3. Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования

Понятие бюджета муниципального образования (местного бюджета)

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) составляют трети и уровень бюджетной системы Российской Феде­рации.

Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответ­ствующих территорий.

С точки зрения экономической теории местный бюджет сле­дует рассматривать как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению нацио­нального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти.

Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспече­ния задачи и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местные бюджеты-характеризуются:

1) широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводствен­ного процесса;

2) высокой степенью действенности, обусловленной перерас­пределительной природой данной экономической категории;

3) гибкостью, поскольку система бюджетных методов управле­ния формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач терри­ториального развития.

В настоящее время местные бюджеты, являясь частью финан­совой системы Российской Федерации, существуют как самостоя­тельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного само­управления. Каждое муниципальное образование в соответствии с законом имеет собственный бюджет. Таким образом, к бюджетам муниципальных образований относятся городские, районные, по­селковые бюджеты, а также районные бюджеты в районах городов и бюджеты сельских населенных пунктов.

Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

1) наличием собственных источников доходов;

2) правом определять направления использования и расходова­ния бюджетных средств;

3) правом использовать по своему усмотрению доходы мест­ного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);

4) правом на компенсацию дополнительных расходов, возника­ющих в результате решений, принятых органами государственной власти;

5) ответственностью органов местного самоуправления за ис­полнение местного бюджета.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходная часть местных бюджетов

Согласно действующему законодательству в РФ, доходная часть состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда фи­нансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К собственным доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюд­жетами законодательством РФ;

• неналоговые доходы;

• безвозмездные перечисления.

Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и реги­ональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на дол го времен ной основе по разным видам таких доходов.

Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:

• собственные доходы от местных налогов и сборов, определен­ные налоговым законодательством РФ;

• отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Россий­ской Федерацией и субъектам РФ;

• государственная пошлина, за исключением зачисляемой в доходы федерального бюджета, — по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, уста­новленные в соответствии с федеральными законами.

Согласно Налоговому кодексу РФ перечень местных налогов и сборов включает в себя следующие виды налогов: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

Доли федеральных и региональных налогов (сборов) закрепля­ются за бюджетами муниципальных образований на постоянной основе в порядке, предусмотренном федеральным законодатель­ством.

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и фор­мируются в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

• доходы от приватизации и реализации муниципального иму­щества;

• часть доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, вклю­чая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;

• доходы от проведения муниципальных денежно-вещественных лотерей;

• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъек­тов РФ;

• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ.

Федеральным законодательством предусмотрено право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами и участие органов местного самоуправле­ния в кредитных отношениях.

Муниципальные бюджеты также пополняются за счет доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации ока­зывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.

Дотации, субвенции, а также заемные средства играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.

Заемные средства могут быть предназначены для покрытия расхо­дов, превышающих минимальный бюджет, или устранения финан­совых трудностей в процессе исполнения утвержденного бюджета.

Исполнительные органы местного самоуправления по решению представительных органов вправе выпускать муниципальные займы на инвестиционные цели и получать ссуды — бюджетные средства, предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной или возмездной основе.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжа­ются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными-органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органа­ми местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государ­ственной власти или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответ­ствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие за собой дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Расходная часть местных бюджетов

В соответствии с законодательством в РФ выделены две группы расходов бюджетов муниципальных образований:

• расходы, совместно финансируемые из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципаль­ных образований;

• расходы, финансируемые исключительно из местных бюд­жетов.

Следует отметить, что расходы местных бюджетов также раз­деляются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы).

Бюджет развития формируется за счет ассигнований на фи­нансирование инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при • осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответ­ствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов.

Различаются обязательные, добровольные и запрещенные рас­ходы местных бюджетов.

В соответствии с законодательством обязательными для мест­ных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений. Добровольными являются расходы, которые местное сообщест­во может самостоятельно определять при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы пред­варительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в гумани­тарной и информационной сферах, расходы по строительству.

Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принци­пам. Если произведенный расход является запрещенным, он анну­лируется по решению суда на основании протеста прокурора или-жалобы граждан (контроль внутренней легальности бюджета).

