Теоретико-методологические аспекты

Методология изучения государственного управления в Рос­сии включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход; 4) базовые понятия. Охарактеризуем названные компоненты ме­тодологии.

1. Историко-материалистическая концепция. Ее реализация в познании важнейшей стороны политической истории России — необходимая отправная посылка достижения объективности в объяснении данного исторического процесса. Принцип объектив­ности требует рассматривать историческую эволюцию государ­ства и его деятельности как социально-политическую реальность, как действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге определяемую его (общества) мате­риально-производственной основой, социально-экономической структурой и отношениями между людьми, а также материаль­но-природной средой существования. В нынешней идеолого-политической ситуации в стране, когда многими учеными-обще­ствоведами, историками отвергается материалистическая концеп­ция как марксистско-ленинская, уместно обратить внимание чи­тателей на тот факт, что элементы материалистической концеп­ции в познании истории государства Российского были обозначе­ны в трудах известных дореволюционных русских ученых-исто­риков и философов. В.О. Ключевский, например, в своих лекци­ях по курсу русской истории проявлял неизменный интерес к про­блеме классов и хозяйственно-экономической жизни как веду­щим факторам истории. Выдающийся философ и правовед И.А. Ильин относил к условиям установления в России гармо­ничного государственного строя такие факторы, как национальный и социальный состав страны. Хотя наряду с ними отмечал необ­ходимость учитывать роль религиозного исповедания народа, уровня общей культуры и склада народного характера. Известно высказывание Екатерины II о влиянии на Российское государство его территории: «Российская империя есть столь обширная, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнении...»¹. Мате­риально-природный фактор (территория) отмечал в числе объек­тивных, обусловливающих, наряду с социально-экономически­ми, конкретный образ государственного строя, Н. Бердяев. «Го­сударственное овладение необъятными русскими пространствами, — писал философ, — сопровождалось страшной централиза­цией, подчинением всей жизни государственному интересу и подавлением личных и общественных сил»².

Говоря об историко-материалистической концепции как ме­тодологии изучения истории государственного управления, мы хотели бы предостеречь читателя от вульгаризаторской ее трак­товки, имевшей распространение в советской литературе. А имен­но: объяснения политической истории единственно экономичес­кой историей страны, сведения историко-политического процес­са к эволюции хозяйственно-экономической жизни. Такой схе­матизм и упрощенный подход вытекал из догматического толкования теории общественно-экономической формации, исключа­ющего сочетание формационного подхода с цивилизационным.

В действительности на эволюцию Российского государства и на его управленческую функцию, на его внутреннюю и внешнюю политику материально-производственные и социально-экономи­ческие факторы воздействовали во взаимосвязи с комплексом многих объективных и субъективных факторов и условий. Речь идет об интересах, ценностях, целях, которыми руководствовал­ся правящий класс, о традиции, политической культуре элиты, о доминировавшем в российском обществе православии и т.д. На политическую историю России оказывало влияние (подчас опре­деляющее) постоянное противостояние государства давлению за­падных стран. Важно также иметь в виду, что государство, буду­чи частью общества и зависимым от него, относительно самосто­ятельно в широких границах, само превращается в мощную силу, способную формировать общество по своему образу и подобию. Такая особенность Российского государства — важнейшая черта всей его истории. Методологически важно ее учитывать во всех проявлениях.

В соответствии с историко-материалистической концепцией эволюция государства и государственного управления рассмат­ривается как закономерный процесс. Задача изучения историчес­ких законов просматривалась в трудах В.О. Ключевского, И. А. Ильина, Е.Н. Трубецкого. Это направление историко-поли­тической мысли было доминирующим в советский период, не избежав известной фаталистичности в интерпретации объектив­ного характера исторических законов. В настоящем пособии ана­лизируются сущность историко-политического процесса, его за­кономерности в конкретных проявлениях государственной жиз­ни России, в деятельности живых политических сил — правящих и управляемых, элитных слоев и политических лидеров. Иными словами, исторические закономерности не рассматриваются в виде неких фатально действующих надчеловеческих сил, якобы уп­равляющих общественно-политическим процессом. Они понима­ются как существенные, необходимые, складывающиеся в исто­рическом опыте государственной жизни взаимосвязи между объективными условиями и субъективным фактором, между про­шлым и настоящим, настоящим и будущим, как объективные тенденции, реализующиеся в общественно значимых актах поли­тических действий и отношений масс, групп и индивидуумов.

