Глава I об общих функциях правительства

§ 1. Одним из наиболее оживленно обсуждаемых в настоящее время вопросов политической науки и прак­тики государственного управления является вопрос о ра­зумных пределах функций и сфер деятельности прави­тельств. В прошлом шел спор о том, как следует форми­ровать правительства, какими принципами и положения­ми они должны руководствоваться при отправлении вла­сти, в то время как сейчас почти такую же актуальность приобрел вопрос о том, на какие именно сферы человече­ской деятельности должна распространяться эта власть. При возникновении сильных тенденций к переменам в си­стеме государственной власти и законодательстве в поис­ках средств улучшения жизни человечества интерес к обсуждению этой проблемы скорее возрастет, нежели уменьшится. С одной стороны, нетерпеливые сторонники реформ, полагающие, что подчинить себе правительство проще и легче, чем овладеть умами и расположением об­щества, постоянно стремятся расширить сферу влияния государственной власти за отведенные ей границы. С дру­гой - - человечество в такой степени приучено своими правителями к вмешательству, которое совершается либо с целями, не имеющими никакого отношения к обществен­ному благу, либо под влиянием ошибочного представления о том, что именно нужно для достижения этого блага -ведь так часто даже люди, искренне желающие улучше­ний, опрометчиво предлагают прибегать к мерам прину­дительного регулирования для достижения тех целей, которые с успехом или пользой могут быть достигнуты путем обмена мнениями или дискуссий, — что налицо не­кий дух сопротивления in limine (в начале) какому бы ни было вмешательству со стороны правительства и пред­расположенность к ограничению сферы его деятельности максимально узкими пределами. В силу существования исторических различий в развитии народов, на чем здесь нет необходимости останавливаться, первая крайность, т. е. чрезмерное расширение сферы деятельности прави-

10 Заказ № 654

145

тельства, преобладает и в теории, и в практике континен­тальных наций, тогда как в Англии до сих пор преоблада­ло противоположное стремление.

Общие принципы проблемы в той мере, в какой здесь дело идет о принципе, я попытаюсь изложить в одной из последующих глав данной книги, после того как будет рассмотрено воздействие, оказываемое деятельностью правительства при осуществлении им тех функций, кото­рые по общему убеждению относятся исключительно к его компетенции. Для этого здесь необходимо подробно пере­числить функции, которые либо неразрывно связаны с са­мой идеей правительства, либо обычно выполняются все­ми правительствами, не вызывая никаких возражений. Эти функции следует отличать от тех, необходимость осуще­ствления которых правительствами ставится под сомне­ние. Первые можно назвать необходимыми, а вторые — необязательными функциями государственной власти¹. Термин «необязательные» вовсе не означает, что к функ­циям этим можно относиться с безразличием или произ­вольно, по усмотрению правительства, принимать или не принимать их на себя. Речь просто идет о том, что испол­нение их не диктуется соображениями первоочередной необходимости и что в отношении этих функций сущест­вуют или могут существовать самые различные мнения.

§ 2. Пытаясь перечислить необходимые функции госу­дарственной власти, мы обнаруживаем, что они гораздо разнообразнее, чем может показаться большинству людей на первый взгляд, и их никоим образом нельзя обозначить теми столь четкими демаркационными линиями, которые зачастую пытаются необдуманно провести в ходе публич­ных дискуссий. К примеру, иногда приходится слышать, что деятельность правительства должна ограничиваться предоставлением защиты от насилия и обмана и что, за исключением этих двух случаев, люди должны оставаться свободными, способными заботиться сами о себе, и что, пока лицо не совершает никакого насилия или обмана в ущерб другим лицам или их собственности ², до тех пор

¹ [Это пояснение впервые включено во 2-е издание (1849 г.).]

² Так начиная с 4-го издания (1857 г.). В первоначальном тексте было сказано: «Он имеет право поступать, как ему заблаго­рассудится, не подвергаясь беспокойству или ограничениям со сто^ роны судей и законодателей».]

