450

Демьян Николаевич Бахрах. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002.

Содержание

ПРЕДИСЛОВИЕ 7

РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ 9

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ 9

§ 1. Социальное управление 9

§ 2. Понятие и виды администрации 12

§ 3. Основные признаки государственной административной (исполнительной) власти 13

ГЛАВА 2. ПРЕДМЕТ, МЕТОД, СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 19

§ 1. Предмет административного права 19

§ 2. Метод административно-правового регулирования 23

§ 3. Система административного права 27

ГЛАВА 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 30

§ 1. Нормы административного права 30

§ 2. Действие административно-правовой нормы во времени 32

§ 3. Источники норм административного права. Их виды 34

§ 4. Система источников административного права 37

ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ 40

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений 40

§ 2. Структура административного правоотношения 41

ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОТРАСЛЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА 43

§ 1. Предмет и задачи науки административного права 43

§ 2. Развитие науки административного права в России 45

§ 3. Административное право как учебная дисциплина 48

РАЗДЕЛ II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СТАТУСЫ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ 51

ГЛАВА 6. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ 51

§ 1. Административная праводееспособность индивидуальных субъектов 51

§ 2. Административно-правовой статус гражданина 53

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства 57

§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов 62

§ 5. Административная опека и статус ее субъектов 64

§ 6. Особенности административно-правового статуса лиц, совершивших преступления и административные проступки 70

§ 7. Воинская обязанность граждан Российской Федерации 74

ГЛАВА 7. ОБЯЗАННОСТИ И ПРАВА ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПАСПОРТНОГО РЕЖИМА 85

§ 1. Понятие, содержание, цели, правовая основа паспортного режима 85

§ 2. Паспорт — основной документ гражданина Российской Федерации на ее территории 87

§ 3. Обязанность гражданина Российской Федерации иметь паспорт 88

§ 4. Обязанность гражданина соблюдать правила регистрационного учета (регистрации) по месту проживания 92

ГЛАВА 8. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗАЩИТУ ОТ НЕПРАВИЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ (РЕШЕНИЙ) И БЕЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 105

§ 1. Способы защиты прав граждан 105

§ 2. Право граждан на обращения в органы государства и муниципальных образований 107

§ 3. Право гражданина на административную жалобу 109

§ 4. Производство по общим административным жалобам граждан 116

§ 5. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов публичной исполнительной власти и их должностных лиц (административная юстиция в России) 118

§ 6. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц 123

РАЗДЕЛ III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ, ЕЕ ОРГАНЫ И СЛУЖАЩИЕ 126

ГЛАВА 9. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 126

§ 1. Функции (содержание деятельности) государственной администрации 126

§ 2. Линейная и функциональная власть 128

§ 3. Организационная структура государственной администрации 129

§ 4. Административное ведомство 131

ГЛАВА 10. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 133

§ 1. Понятие исполнительного органа государственной власти 133

§ 2. Содержание административно-правового статуса исполнительных органов государственной власти 134

§ 3. Виды исполнительных органов государственной власти 135

§ 4. Система исполнительных органов государственной власти 136

§ 5. Правительство России 137

§ 6. Центральные федеральные исполнительные органы 141

§ 7. Территориальные федеральные органы 144

§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 145

ГЛАВА 11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ 154

§ 1. Понятие и типы службы в обществе 154

§ 2. Понятие и типы должностей в организациях. Должностное лицо 155

§ 3. Государственные должности 161

§ 4. Государственный служащий и государственная служба 162

§ 5. Правовой институт государственной службы 164

§ 6. Основные принципы государственной службы 166

§ 7. Классификация государственных служащих 171

§ 8. Обязанности и права государственных служащих 173

ГЛАВА 12. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 179

§ 1. Служебная карьера (понятие прохождения службы) 179

§ 2. Прием (поступление) на службу 180

§ 3. Аттестация служащих и присвоение им квалификационных разрядов (чинов, рангов, званий) 185

§ 4. Продвижение по службе 188

§ 5. Прекращение государственной службы 190

§ 6. Управление государственной службой 192

§ 7. Особенности государственной службы в субъектах Российской Федерации 194

РАЗДЕЛ IV. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 199

ГЛАВА 13. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 199

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти 199

§ 2. Основные признаки акта государственной администрации 202

§ 3. Виды актов государственной администрации 205

§ 4. Акты федерального Правительства 207

§ 5. Ведомственные нормативные акты 209

§ 6. Акты государственной администрации субъекта Российской Федерации 213

§ 7. Условия эффективности актов государственной администрации 216

§ 8. Прекращение действия акта государственной администрации 220

ГЛАВА 14. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 221

§ 1. Понятие и виды юридического процесса 221

§ 2. Административные процессы 224

§ 3. Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы 227

§ 4. Общие стадии административных процессов 230

§ 5. Административная подведомственность 233

ГЛАВА 15. НЕГЛАСНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 234

§ 1. Виды негласной деятельности государственной администрации 234

§ 2. Режим секретности 236

§ 3. Оперативно-розыскная деятельность 241

ГЛАВА 16. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ 248

§ 1. Место административного договора в деятельности государственной исполнительной власти 248