Научное понимание истории государственности России — это осознание ее как результата многовековой деятельности россий­ского многонационального народа, политического класса и лиде­ров, как воплощения разумных решений и допущенных правите­лями ошибок, достижений и упущенных возможностей. Воспро­изведение в научной мысли истории такой, какой она в реально­сти была, подход к анализу прошлого прежде всего с позиций интересов и целей действовавших в то или иное историческое время политических субъектов, научный диалог с прошлым, об­разно выражаясь, на языке прошлых поколений государствен­ных деятелей и мыслителей. В этом состоит специфика принципа объективности исторического познания. Его реализация, одна­ко, осуществляется современными методами исследования и опи­сывается понятиями, разработанными в том числе современной наукой, позволяющими проникнуть в логику исторических явле­ний и событий и минимизировать влияние субъективных особен­ностей личностей исследователей. Одним из наиболее общих яв­ляется метод единства исторического и логического, предпола­гающий сочетание описания хронологии исторических событий с теоретическим анализом их внутренних взаимосвязей и существен­ных тенденций. Им руководствовались авторы курса.

Исторический процесс всегда «привязан» к определенным условиям и обретает специфические черты, детерминируемые теми или иными пространственными и временными, внешними и внутренними условиями, характером и способностью стоящих у руля государства и т.д. Поэтому принцип историзма дополня­ется конкретно-историческим подходом — изучением политичес­ких явлений и событий прошлого в конкретных ситуациях. Исто­рическая истина, более чем какая-либо другая, — «дочь времени» (Ф. Бэкон). Периодизация истории российской государственно­сти, предлагаемая в данном курсе, служит достижению заветной для историков «дочери времени».

Принцип объективности и историзма предполагает применение классового подхода, поскольку государство, политика — явления общественно-классовые. Вместе с тем было бы отступлением от этих принципов стремиться рассматривать любое историческое со­бытие в жизни государства Российского с классовых позиций. Не исключение — особенности правления русских императоров.

Политическая жизнь России в прошлом и настоящем вся со­ткана из конфликтов. Дворцовые перевороты, смуты, расколы, реформы и контрреформы, крестьянские мятежи и русские рево­люции — эти и другие, значимые для судеб страны, конфликт­ные процессы всегда были в поле зрения историков-политоло­гов. Необходимость включения в историко-политическое знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и других (между господствующими группировками правящего класса, меж­ду кланами, внутренних и внешних) составляет конфликта логи­ческий подход. Он признан современной наукой и поможет глуб­же понять историю государственного управления, главным обра­зом ее особенности. Социально-политические конфликты — стол­кновения общественно-политических сил, отстаивающих проти­воположные интересы и цели, — это узловые пункты историко-политического процесса. За конфликтующими силами, как правило, скрываются противоречия между устаревшими структурами, формами и методами осуществления государственной власти и управления, с одной стороны, и изменившимися условиями, по­родившими новые потребности, с другой. По характеру полити­ческих конфликтов, государственным механизмам их регулиро­вания и разрешения можно судить о типе политической систе­мы, ее движущих силах, ее стабильности и перспективах. По тому, как Российское государство выходило из конфликтных ситуаций и связанных с ними политических кризисов, судят о политичес­кой культуре правящих кругов и общества. В частности, объективный анализ завершения известной Смуты в России (начало XVII в.) утверждением династии Романовых показывает способ­ность всех слоев русского общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью государства¹.

Историк вправе использовать любой философско-социологический инструментарий для анализа исторического материала, «ко­торый дает ключ к объективному научному знанию», в том числе и понятия, обозначающие исторические противоположности рос­сийского общества: «язычники» и «православные», «старообряд­цы» — «люди новой веры», «славянофилы» — «западники» и др.²

II. Политико-социологический аспект методологии. Его суть заключается в анализе истории государственного управления в контексте сформулированных политолого-социологической нау­кой положений о сущности государства, его функциях, о взаимо­отношениях государства и общества.