146

ни законодательная власть, ни правительство никоим об­разом ие должны касаться его. Но почему же правитель­ство, т. е. коллективная сила народа, должно защищать людей только от насилия и обмана, а не от других зол, если только не потому, что целесообразность защиты в первом случае более очевидна? Если правительство дол­жно делать для людей лишь то, что они не в силах сде­лать сами для себя, то людям, вероятно, придется защи­щать самих себя, опираясь на свою ловкость и мужество, даже и от насилия, а может быть, просить или покупать эту защиту, что они в действительности и делают там, где правительство не в состоянии защитить их. Ну а против обмана защитой каждому служит его собственный ум. Не вдаваясь в дальнейшее обсуждение принципиальных по­ложений, ограничимся в данном случае рассмотрением фактического положения вещей.

Обуздание насилия и обуздание обмана — какой из этих двух целей служит, например, законодательство о наследовании? Законы подобного рода должны существо­вать в любом обществе. Быть может, на это возразят, что в этом случае правительству просто надлежит выполнять распоряжение относительно собственности, сделанное ин­дивидуумом в его завещании. Однако такое толкование является по меньшей мере чрезвычайно спорным. Ведь вряд ли найдется страна, по законам которой право заве­щания было бы совершенно неограниченным. Но возьмем самый обыкновенный случай, когда нет завещания: разве не закон, другими словами — не правительство решает на основе принципов всеобщей целесообразности, кто должен получить наследство? А в случае если наследник по каким-либо причинам оказывается неправоспособ­ным, разве не оно назначает лиц, зачастую своих же чи­новников, для принятия на себя собственности и обраще­ния ее на пользу опекаемого? Есть много и других случа­ев,^ когда правительство берет на себя право управления собственностью, поскольку считается, что этого требуют интересы общества или, может быть, лишь выгода заин­тересованных лиц. Подобное часто происходит с собствен­ностью, право на которую оспаривается по суду, а так­же в случаях объявленной в судебном порядке несостоя­тельности. Тем не менее никто не утверждал, что, делая это, правительство выходит за пределы своей ком­петенции.

10'

147

Отнюдь не простой, как может показаться на первый взгляд, является и функция закона давать определение понятию собственности как таковой. Можно было бы, ко­нечно, представить себе, что закон обязан всего лишь декларировать и охранять право каждого на продукты собственного труда или продукты труда других лиц, приоб­ретенные у них честным путем и с их добровольного согласия. Но разве собственностью признается только то, что было произведено трудом? Разве не признается соб­ственностью сама земля с ее лесами, водами и прочими природными богатствами как на поверхности, так и в нед­рах ее? Все это наследие рода человеческого, и должны существовать нормы, регламентирующие их общее поль­зование. Нельзя оставлять нерешенными вопросы о том, какие права на использование определенной части этого общего наследия следует предоставлять отдельному лицу и на каких условиях. Ни одна из функций правительства не является столь необязательной — и в то же время столь прочно связанной с самой идеей цивилизованного обще­ства, — как функция регулирования такого рода отноше­ний.

Далее признается, что законом должно преследоваться насилие и мошенничество. Но под какую из этих двух рубрик нам следует подвести налагаемое на людей обяза­тельство выполнять заключенные ими договоры? Невы­полнение договора вовсе не обязательно заключает в себе обман. Лицо, вступившее в договорные отношения, возмож­но, имело искренние намерения выполнить договор, и поэто­му понятие «мошенничество», которое едва ли можно рас­пространить на случаи сознательного, но не связанного с введением в заблуждение нарушения договора, совершен­но неприменимо, когда причиной неисполнения оказыва­ется небрежность. Разве принуждение к соблюдению усло­вий договора не является одной из обязанностей прави­тельств? В ответе на данный вопрос содержится определенное расширение границ теории невмешательст­ва, и сторонники таковой заявляют, что принуждать к соблюдению условий договора вовсе не значит регулиро­вать отношения частных лиц по усмотрению правитель­ства, а только выполнять желания, выраженные этими лицами. Давайте согласимся с подобным расширением ограничительной теории и примем его для тех случаев, где оно применимо. Однако в том, что касается отношения к