Как уже нами отмечалось, федеральные органы государ­ственной власти, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законом обеспечивают муниципальным органам минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов уста­навливаются законами субъектов РФ на основе нормативов ми­нимальной бюджетной обеспеченности.

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основ­ных формах:

• муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования;

• кредиты, полученные от кредитных организаций. Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется

представительными органами местного самоуправления. Они вправе привлекать для этой цели аудиторов.

Органы местного самоуправления публикуют сведения об ис­полнении местного бюджета за истекший финансовый год. Муни­ципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Росстат.

Местные бюджеты тесно взаимосвязаны с бюджетами субъектов РФ и федеральным бюджетом. Основные принципы межбюджет­ных отношений, средства и порядок бюджетного регулирования закреплены в законодательстве РФ. Исходя из указанных общих принципов следует выделить некоторые особенности участия му­ниципальных образований в межбюджетных отношениях.

Внебюджетные фонды

Одним из элементов системы местных финансов являются муниципальные целевые внебюджетные фонды, которые вправе образовывать представительные органы местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законодательством Рос­сийской Федерации.

Расходование средств внебюджетного фонда осуществляется по следующим основным направлениям: единовременные выплаты малоимущим слоям населения, отдельным семьям, гражданам; рас­ходы, связанные с благоустройством и развитием инфраструктуры города в части, не предусмотренной городским бюджетом; финан­совая поддержка средств массовой информации, органов правопо­рядка, науки, здравоохранения, образования и культуры и т.п.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что, как уже отме­чалось в предыдущей теме, посвященной вопросам бюджетного федерализма, наряду с национальными общественными благами существуют локальные и местные общественные блага, посколь­ку эффект их воздействия может быть замкнут на сообщества людей, располагающихся на определенной территории. На ней и обнаруживается фискальная эквивалентность между пользой, по­лучаемой гражданином, и его налоговыми платежами. При этом, чем однороднее группа, тем сильнее проявляется эта фискальная эквивалентность.

Как известно, каждому общественному благу соответствует своя общность. Поэтому именно концепция общественного блага слу­жит теоретической основой трехуровневой финансово-налоговой системы, призванной наиболее эффективно размещать ресурсы, обеспечивать справедливое распределение доходов на территории страны и в конечном счете достичь социально-экономической стабильности в стране в целом и в каждом регионе.

Вопросы для самопроверки

1. В чем отличие теории свободной общины от государственной теории местного управления?

2. Раскройте концепцию дуализма муниципального управления.

3. Каковы характерные особенности российской школы местного самоуправления?

4. В чем отличие англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления?

5. Что определяет формирование финансово-экономических ос­нов местного самоуправления?

6. От чего зависит доходная часть местных бюджетов?

7. Опишите основные направления расходов местных бюджетов.

8.Охарактеризуйте роль местных бюджетов в формировании бюджетной системы в РФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как показано в учебном пособии, отличительная особенность экономики общественного сектора как науки состоит в том, что она возникла как синтетическая отрасль знаний на стыке эконо­мических, юридических, политических и социальных наук. Как ни одной из экономических дисциплин ей присуще сильное интег­рационное начало, которое формируется под глубоким влиянием экономических теорий и экономических наук (государственные финансы, экономика услуг, экономика общественного благосо­стояния, социальное страхование, государственное управление и государственное регулирование экономикой).

При этом даже в рамках западной цивилизации наблюдаются разные типы смешанных экономик, которые учитывают конкрет­но-исторические особенности формирования государственности, а также институтов гражданского общества и национального мен­талитета. Все это определяет при общности основ учебных курсов экономики общественного сектора немалое различие их по странам. Так, например, в научной и учебной литературе по вопросам эко­номики общественного сектора существует два различных подхода к трактовке понятия общественного сектора. Первая — широкая концепция, согласно которой общественный сектор не сводится только к государственному и включает все виды некоммерческих структур, функционирующих на принципах общественного само­управления.

Вторая — узкая концепция, также получившая распростране­ние в экономической литературе, сводит общественный сектор только к государственному. В таком случае совокупность негосу­дарственных некоммерческих институтов объединяется понятием «третий сектор», и они занимают промежуточное положение между государственными и частно предпринимательскими структурами. Авторы в рамках данного учебного пособия рассматривают «третий сектор» как составную часть общественного сектора в широком понимании.