§ 2. Структура и признаки административного договора 251

§ 3. Административный договор и административный акт 255

РАЗДЕЛ V. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 257

ГЛАВА 17. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 257

§ 1. Понятие и виды методов деятельности государственной администрации 257

§ 2. Методы прямого и косвенного административного воздействия 258

§ 3. Система методов и способов административного воздействия 260

§ 4. Убеждение как метод деятельности государственной администрации 262

ГЛАВА 18. ПООЩРЕНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 264

§ 1. Понятие и особенности поощрения 264

§ 2. Способы поощрения 268

§ 3. Виды поощрительных средств 269

§ 4. Поощрительное производство 273

ГЛАВА 19. РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 274

§ 1. Понятие и особенности разрешительной системы 274

§ 2. Правовая основа (институт) разрешительной системы 276

§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела 278

§ 4. Принятие и исполнение решения 280

§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий разрешенной деятельности 281

§ 6. Переоформление разрешений 283

§ 7. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии 284

ГЛАВА 20. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР 287

§ 1. Понятие, субъекты, содержание административного надзора 287

§ 2. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор 291

§ 3. Государственный надзор за безопасностью дорожного движения 295

ГЛАВА 21. СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ 298

§ 1. Правовой и административно-правовой режим 298

§ 2. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов 300

§ 3. Виды специальных административно-правовых режимов 303

§ 4. Чрезвычайное положение 305

§ 5. Военное и «особое» положение 309

§ 6. Режим закрытого административно-территориального образования 313

§ 7. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 315

РАЗДЕЛ VI. ПРИНУЖДЕНИЕ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ 320

ГЛАВА 22. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ 320

§ 1. Правовое принуждение 320

§ 2. Виды принуждения и ответственности по административному праву 322

§ 3. Понятие и виды административно-правового принуждения 323

§ 4. Административно-восстановительные меры 325

ГЛАВА 23. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРЕСЕЧЕНИЕ 327

§ 1. Понятие и виды мер пресечения 327

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы 329

§ 3. Принудительное лечение 332

§ 4. Применение огнестрельного оружия 335

§ 5. Административное задержание граждан 338

§ 6. Изъятие имущества, создающего угрозу безопасности, и у незаконного владельца 342

ГЛАВА 24. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ 346

§ 1. Признаки административной ответственности 346

§ 2. Нормативная основа (институт) административной ответственности 348

§ 3. Административное нарушение и административное правонарушение (фактическое основание ответственности) 352

§ 4. Состав административного проступка 354

ГЛАВА 25. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ 360

§ 1. Система административных взысканий 360

§ 2. Виды административных взысканий 361

§ 3. Общие принципы наложения административных взысканий 366

§ 4. Административная деликтность и административная деликтология 371

ГЛАВА 26. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 375

§ 1. Понятие и правовая основа производства по делам об административных правонарушениях 375

§ 2. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях. Право на защиту 376

§ 3. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях 378

§ 4. Участники производства 380

§ 5. Сроки в производстве 381

§ 6. Подведомственность дел об административных правонарушениях 384

§ 7. Меры административно-процессуального (обеспечительного) принуждения 385

ГЛАВА 27. СТАДИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 390

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях 390

§ 2. Административное расследование 391

§ 3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях 396

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных нарушениях 401

§ 5. Исполнение постановлений 404

ГЛАВА 28. МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ДЕЛ 408

§ 1. Виды административных правонарушений 408

§ 2. Основные особенности административной ответственности коллективных субъектов (организаций) 408

§ 3. Основные особенности административной ответственности несовершеннолетних 411

§ 4. Основные особенности административной ответственности в судебном порядке 412

§ 5. Основные особенности административной ответственности за налоговые правонарушения 414

§ 6. Особенности административной ответственности по Таможенному кодексу Российской Федерации 416

ГЛАВА 29. ДИСЦИПЛИНАРНО-ПРАВОВОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ 419

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарно-правового принуждения 419