148

договорам, правительства не ограничиваются простыл принуждением к их исполнению, они берутся решать, по каким договорам следует принуждать стороны соблюдать условия их выполнения. Вовсе не достаточно того, что одно лицо без всякого принуждения и обмана дает обещание другому лицу. Есть такие обещания, которыми в интере­сах общего блага люди не должны связывать себя. Не говоря уже об обязательствах, так или иначе противоре­чащих закону, существуют обязательства, принуждать к исполнению которых закон не может либо исходя из за­щиты интересов лица, давшего обещание, либо по сообра­жениям общегосударственной политики. Договор, по кото­рому одно лицо продало бы себя другому в рабство, был бы признан недействительным как судами Англии, так и большинства других европейских стран. Мало найдется народов, законы которых принуждали бы выполнять дого­вор, связанный с тем, что считается проституцией, или с брачными обязательствами, условия которых так или ина­че расходятся с соответствующими положениями, какие считалось необходимым предписать законом. Однако, если хоть раз признать, что существуют обязательства, к ис­полнению которых закон в силу практических соображе­ний не должен принуждать, неизбежно возникнет сомне­ние и в отношении всех прочих обязательств. Должен ли, к примеру, закон принуждать к соблюдению условий дого­вора о найме, если заработная плата слишком низка или продолжительность рабочего дня непомерно велика? Дол­жен ли он принуждать выполнять договор, по которому одно лицо обязуется оставаться на службе у другого доль­ше строго ограниченного периода времени? Следует ли принудительно осуществлять исполнение пожизненного брачного контракта вопреки ясно выраженному желанию обеих или одной из договаривающихся сторон прекратить его действие? Любой вопрос, какой только может возник­нуть в связи с необходимостью регулировать условия до­говоров и отношения, устанавливаемые ими между людь­ми, заслуживает внимания законодателя. Их нельзя не рассматривать, их нельзя так или иначе не решать.

Кроме того, предупреждение и пресечение насилия и обмана обеспечивает соответствующей работой солдат, полицейских и судей по уголовным делам. Но существуют также и гражданские суды. Наказание тех или иных про­ступков — одна функция судов, решение споров — другая.

149

Причинами возникновения между людьми бесчисленных споров без mala fides (злого умысла) с обеих сторон явля­ется неправильное понимание своих законных прав или несогласие с фактами, от доказательства которых юриди­чески зависят эти права. Разве не в общих интересах,, чтобы государство назначало особых лиц для решения подобных вопросов и прекращения споров? Нельзя ска­зать, чтобы это было абсолютно необходимо. Люди могли бы назначать себе арбитра, обязываясь подчиняться его решению. Кстати, так и поступают там, где нет судов, где суды не пользуются доверием или где проволочки, судеб­ные издержки и иррациональность процедуры представ­ления доказательств удерживают людей от обращения в суд. И тем не менее все считают правильным, чтобы госу­дарство учреждало гражданские суды. И даже если свой­ственные последним недостатки вынуждают людей обра­щаться в некие подобия таковых, то даже и в таком слу­чае сохраняющееся право передачи дела на рассмотрение законной судебной инстанции придает силу этим суррога­там судов.

Государство не только берется за решение споров, оно заблаговременно принимает меры, предупреждающие воз­никновение различных споров. В законах большинства стран излагаются трактовки самых различных понятий, и вовсе не потому, что очень важно, как именно эти поня­тия толкуются, а потому, что их так или иначе необходи­мо трактовать, чтобы не могло возникнуть вопроса по су­ществу предмета. Закон предписывает типовые формули­ровки для многих видов договоров, дабы исключить спо­ры и возможности неправильного понимания их смысла. Если спор все же возникает, закон предусматривает необ­ходимость представления документированных доказа­тельств для разрешения спора. Закон требует, чтобы доку­мент этот был удостоверен свидетелями и совершен с соблюдением определенных формальностей. Закон требу­ет сохранения подлинных доказательств в отношении фак­тов, с которыми связаны правовые последствия, для чего ведутся специальные реестры, куда заносятся, в частно­сти, такие факты, как рождения, случаи смерти, браки, завещания, договоры и судебные дела. Но никто и никог­да не утверждал, что, делая это, правительство выходит за рамки отведенных ему полномочий.

