Тема 15

ОСОБЕННОСТИ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление является важнейшим элементом демо­кратического государственного устройства и призвано обеспечить сочетание государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Органы местного самоуп­равления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения, это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражда­нина, гарантируемых демократическими государствами — права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление является соратником государственной власти, и его развитие освобождает органы государственной власти от «текучки» и позволяет сконцен­трироваться на решении общегосударственных проблем.

Органы местного самоуправления должны иметь право на доста­точную для осуществления своих функций и полномочий эконо­мическую и финансовую базу. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) при наделении этих органов отдельными государствен­ными полномочиями им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства. Главы 5—6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняют данное поло­жение Конституции РФ. Из этого следует, что признание и гаранти-рованность государством местного самоуправления предполагают определенные обязательства со стороны государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

В РФ процесс становления и развития местного самоуправле­ния протекает с большими трудностями. Есть множество причин и проблем, в том числе и проблем финансирования, замедляющих и не способствующих развитию местного самоуправления в РФ. Особое место в рамках данной лекции будет уделено определению понятия финансовых основ местного самоуправления, а также про­цессу формирования и утверждения местного бюджета как основе эффективного функционирования местного самоуправления.

1. Теория местного самоуправления

Теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами, участие граждан в решении всех касающихся их вопросов.

Разнообразие практики местного самоуправления и сегодня определяют следующие теории, сформировавшиеся в основном в XIX в.:

• теория свободной общины;

• общественная теория управления;

• государственная теория.

Теория свободной общины подчеркивает, что исторически пер­вична именно община, а не государство. Из этой теории вытекают следующие принципы организации местного самоуправления:

• органы местного самоуправления — это органы общин (мест­ных сообществ), а не государства;

• избираемость органов местного самоуправления членами общины.

Подчеркивается, что собственные дела общин отличны по своей природе отдел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь следить затем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Как и в слу­чае с правами человека, роль государства состоит не в том, чтобы «наделять» общину правами, а в том, чтобы эти права охранять и гарантировать.

В то же время необходимо отметить, что общественная теория управления на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Само­управление, согласно общественной теории, — это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные еди­ницы со всякого рода частноправовыми объединениями (промыш­ленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Согласно государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими прововедами, местное самоуправление представляет собой форму организации государственного управления на ни­зовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ, с точки зрения государственной теории, призвана обеспечить более эффективное решение данных вопросов на низовом уровне.

Государственная теория рассматривает местные органы управле­ния прежде всего в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

Концепция дуализма муниципального управления трактует му­ниципальную деятельность как самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнении определенных государ­ственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации. Российские либеральные ученые всегда выступали с критикой концепции дуализма, поскольку счи­тали, что сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу права самому ведать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами за­ведования одними только государственными делами.

Популярность любой из этих теорий в каждой стране всегда зависит от множества причин исторического и национального характера, от общей демократической или автократической на­правленности политической системы. Различие теорий — всегда не умозрительное, а действенное, управленческое, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве своей концептуальной основы. Этот выбор всегда носит мировоззренческий характер, что подтверждается всей историей становления местного самоуправления в России и за рубежом.

Российская школа местного самоуправления

В российской научной традиции представлены все три основ­ные теории местного самоуправления. Земская реформа 1860-х го­дов рождалась в борьбе между сторонниками общественной и государственной теорий.

Основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее не­отъемлемых правах, сторонники общественной теории выступали за независимость земских институтов от государства и противопоставляли местное самоуправление, радеющее за местные интересы, бюрократическому государственному порядку, подчеркивая, что местное самоуправление чуждо политике и властным интересам.

В то же время сторонники государственной теории самоуправ­ления определяли местное самоуправление как систему децентра­лизованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуп­равления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением.

При этом реальную практику земской деятельности во многом определяла общественно-хозяйственная теория.

