Временное правительство: реформа власти и управления

Функции центрального органа государственной власти и уп­равления со 2 марта по 25 октября 1917 г. выполняли четыре со­става Временного правительства и промежуточный орган Дирек­тория. В первый состав правительства (со 2 марта по 5 мая) вхо­дили 12 министров, во второй (с 6 мая по 2 июля) — 15, в третий (с 24 июля по 30 августа) — тоже 15, с 30 августа по 25 сентября страной управляла Директория из 5 человек и, наконец, 25 сен­тября к исполнению обязанностей приступил последний состав Временного правительства из 17 министров. Во всех составах участвовали 38 человек, принадлежавших к 10 различным партиям (31 из них имел высшее образование, 12 — ученые степени и зва­ния). Потенциально все министры были готовы к выполнению своих обязанностей.

С мая 1917 г. все составы правительства были коалиционны­ми, т.е. включали представителей как буржуазных, так и социа­листических партий, а также беспартийных. В правительстве до­минировали кадеты, но их удельный вес от февраля к октябрю 1917 г. менялся: занимаемые ими первостепенные посты пре­мьер-министра, министра иностранных дел, финансов, земледе­лия сменились к концу такими, как ведомство просвещения, го­сударственного контроля, исповеданий, призрения. Зато предста­вители «революционной демократии» получили более ответственные портфели: председателя Совета министров, министров внутренних дел, земледелия.

Пребывание в правительстве почти всех министров было кратковременным. 60% из них (23 человека) исполняли свои обязан­ности от одного до двух месяцев¹. За такой срок пребывания в правительстве большинство министров успевало лишь опубликовать основную декларацию о намерениях, провести некоторые служебные перемещения и попытаться решить неотложные те­кущие дела. Никакой серьезной перспективной работы выпол­нять они не могли.

В первые недели революции в стране под руководством партии конституционных демократов было все же начато проведение административно-управленческой реформы. Временное правитель­ство обрело на местах социальную поддержку в лице губернских и уездных комиссаров и общественных исполнительных комите­тов, ставших всенародной опорой правительства Г.Е. Львова. На местах правительство имело кадры управленцев, прошедших школу парламентской борьбы и сосредоточенных в земстве, го­родских думах, разного рода общественных организациях, которые являлись центрами буржуазно-помещичьей оппозиции, осо­бенно сплотившейся во время войны.

Ничто не было столь необходимым для стабилизации обстановки, как созыв Учредительного собрания. Лишь орган власти, избранный на демократической основе, обрел бы неоспоримую законность и в этом качестве был бы способен отразить атаки как крайне правых, так и крайне левых. Сложности проведения вы­боров в тот момент были, безусловно, устрашающими. И все же дело было столь безотлагательным, что опытные политики со­чли бы за лучшее созвать несовершенное Собрание незамедлительно, нежели совершенное в какое-либо отдаленное время. Когда в 1848 г. во Франции пала июльская монархия, Учреди­тельное собрание для избрания нового правительства созвали в два месяца. В Германии в конце 1918 г. после поражения в войне и отречения кайзера в разгар народных волнений новые власти сумели созвать Национальную ассамблею менее чем за четыре месяца. Российское Временное правительство не смогло сделать этого за весь восьмимесячный срок своего существования¹.

Справедливости ради нужно сказать, что Временное прави­тельство 25 марта 1917 г. создало комиссию из 70 юристов для выработки закона о выборах в Учредительное собрание. Однако созыв его откладывался вполне умышленно, ибо правящая партия кадетов понимала, что свободные выборы в России не подтвер­дят того объема власти, который уже имелся у партии П.Н. Ми­люкова.

Правительство затягивало также и с решением аграрного воп­роса, не желая нарушать права земельного собственника, ибо это могло повлечь за собой общее потрясение принципа частной собственности. При этом отмечалось, что в условиях войны было крайне опасно задевать интересы тех, кто являлся верхушечной частью воюющей на фронте армии. Кадеты не намеревались ущемлять интересы помещиков ни в условиях войны, ни в усло­виях мира. Основная причина состояла в том, что большая часть кадетского руководства сама принадлежала к числу крупных землевладельцев². Вместе с тем определенные меры для решения аграрного вопроса все-таки принимались. 19 марта правительство создало при Министерстве земледелия Главный земельный ко­митет (к июлю местные земельные комитеты были созданы в 1/3 губерний европейской России). По положению о земельных комитетах от 21 апреля (4 мая) 1917 г. они создавались «для под­готовки земельной реформы и для разработки неотложных вре­менных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учреди­тельным собранием»³. Однако проведение самой земельной ре­формы откладывалось до Учредительного собрания, причем фор­мула оттяжек настойчиво повторялась правящими партиями бук­вально в каждом городе и крупном населенном пункте. Левая оппозиция широко использовала такую тактику для разоблаче­ния Правительства. Линия на реформу саботировалась и справа. Так, Донской казачий круг в августе 1917г. принял постановле­ние «Земельных комитетов в Донской области не учреждать...»¹. Противодействие в проведении правительственных реформ со сто­роны как правых, так и левых сил стало одной из главных при­чин того, что они захлебнулись даже в части осуществления по­лумер, фактически так и не начавшись.