Наконец, как бы широко ни распространилась теория,

150

утверждающая, что отдельные лица являются естествен­ными блюстителями своих интересов и что правительство не несет перед ними никаких обязательств, кроме обязан­ности ограждать их от вмешательства других лиц, она применима лишь к тем людям, которые сами способны действовать в своих интересах. Но ведь есть еще дети, душевнобольные, слабоумные. Интересы подобных лиц должен, вне сомнения, охранять закон, причем не обяза­тельно с помощью своих чиновников. Он часто поручает эту миссию кому-либо из родственников или любому близ­кому человеку. Но кончаются ли на этом обязанности закона? Позволительно ли закону передавать защиту ин­тересов одного лица другому лицу и устраняться от надзо- ^ ра, равно как и от контроля за исполнением поручения доверенным лицом?

Есть масса случаев, когда правительства с общего согласия возлагают на себя полномочия и осуществляют соответствующие функции без всяких веских к тому при­чин, а просто потому, что это служит общим интересам. В качестве примера мы можем сослаться на функцию (кстати, также монополизированную) чеканки монет. Го­сударство взяло ее на себя ни с какой иной целью, как для того, чтобы избавить каждого от забот, траты времени и расходов, связанных со взвешиванием монеты и проверкой ее пробы. Однако никто, даже из самых ярых противни­ков государственного вмешательства, не говорил, что в данном случае правительство пользовалось не принадлежа­щей ему властью. Другой аналогичный случай — установ­ление в законодательном порядке системы стандартных мер и весов. Еще один пример — мощение, освещение и уборка улиц и дорог, которые берет на себя или централь­ное правительство, или, что бывает чаще и более привыч­но, муниципальные власти. Строительство и улучшение гаваней, сооружение маяков, производство съемок на местности для составления точных карт, возведение дамб для защиты от моря, строительство набережных — все это примеры того же характера.

Приводить примеры можно было бы до бесконечности, не касаясь при этом спорных пунктов. Но и из сказанного достаточно ясно, что общепризнанные функции государст­венной власти простираются далеко за пределы любых ограничительных барьеров, и функциям этим вряд ли мож­но найти некое единое обоснование и оправдание, помимо

151

соображений практической целесообразности. Нельзя так­же отыскать какое-то единое правило для ограничения сферы вмешательства правительства, за исключением про­стого, но расплывчатого положения о том, что вмешатель­ство это следует допускать исключительно при наличии особо веских соображений практической целесообразно­сти.

§ 3. Можно, однако, сделать несколько полезных заме­чаний о характере соображений, к которым чаще всего приходят в вопросе о государственном вмешательстве и о методах оценки относительной значимости практической выгоды, получаемой от подобного вмешательства. Рассмот­рению этой проблемы будет посвящена последняя из трех частей, на которые удобно разделить наш анализ принци­пов и последствий государственного вмешательства. Вот на какие части мы разобьем наше исследование.

Вначале мы рассмотрим экономические последствия в зависимости от того, какими методами пользуются прави­тельства в процессе осуществления своих необходимых п общепризнанных функций.

Затем мы перейдем к рассмотрению некоторых видов государственного вмешательства, названных мною необя­зательными (т. е. выходящими за рамки общепризнанных функций) и существовавшими, а в ряде случаев сущест­вующими и поныне под влиянием ошибочных теорий об­щего характера.

И наконец, нам останется рассмотреть вопрос, суще­ствуют ли независимо от ошибочной теории и в полном соответствии с правильным взглядом на законы, регули­рующие общественные отношения, какие-либо случаи, в которых вмешательство второго рода было бы действи­тельно полезно, и каковы эти случаи.

Первый из этих разделов будет чрезвычайно разнооб­разным по характеру, поскольку, как уже указывалось, необходимые функции правительства, а также те из его функций, явная целесообразность которых никогда или почти никогда не вызывала возражений, как м'ы уже указывали, чересчур разнообразны и не поддаются про­стой классификации. Однако те из них, которые име­ют принципиальное значение и которые необходимо рас­смотреть здесь, могут быть сгруппированы следующим образом:

152

во-первых, средства, используемые правительствами для сбора доходов, без чего немыслимо само его сущест­вование;

во-вторых, сущность законов, устанавливаемых прави­тельствами в двух основополагающих сферах: собствен­ность и договоры;

в-третьих, достоинства и недостатки системы мер про­ведения в жизнь правительственных законов, а именно судоустройства и полиции.

Мы начнем с первого раздела, т. е. с теории налогооб­ложения.