериев, могут претендовать на Знак Хартии… Однако они должны вновь подавать заявку на присуждение им Знака каждые три года… и должны доказать, что стали работать еще лучше. С.75 Существовали 40 национальных Хартий и сотни Хартий…местных властей…
-
Национальная служба здравоохранения снизила время ожидания на приеме у врача примерно с двух часов до максимум 30 мин….В марте 1990г. свыше 200тыс. пациентов ожидали госпитализации более 1 года, в марте 1995г. –32 тыс.
-
Британское МПС…на пригородной линии Лондона повысило процент поездов, приходящих с опозданием не б.10мин., с 78% в 1991г. до 88% в к.1994г. В 1993-94гг Британские ж/д заплатили 4,7млн.ф.ст. в качестве компенсаций пассажирам и 2,4млн.ф.ст. в качестве скидок по сезонным билетам… В 1994-95гг соответствующие показатели были снижены до 3,5 и 0,2млн.ф.ст.
-
Паспортное ведомство сократило сроки подготовки и выдачи паспортов с 95 до максимум 15 рабочих дней.
Стратегические рычаги, использованные в Великобритании: С.77
-
приватизация функций, к-рые могут лучше выполняться частным бизнесом на конкурентном рынке,
-
разделение «прокладки курса» и «гребли», С.78
-
заключение исполнительских контрактов (с условием достижения конкретных результатов работы),
-
делегирование властных полномочий организациям, ответственным за исполнение работ,
-
конкуренция между государственными и частными организациями,
-
подотчетность потребителям услуг через потребительский выбор, учреждение стандартов качества услуг, компенсации потребителям.
Тед Колдери, школьный реформатор в США:
«Обычно нет никакой возможности заставить крупные организации вносить болезненные изменения в устоявшуюся практику. Однако возможно перестроить институциональную среду, в к-рой они действуют, причем таким образом, что они сами придут к выводу о необходимости и даже желательности таких изменений в их собственных интересах».
С.80 Бюрократические системы так и проектировались, чтобы быть стабильными. Но мы достигли такой точки исторического развития, когда эта стабильность становится контрпродуктивной… Решением этой ситуации является генная инженерия… систем управления… Наиболее существенными участками спирали ДНК гос.сектора являются…: цели системы, ее стимулы, ее системы отчетности, ее структура властных полномочий, образ поведения и мыслей служащих (культура поведения). Все добившиеся успеха инноваторы натыкались на несколько базовых истин: что в основе всей сложности систем государственного управления лежит ограниченное число рычагов, к-рые заставляют государственные институты действовать так, как они действуют; что эти рычаги, функционирующие длительное время, способствовали появлению образцов бюрократического мышления и поведения; что изменение этих рычагов, т.е. корректировка генетического кода, вызывает каскадные изменения во всей системе.
ПЯТЬ СТРАТЕГИЙ |
||
Рычаг |
Стратегия |
Подходы |
Цель |
Основная стратегия |
Уяснение задачи Уяснение роли Уяснение курса |
Стимулы |
Стратегия, ориентированная на последствия (результаты) |
Управляемая конкуренция Управление предприятиями Управление по результатам |
Отчетность |
Стратегия, ориентированная на потребителя |
Потребительский выбор Конкурентный выбор Гарантии качества услуг |
Властные полномочия |
Стратегия управления |
Организационное распределение полномочий Делегирование полномочий служащим Передача полномочий обществу |
Образ действий и мышления |
Стратегия культуры поведения |
Преодоление привычек Привлечение сердец Завоевание умов |