Основные теории местного самоуправления сохранили свое значение и в наши дни. Для развития местного самоуправления в 1990-х годах характерна смена концепций, послужившая основой политических преобразований. Начало было положено экспе­риментами по внедрению самофинансирования и хозрасчета в области территориального управления (1990—1991). Однако на смену хозяйственной теории быстро пришла концепция дуализма, а фактически — государственная теория управления. Местные советы стали элементами государственной системы (1991 —1993). Новая российская Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела зна­чение местного самоуправления за рамки узкопрагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт мес­тного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической систе­мы. Свидетельство тому — конституционные гарантии местному самоуправлению и прежде всего гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор.

Так, Конституцией Российской Федерации определяется суть местного самоуправления как «самостоятельное решение насе­лением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130).

Согласно российской Конституции органы местного самоуп­равления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полно­мочиями с передачей необходимых для их осуществления матери­альных и финансовых средств» (ст. 12).

Конституционны гарантии включают самостоятельное управ­ление муниципальной собственностью, формирование, утверж­дение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ст. 130). Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется также правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретов на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 132).

В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европей­скую хартию местного самоуправления. Хартия, принятая в 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксон­ской и континентальной моделями местного самоуправления. Она подчеркивает прежде всего общедемократические начала местного самоуправления, отмечая в преамбуле, что «органы местного само­управления являются одной из главных основ любого демократи­ческого строя».

Англосаксонская и континентальная модели

В Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распростра­нились по всему миру — англосаксонская и континентальная.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Она имеет следующие черты:

• высокая степень автономии местного самоуправления, выбор­ность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

• отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип заключается в том, чтобы действовать са­мостоятельно в пределах предоставленных полномочий (в Вели­кобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США — штатами, т.е. на региональном уровне).

Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоя­тельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государ­ственный контроль за деятельностью органов местного самоуп­равления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния — государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах конти­нентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, фран­коязычной Африки. Ее чертами являются:

• сочетание местного самоуправления и местных админист­раций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия систе­мы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим госу­дарственным;

• ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа выступают местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления возникают на уровне департамента, чтобы пол­ностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган — совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты му­ниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным слу­жащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муни­ципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимае­мых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалисти­ческих и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континен­тальной моделей. Сегодня наблюдается тенденция к сближению моделей местного самоуправления: сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Так, в различных странах можно выделить четыре основные модели организации местного самоуправления:

• «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

• «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (се­вероамериканская);

• «сильный директор» — глава исполнительной власти, избира­емый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

• «сильный совет», являющийся высшим органом власти общи­ны, бургомистр является председателем совета и одновремен­но главой исполнительной власти (южногерманская).

В целом в Европе отношение к местному самоуправлению по­ляризуется по оси «север» — «юг», которые условно можно разде­лить на две группы. Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы — низкой.

Две группы стран по-разному решают дилемму защиты прав граждан и территориальных различий в вопросе об объеме предо­ставления общественных услуг.

В первой группе стран права граждан понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.

В странах второй группы необходимость государственного кон­троля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует поддержи­вать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации на­ционального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования.

В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги.

В странах второй группы больше внимания уделяется финансо­вому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значи­тельное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления в РФ

Концепция реализуемой в настоящее время в РФ реформы местного самоуправления стала одним из результатов работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и орга­нами местного самоуправления.

Вместе с тем большинство экспертов отмечают, что в последние годы в практике проводимых реформ заметна тенденция к огосу­дарствлению органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что у государственного подхода осталось много сторонников, которые считают, что самостоятельность органов местного самоуп­равления не соответствует российским традициям управленческих отношений, строившихся в различные эпохи на принципах субор­динации. Их оппоненты отмечают, что эффективность управления в современном мире задается не иерархией, а сложными механиз­мами согласования интересов. По их мнению, ложное понимание приводит к снижению конкурентоспособности страны на мировой арене, поскольку преимущество при развитии системы местного самоуправления может быть достигнуто только в условиях равно­мерного распределения полномочий по всей территории страны, а не стягивании их к центру.

В заключение отметим, что процессы разграничения полномо­чий и различные предложения по реформе местного самоуправле­ния и в настоящее время отражают историческое противостояние общественной и государственной теорий местного самоуправле­ния.