§ 2. Дисциплинарная ответственность по административному праву 422

§ 3. Дисциплинарное производство по административному праву 424

§ 4. Материальная ответственность по административному праву 429

РАЗДЕЛ VII. РЕЖИМ ЗАКОННОСТИ (ПРАВОЗАКОННОСГИ) В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 433

ГЛАВА 30. СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ОСОБЕННОСТИ РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 433

§ 1. Содержание и значение законности (правозаконности) 433

§ 2. Особенности обеспечения режима законности в деятельности государственной администрации 435

§ 3. Система гарантий законности (правозаконности) 437

ГЛАВА 31. КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 438

§ 1. Содержание и виды контроля 438

§ 2. Президентский контроль за государственной администрацией 439

§ 3. Контроль органов законодательной власти за органами исполнительной власти 442

§ 4. Судебный надзор за законностью деятельности государственной администрации 443

§ 5. Прокурорский надзор за законностью деятельности государственной администрации 447

Предисловие

Государственная администрация — самая большая, самая мощная часть государственной машины. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными и иными ресурсами страны. В ее системе работает около 9/10 всех государственных служащих. Государственной администрации прямо подчинены почти все существующие средства физического принуждения: войска, милиция, полиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т. д. Власть, которой она обладает, — административная власть — огромная социальная сила. Ее правильное использование серьезно способствует тому, чтобы страна стала процветающей. Субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления при осуществлении государственной власти приносят обществу колоссальный вред. К сожалению, так было в России в 30-х и 90-х годах XX иска.

В демократически организованном обществе формирование и деятельность государственной администрации должны быть четко, полно урегулированы правом. И основную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства — административное право. Особенно велико его значение в России, где такие факторы, как большая территория, значительные природные ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции обусловили особое значение государственной администрации (административной власти).

Концепцию этого учебника можно изложить несколькими предложениями. Эффективность в деле осуществления безопасности граждан, общества, страны, реализация социальных и экономических программ, конституционных прав и свобод граждан во многом зависит от деятельности государственной администрации. А на ее четкую, плодотворную работу серьезно влияет административно-правовое регулирование. Нормы административного права должны закрепить оптимальные варианты создания системы исполнительных органов государственной власти, распределения компетенции между ними, комплектования их личного состава. Административное право призвано предложить аппарату научно обоснованный набор средств воздействия на общество в нормальных и чрезвычайных условиях, способов реализации прав и законных интересов граждан и их защиты, демократические процедуры деятельности.

В 90-х гг. XX в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным.

Прежде всего изменения связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

Во-вторых, в административном праве последовательно отражено федеративное начало, оно стало важным средством закрепления и развития федерального устройства, обеспечения целостности России и самостоятельности ее субъектов.

В-третьих, активно осуществляется развитие процессуальной составляющей отрасли, ее процессуализация. Разработаны и закреплены демократические процедуры многих видов административной деятельности (лицензирования, выдачи заграничных паспортов и др.).

В-четвертых, в регулировании прав граждан, деятельности администрации, властеотношений резко возросла роль законов и соответственно уменьшилась роль подзаконных актов.

B-пятых, на состояние норм административного права, систему регулируемых ими отношений активно стали влиять Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

Этот учебник значительно отличается от учебников, изданных другими авторами, и от ранее изданных мною учебников.

1. В нем значительно больше внимания уделено правам, обязанностям гражданина, проблемам их реализации, защиты прав.

2. Во многом по-новому рассмотрены вопросы о формах и методах деятельности государственной администрации.

3. Целые параграфы и даже главы посвящены административно-правовым явлениям, которые ранее в учебной литературе не рассматривались (разрешительная система, административная опека, административная деликтность, особенности налоговых правонарушений, ведомственные нормативные акты и др.).

4. Много места отведено законодательству, системе органов исполнительной власти, государственной службе субъектов Российской Федерации.

5. Использованы многие акты Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.

6. Предпринята попытка усовершенствовать язык учебного курса административного права, унифицировать его терминологию. В частности, широко используются словосочетания «государственная администрация», «акты государственной администрации», «административное ведомство», «специальные административно-правовые режимы», «административная опека».

Следует отметить, что в последние годы между законодательством и практикой нет должного единства. Многие важные правовые положения не оказали планируемого воздействия на деятельность государственной администрации, не всегда последовательно воплощаются в жизнь. Хочется надеяться, что этот учебник станет полезным источником знаний об административно-правовой действительности, о нормах административного права для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников; что он в какой-то мере поможет более полному осуществлению административно-правовых положений, а значит — улучшению административно-правовой действительности.

Заслуженный деятель науки,

доктор юридических наук,

профессор Д. N. БАХРАХ