Методологически ключевым служит определение государства. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматри­вается как необходимая политическая форма организации обще­ства, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Соро­кин и др.). В таком понимании государство отождествлялось с обществом. Государство и общество «в научном представлении сливалось в одно понятие»³. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отожде­ствление его с обществом, что проявилось и в советский период⁴. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все со­циально значимые и даже частные сферы жизни населения.

Российское государство было «всепоглощающим». Однако объективно существовала потребность в отграничении государ­ства от общества, ибо по природе своей оно всегда оставалось организацией господствующей группы людей, стоящей над об­ществом и воплощающей в себе публичную власть. Вопрос о раз­граничении организованной формы политической власти и общества ставился либерально-демократическими теоретиками. «Отличие общества от государства сделалось ходячей истиной, признаваемой всеми», — писал Б.Н. Чичерин (1900 г.). Этот же вопрос, как известно, приобрел актуальность для нашей страны в конце XX в. (проблема гражданского общества).

Установка правящего класса на «всепоглощающее» государ­ство, на всеохватывающую политическую власть, осуществляв­шуюся во всех областях и формах господства, с одной стороны, а с другой, усложнение социальной структуры и национального состава общества, развитие самодеятельности привилегирован­ных сословий и деятельных слоев порождали две взаимосвязан­ные противоположности в устройстве государственной жизни — это воспроизводство и усиление централизации власти и ограни­ченная ее децентрализация. В рамках взаимодействия противо­положностей происходил процесс становления и развития государственного управления в России, а также местного само­управления. Соответственно под углом зрения диалектики этих тенденций следует подходить к его изучению.

Анализ исторического материала будет корректным, объек­тивным, если будет учитываться и такая специфическая тенден­ция российской государственности, как постоянное слияние вла­сти и управления, как подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти. В ней и выражалась этатизация общества, т.е. его огосударствление. От­меченная тенденция стимулировалась одновременно субъектив­ными представлениями о государстве-обществе и исторической спецификой его, являвшейся основной формой социальной ин­теграции, а также опекуном общества. Поглощение государствен­ной властью управления общественными делами, политизация и идеологизация социального управления достигают апогея в тота­литарной системе. Реакцией же на абсолютизацию роли власти является наблюдаемая в начале XXI в. в нашей стране минимиза­ция этой роли во всех сферах жизни.

Доминирующее отождествление государства с обществом, порожденное объективными историческими обстоятельствами и целенаправленной политикой правящего класса, приводило к противоречивым последствиям, которые также нельзя не учиты­вать при изучении российской политической истории. Положи­тельная сторона заключалась в том, что государственная власть в качестве инструмента управления обществом в конечном счете превратила Россию в могущественную державу. Негативная — эта же власть блокировала становление гражданского общества как социальной основы гуманизации самого государства и его демо­кратизации. И тем не менее Российское государство, будучи дей­ствительным высшим политическим союзом многонационального сообщества, стало творцом уникальной цивилизации, включив­шей общенародные традиционные ценности. Патриотизм, державность, государственность, солидарность (коллективизм, со­борность) составили комплекс идеолого-политических ценностей, прочно вошедших в фундамент российской политической куль­туры.

Категория политической культуры — обобщающий пока­затель прогрессивности государственной системы. Она харак­теризует уровень и реализацию политических знаний, ценнос­тей и образцов поведения социальных субъектов в политичес­кой жизни. Поэтому политико-культурологический подход, признанный современной наукой, с полным основанием мож­но считать еще одним элементом методологии историко-политического познания. Прослеживая переход российской государственности от одного типа политической культуры к дру­гому, более высокому: от традиционной культуры, отличаю­щейся признанием священного характера власти, традицион­ными нормами, культуры подданнической, при которой инди­виды ведут себя только как подчиненные властям, как зависи­мые от них, — к культуре активистской (политического учас­тия), демократической, когда человек становится гражданином, заинтересованным в общественных делах, историк раскрывает реальное содержание качественной стороны эволюции поли­тической системы, выявляет основной исторический вектор Российского государства.

III. Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии. Государственное управление — особый вид со­циального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных по­ложений теории социального управления. Как теория государ­ственное управление выражает единство общего, свойственно­го социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправлен­ная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интере­сов.