Представляет интерес управленческая программа партии ка­детов. Она стремилась овладеть положением, и доказательством этого являются четыре съезда (из десяти состоявшихся за всю ее историю), проведенные в период с февраля по октябрь 1917 г. (март 1917 г. — VII; май — VIII; июль — IX; октябрь — X съез­ды). Съезды этой партии проходили через каждый месяц, чего не могли себе позволить другие политические партии. Разрабо­танная кадетами программа деятельности правительства 6 мая была утверждена их ЦК. Было выдвинуто 5 пунктов: 1. Продол­жение политики соблюдения обязательств и ограждения права, достоинства и жизненных интересов России в тесном единении с союзниками. 2. Запрещение каким бы то ни было организациям вторгаться в сферу законодательства и управления Временного правительства. 3. Право государственной власти применять меры принуждения к нарушителям права и порядка. 4. Поддерживать дисциплину и боевую мощь армии. 5. Запрещение Временному правительству предвосхищать решения Учредительного собрания по основным государственным вопросам — конституционного, социального и национального строя России. По свидетельству разработчика этой программы П.Н. Милюкова, в ней «были ука­заны все меры предупреждения нарушения социалистами нор­мальных прав государственной власти и очерчены пределы пол­номочий, представляемых Временному правительству первой коалиции в целом»².

В национальных регионах, как и в центре страны, в первые недели месяца были созданы и Советы и органы власти Времен­ного правительства.

Однако параллельно формировалась и национальная власть — Центральная рада на Украине, Белорусская рада, Сфатул цэрий в Молдавии и др. С весны 1917 г. начал развиваться процесс распа­да империи, ликвидации централизованного унитарного государ­ства и перехода к федерации.

17 марта Временное правительство объявило декларацию о вопросе независимости Польши. Финляндии было гарантирова­но осуществление ее конституционных прав. 20 марта был издан Декрет «Об отмене вероисповедных и национальных ограниче­ний». Он отменял ограничения в выборе места жительства, пере­движений, приобретении собственности, занятиях торговлей и ремеслами, поступлении в учебные заведения, на государствен­ную службу, в употреблении местных языков³. Правительство было сторонником сохранения исторически сложившегося поли­этнического Российского государства. Русские либералы (прежде всего кадеты) выступали за территориальную автономию Польши и Финляндии, а всем прочим предлагали культурно-национальную автономию.

В ст. 20—25 программы правящей партии кадетов проблема рассматривалась во взаимосвязи с вопросом местного самоуправления (см. раздел «Местное самоуправление и автономия»)¹. В ре­гионах же, где национальные меньшинства составляли компактное большинство, местное самоуправление почти неизбежно (при нали­чии всеобщего избирательного права) перерастало бы в националь­но-территориальную автономию. Либеральный вариант был рассчи­тан на компромисс и взаимопонимание между различными нацио­нальностями, представляя реальный шанс избежать насильствен­ного решения, а следовательно, и распада Российской империи².

В первые недели марта правительство провело множество законов, направленных на искоренение старого режима, на осу­ществление своей декларации от 3 марта. Солдаты получили пол­ные гражданские права, и те, что служили в тылу, более не под­лежали суду военного трибунала. Все ограничения гражданских прав, связанные с религиозной или этнической принадлежнос­тью, были сняты. Была отменена смертная казнь. Гарантирова­лись права собраний и обществ. Правительство стремилось преодолеть финансовый кризис — 27 марта было принято постанов­ление «О выпуске займа свободы 1917 г.»³. Пятый заем был рас­считан на 54 года с погашением с 1922 г., срок подписки прави­тельство продлевало дважды.

