В.Г. Игнатов, ректор Северо-Кавказской академии

государственной службы, заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических, наук, профессор

Глава 1

Научные основы изучения

истории государственного

управления в России

(Вместо введения)

Актуальность изучения истории государственного управления

Теоретико-методологические аспекты

Предмет и задачи учебного курса

Актуальность изучения истории

государственного управления

История России, ее государства — это исторический опыт на­рода, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содер­жится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.

Россия в начале XXI в. вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной и хронический характер. Вопрос об укреплении российской государствен­ности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставлен­ные вопросы.

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Что удерживало наро­ды вместе несколько столетий? Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.

Особенности истории государственности России — в последовательной смене реформ и контрреформ. Причина такой последовательной смены в том, что с восшествием на престол каж­дого нового самодержца, а в советское время — нового генераль­ного секретаря ЦК компартии нарушалась «цепь преемственнос­ти» общественной жизни страны¹.

В государственном управлении в России проявились и та­кие особые черты характера ее народов, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллекти­визм.

Однако высветилась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По Д.С. Лиха­чеву, это и столица на самой границе огромной империи (уни­кальный случай в мировой истории); и движение многочислен­ных монастырей все дальше и дальше в леса и на острова к сту­деному морю; и стремление русских внезапно отказаться от всех земных благ, желание довести все до границ возможного, что проявлялось и в русском искусстве и философии². Самостоятель­ная русская мысль обращена к эсхатологической проблеме кон­ца, она окрашена апокалипсически. В этом — отличие ее от мыс­ли Запада³. Изучение особенностей истории российской государ­ственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в бу­дущее.

История государственного управления — молодая, актуаль­ная, формирующаяся отрасль научных знаний. Как учебная дис­циплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специально­сти «Государственное и муниципальное управление». Научный интерес к проблеме огромен.

Исследователи новейшего времени обратились к изучению тысячелетней истории государственной власти и реформ в Рос­сии¹, рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной истории². Сделан важный шаг в преодолении вульгарно-классовой оценки реформаторов³. Появилась исторически достоверная характеристика самодерж­цев⁴. Реализованы новые подходы к оценке российских консер­ваторов: А.А. Аракчеева, А.Х. Бенкендорфа, С.С. Уварова, П.А. Валуева, П.А. Шувалова, Д.А. Толстого, В.К. Плеве⁵, К.П. Победоносцева и других. Те, кто пришел к управлению Рос­сией после февраля 1917 г., вплоть до начала 1990-х гг. изобра­жали консерваторов-охранителей политическими ничтожествами, жалкими и ущербными людьми. В новейшей историографии от­мечается, что каждый из названных государственных мужей вер­но служил Отечеству.

В конце XX в. появились работы, посвященные теории рос­сийской государственности, рассматривающие ее как часть общей теории государства. Российская история становится, таким обра­зом, одной из составляющих общее знание о закономерностях и случайностях в государственно-правовом развитии человечества⁶.

В современных исследованиях воплощается новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, — это инструмент политическо­го господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Госу­дарство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более ши­рокий спектр функций: государство как олицетворение народно­сти, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель ин­формационных служб, арбитр в споре между публичными и част­ными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и рас­пределения его результатов, наконец, цивилизующая функция го­сударства. Этот пример, как и многие другие, подтверждает, что формационное видение истории приобретает типологически одно­линейный характер (Барг М., Венгеров А. и др.).

Ученые рассматривают влияние на государственную органи­зацию общества не только классового фактора, но и природно-климатического, религиозного, геополитического и др. При этом подчеркивается, что в России под воздействием названных выше начал сложилась специфическая социальная организация: 1) пер­вичная хозяйственно-социальная ячейка — корпорация, претен­дующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) государ­ство — не надстройка над гражданским обществом, как в запад­ных странах, а становой хребет, порой даже демиург (творец) гражданского общества; 3) государственность либо обладает сак­ральным характером, либо неэффективна («смута»); государствен­ность опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

Таким образом, история отечественной государственности в целом может дать ключ для понимания того, что происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства — аргумент в формировании новой модели российского исторического процес­са.

Центральная проблема исследований по истории государствен­ного управления России — это модернизация. Ученые рассмат­ривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов (кре­стьянского, геополитического, национального и др.), но и новых отдельных проблем современного реформаторства: перехода от плановой, командной экономики к рыночной; экологии; защиты русских в бывших союзных республиках (там проживает их бо­лее 25 млн.); беженцев; социальная защита граждан, создание служб социальной помощи и координация их работы; поддержка образования, науки, культуры, нравственного и культурного воз­рождения; обеспечение научно-технического прогресса, инфор­мационного обслуживания; государственного обеспечения интег­рации России в мировую цивилизацию (при обеспечении нацио­нальной безопасности страны); конверсии военного потенциала и создания современных вооруженных сил быстрого реагирова­ния; защиты прав человека и обеспечения его безопасности, жизни, здоровья и достоинства, прав собственности и других прав, установленных принятой в конце 1991 г. российской Деклараци­ей прав и свобод человека и гражданина. Эта современная дея­тельность государства нуждается в глубоком научном осмысле­нии. В 1990-е гг. активно формируется кадровый состав молодой отрасли научных знаний, определяется круг исторических источ­ников и современных документов, характер нормативно-правовой базы исследований, в основном определена проблематика. Кон­центрации научного потенциала в немалой степени способство­вали ежегодно организуемые конференции ученых.

Таким образом, овладение историческим опытом государ­ственного управления России, изучение места и роли самих уп­равленцев на разных этапах развития отечественной государствен­ности, освоение методов и способов, с помощью которых госу­дарство управляет проживающими на его территории людьми, поможет глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся россий­ской государственности.

Актуальность рассматриваемой учебной дисциплины не ограничивается ее политическим, научным значением, но представ­ляет профессиональный интерес для студентов, будущих менед­жеров государственной службы.