В историческом исследовании учитывается, во-первых, из­менение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масшта­бов реализации управленческой функции, вплоть до вмеша­тельства государства в экономическую и социо-культурную сферы, и повышение ее эффективности. Государственное управ­ление, писал Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества. Исторический тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и со­циально-экономической систем, что произошло в результате российских революций. Во-вторых, при изучении истории го­сударственного управления должен использоваться системный подход, так как последнее по природе своей всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутрен­ней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.), образующей единое целое. История государственного управления России — это формирование и развитие его каче­ственно различных типов систем, функционировавших в са­модержавном государстве, в Советском Союзе и утверждаю­щейся в современной либерально-демократической стране. Земские реформы XVI в., петровские реформы центрального и областного управления, реформы Александра II были этапами формирования и развития уникальной российской системы государственного и местного управления и самоуправления. Системный подход в изучении процесса петровских преобра­зований управления предпринял В.О. Ключевский, внеся в них планомерность, «какой она долго не получала»¹. Им прослежи­вается объективная закономерность, лежащая в основе системообразующего процесса: сочетание централизации и децентрали­зации государственного управления, децентрализации в виде ме­стного самоуправления. Данная закономерность, кстати говоря, является общеисторической: она действует и в современной Рос­сии. В-третьих, историю государственного управления и в осо­бенности местного самоуправления трудно понять, не обращаясь к другим общим законам социального управления, например к закону «необходимого разнообразия» (информации). Децентра­лизация управления вызывается в конечном итоге постоянно ра­стущим естественным многообразием управляемого объекта — общества, государства. Управляющая же власть способна охва­тить своим воздействием лишь ограниченное необходимое мно­гообразие (информацию). Она вынуждена сочетать единое цент­ральное управление с местным государственным управлением и самоуправлением. Конкретные политические и социаль­но-экономические факторы, обусловливавшие местное самоуп­равление в России, следует рассматривать через призму отмечен­ной общей закономерности науки управления.

В основу изучения истории самоуправления на Руси положена государственная, а не общественная теория самоуправления. Об­щественная теория рассматривает самоуправление как самостоя­тельное осуществление местным обществом своих интересов (тог­да как правительственные органы заведуют лишь государственны­ми делами). Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем госу­дарственного управления. Таким образом, местное общество слу­жит и государственным интересам. Государственная теория самоуправления, предложенная Р. Гнейстом и А. Штейном, была по­ложена в основу исследований российских ученых-государствоведов XIX — начала XX в. А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и дру­гих, которые рассматривали самоуправление как особую организа­цию государственного управления¹.

Проблема не потеряла своей актуальности в начале XXI в. В федеральном законе «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 авгу­ста 1995 г., в статье 6, определены не только собственные (само­стоятельные) полномочия местного самоуправления, но и те, которые органы местного самоуправления могут и должны осу­ществлять только совместно с органами государственной влас­ти². Исследователи отмечают некоторую «размытость и неопре­деленность в закреплении предметов ведения самоуправления» и полагают, что «на законодательном уровне (если не на федераль­ном, то по крайней мере на уровне субъектов Федерации) долж­ны быть четко определены и разграничены две сферы полномо­чий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами власти полномочий. Кроме того, могут (и должны) быть самостоятельно опре­делены вопросы, в решении которых органы местного самоуп­равления могут лишь участвовать»³.

Ключевым исходным методологическим положением явля­ется вывод ученых начала XX в. о том, что ни в одну эпоху рос­сийской истории устройство местного управления не обходилось без участия представителей самого местного населения, однако характер и формы этого участия постепенно изменялись. По мере развития государственной жизни, усложнения государственных потребностей и формирования правового сознания в обществен­ных и правительственных кругах участие населения становилось все более оформленным и самостоятельным. Великие реформы 60—80-х гг. XIX в. (земская реформа 1864 г.), отмена крепостно­го права положили начало утверждению местного самоуправле­ния на основе начал правопорядка⁴.