Актуализировалась проблема реформирования местного самоуправления. В дореволюционной России, как известно, зна­чительная часть населения была лишена права участия в само­управлении. Из 51 губернии европейской России земства име­лись в 43, весной — летом 1917 г. Временное правительство ввело земства в Архангельской, Енисейской, Иркутской, Тоболь­ской, Томской губерниях; Акмалинской, Амурской, Забайкаль­ской, Приморской, Сахалинской, Семиреченской, Тургайской, Якутской, Закаспийской, Самаркандской, Сырдарьинской, Фер­ганской, Камчатской, а 11 августа 1917 г. — в Астраханской областях⁴. Избирательная система была демократизирована, были учреждены и волостные земства. Таким образом, одно из главных достижений административной реформы в том, что земские самоуправления были созданы на территории всей Рос­сии, тогда как до революции они отсутствовали в национальных окраинах. Необходимо было осуществить реформу самоуправ­ления и в городах, таких городов в стране было более 900. До 1917 г. 183 города были вообще лишены общественного управ­ления и всецело подчинены администрации; 308 городов управ­лялись на основании упрощенного городского самоуправления, где вместо Думы действовало собрание уполномоченных (15— 20 человек). Городские думы были до революции в 462 горо­дах. Управление осуществлялось в них на основе Городского положения 1892 г., где задача самоуправления определялась как «попечение о местных пользах и нуждах» (общее благоустрой­ство, народное образование и здравоохранение, финансово-экономические мероприятия). Это были думы людей состоятель­ных, избирать в них и быть избранными имели право лица и учреждения, обладавшие значительным недвижимым имуще­ством, владельцы торговых и промышленных заведений выс­ших разрядов. Таким образом, требовались свободные перевы­боры цензовых дум, расширение их компетенции. Все это при­вело бы к управлению новые слои населения.

Правительство приняло ряд нормативно-правовых актов, которые были положены в основу реформирования самоуправ­ления (об учреждении милиции, положение о комиссарах, за­кон об устройстве городских финансов и др.). 15 апреля 1917 г. был принят самый главный документ — постановление «О про­изводстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» (с приложением временных правил). Документ содержит указания о численности гласных, поимен­ный перечень муниципалитетов 453 городов России, которых необходимо избрать на основе всеобщего избирательного пра­ва. В июле — сентябре такие выборы состоялись. Демократи­чески избранные муниципалитеты теперь уже опекались не по­лицией, как ранее, а органами юстиции. Решалась проблема расширения их компетенции не только в области местного хозяйства, но также и в деле местного управления. Создавались мелкие районные единицы самоуправления. Было сформиро­вано правительственное совещание по реформе местного уп­равления, в составе которого действовало 7 комиссий в соот­ветствии с задачами реформы; по избирательному закону и пересмотру земского и городового положения; о волостном земстве и поселковом управлении; по реформе местного строя в неземских губерниях; по устройству органов административной юстиции; по выработке положения о комиссарах; по мест­ным финансам¹.

Компетенция земских и городских учреждений значительно расширялась. К ним перешли заведование милицией по охране личной и общественной безопасности, обязанности по охране труда, право издавать обязательные постановления (прежде це­ликом принадлежащие администрации).

В проведении реформы самоуправления правительство не проявило необходимой настойчивости, не были завершены раз­работки проектов и введения земства в казачьих Донской, Кубан­ской и Терской областях, обострились взаимоотношения между центром и местной властью.

Вместе с тем в трудных условиях затянувшейся войны, нара­стания разрухи и голода страна начинала жить гражданской жиз­нью.

Временное правительство имело экономическую программу, которая предусматривала государственное регулирование важней­ших отраслей народного хозяйства, повышение роли государства в регулировании экономики. Власть унаследовала систему госу­дарственных регулирующих органов: в центре — четыре особых совещания (по обороне, продовольствию, перевозкам, топливу); на местах — заводские совещания и районные уполномоченные.

21 июня правительство утвердило Положение об Экономи­ческом совете и Главном экономическом комитете при Времен­ном правительстве. Новые органы создавались для согласования мероприятий отдельных министерств, особых совещаний и ко­митетов, для обеспечения общенациональных интересов посред­ством широкомасштабного вмешательства власти в хозяйствен­ную жизнь страны.

5 мая 1917 г., как уже упоминалось, было учреждено Мини­стерство труда, которое ставило задачу проведения широких со­циальных реформ и прогрессивного трудового законодательства. 5 августа было издано Положение о примирительных учрежде­ниях.

Нерешенность коренных вопросов революции усиливала проявление эксцессов, сказались и утомление населения от бес­конечных выборов в различные комитеты — волостные, про­довольственные, земельные, в Советы и др., некоторое разо­чарование в демократии. Власть на местах, находясь в пере­ходном состоянии, не смогла обеспечить необходимый порядок. Слабость местной власти способствовала сползанию об­щества к демократической диктатуре А.Ф. Керенского, Обще­ственное мнение все больше ставило вопрос о пределе свободы и демократии. Левая оппозиция начала яростную критику Временного правительства, указывая на «неспособность к уп­равлению страной»¹.