IV. Узловые понятия (категории) анализа истории государ­ственного управления России как составная часть методологии. Понятия и категории содержат обобщения, фиксируют достигну­тые результаты исследования, дают возможность перейти от эм­пирического описания политических явлений к теоретическому объяснению исторических закономерностей. В настоящем курсе используются понятия, характерные для современной историке-политической и политолого-социологической мысли. Они груп­пируются в четыре основных блока: понятия, описывающие госу­дарство, его формы, политическую власть, ее типы, государ­ственные структуры и функции, властеотношения, политичес­кие режимы; понятия, характеризующие государственное управ­ление, его структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы государственного управления, процес­сы их исторической эволюции; понятия, обобщающие знание о государственном и местном самоуправлении в России; понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.

Методологическая проблема состоит в отборе понятий, их определении с точки зрения принципа историзма. Такова тради­ция российской историко-политической мысли, которой следу­ют авторы курса. Понятия, категории могут служить инструмен­том историко-политического анализа при условии, если они адек­ватно отражают исторические реалии политической жизни государства на том или ином конкретном этапе развития и определя­ются не вне исторической действительности, не абстрактно, а в контексте ее развития и достигнутого уровня познания. Некор­ректно определение понятий как инструмента анализа полити­ческой истории на основе тех признаков, которые характерны только для того или иного этапа существования государства, ре­ализации той или иной его управленческой функции. Определе­ние должно содержать признаки государства, власти, государ­ственного управления как общественно-политического явления, общие для всех исторических типов политических систем¹. На­пример, определение государственного управления должно вы­ражать его сущность и общественное предназначение: сознатель­ное воздействие государственной власти на общество, отдельные группы и индивидов с целью направления их поведения в русло общественно-необходимого и целесообразного. Развернутое же определение государственного управления в его современном со­стоянии, естественно, не может быть теоретической моделью для анализа государственно-политической деятельности в прошлые столетия. Вместе с тем современная наука уточняет, обогащает понятийный аппарат историко-политического исследования, очи­щает его от наслоений идеологического догматизма, политизи­рованности и морализаторства. Такой процесс в настоящее время происходит в российской научной жизни.

В науке идет методологическая революция — уходят старые понятия, многие из которых были привнесены в исследования из огня трех революций и двух мировых войн. На пороге XXI в. они заменяются общепринятыми в мировой науке академическими понятиями, однако процесс этот еще нельзя признать завершен­ным. Вспомним слова философа: «Если бы люди правильно упо­требляли значение слов, человечество избавилось бы от полови­ны своих бед». Без овладения категориальным аппаратом данной учебной дисциплины невозможно овладеть методом науки госу­дарственного управления.

Государственное управление — это прежде всего политичес­кая деятельность. Постановка вопроса о полной деполитизации уп­равления не имеет смысла. Общие ориентиры деятельности систе­мы управления задаются политическими деятелями и института­ми. Государственная политика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, социального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека. Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных обще­системных императивных установках (Конституция, законы, ука­зы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики. Тем не менее структурами государственно-управленческих отношений являют­ся прежде всего обобщенные структуры правовых отношений¹.

Определение понятия «власть» как воплощения политичес­кого господства и средства осуществления политики через систе­му государственных органов² поражает простотой и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» воз­никает много спорных вопросов.

Государственная власть — центральное понятие истории госуправления в России. Без объяснения понятия власти как ввод­ного методологического мы не можем эффективно судить о дей­ствиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие «власть» напрямую связано и с такими производными категориями, как «ответственность», «способ­ность», «возможность». Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание властью — это осознание человеком моральной от­ветственности; способность власти убеждать — уникальная сто­рона более широкой сферы государственной власти (это не толь­ко речь, но и символы и знаки ее). Исследователи Запада Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Антони Гидденс де­лают упор на «коммуникативном» аспекте власти. Коммуника­тивный принцип — незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуправления создает возможность эффективного общения и примене­ния власти³. При всей особенности российского самодержавного государства, заключающейся в тоталитарной направленности вла­сти с XV по XX в., прежде всего (по причине борьбы с монголо-татарским игом и степной угрозой) ее понимание связано и с за­мером действий не только по результатам ее, но и законам мо­ральной ответственности и коммуникативности⁴.

Российский опыт не включает, как известно, традиции граж­данского общества. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление до­минировало над экономическим. Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Катего­рия элиты (в переводе с французского элита — это лучшее, от­борное) используется в учебном курсе неоднократно для обозна­чения сформировавшейся на том или ином этапе команды специалистов государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии¹.