§ 6. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц

Одной из форм судебной защиты является предусмотренное ст. 53 Конституции право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных организаций.

С 1 марта 1996 г. возмещение ущерба регулируется гл. 59 ГК РФ. Так, в ст. 1069 сказано:

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Возложив на организации обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должностных лиц, законодатель создал наиболее благоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Такой порядок позволяет потерпевшему своевременно и полностью взыскать причиненный ему вред; обеспечивает надлежащую материальную базу для удовлетворения его требований. Возместив ущерб, администрация органа предприятия, учреждения выясняет причины допущенных нарушений законности, решает вопрос о дисциплинарной и материальной ответственности непосредственных виновников.

В законе сказано, что организации отвечают за вред «на общих основаниях». Это значит, что ответственность наступает, если:

• совершенно противоправное деяние;

• причинен имущественный вред;

• существует причинная связь между неправильными действиями и вредом;

• ущерб наступил по вине учреждения, органа, их должностных лиц. Особенность ответственности по ст. 1069 ГК в том, что она

наступает за противоправные властные служебные деяния. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обязанностей. Некоторые должностные лица (например, работники милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы¹.

Так, Буянов, работавший оперативным уполномоченным РОВД, в воскресенье выпил дома с соседом вина и в двенадцатом часу ночи шел по улице. Впереди его шли трое молодых людей, один из них — Егоров — нечаянно ударил его по лицу. Буянов заявил Егорову, что он работник милиции и потребовал, чтобы Егоров прошел с ним в РОМ. Когда Егоров побежал, Буянов начал преследовать его, кричал «Стой!», сделал несколько выстрелов вверх, а затем прицельно выстрелил в Егорова и убил его. Буянов был осужден по ст. 103 УК РСФСР. Действия Буянова бесспорно являются служебными, и материальный ущерб семье погибшего в таком случае должен возмещать орган — РОВД.

Под служебными следует понимать также действия, совершенные работником организации с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т. д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.

В соответствии со ст. 1070 ГК РФ имущественная ответственность государства за ущерб, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она наступает и при отсутствии их вины, в строго определенных случаях нарушения закона: при осуждении; привлечении к уголовной ответственности; применении в качестве меры пресечения заключения под стражу; наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. В этом случае имущественная ответственность наступает независимо от вины должностных лиц. Специальный характер ответственности подтверждается и тем обстоятельством, что причиненные гражданину убытки возмещаются за счет средств государственного (муниципального) бюджета. Возмещению подлежат:

• заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий;

• имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обращенное в доход государства;

• суммы, выплаченные гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, для возмещения судебных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи с незаконными действиями.

Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в течение которого она незаконно не выплачивалась. Одновременно восстанавливаются трудовые, пенсионные, жилищные права потерпевшего. По просьбе потерпевшего следственные органы, прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллектив или общественные организации по месту жительства об оправдывающем гражданина решении.

Материальным основанием наступления ответственности является незаконный акт следственных, прокурорских, судебных органов или судьи и реальный вред, причиненный им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное основание — акт компетентного органа об отмене незаконного акта, о прекращении уголовного или административного дела.

Орган дознания, предварительного следствия, прокуратура, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят постановление, которым определяют размер ущерба. Их действия потерпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении трудовых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено полностью или частично, гражданин вправе обратиться в суд в порядке искового производства.

РАЗДЕЛ III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ, ЕЕ ОРГАНЫ И СЛУЖАЩИЕ

ГЛАВА 9. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

§ 1. Функции (содержание деятельности) государственной администрации

Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач.

Административная деятельность (управление) объективно необходима. В соответствии с законом разделения труда она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности).

В юридической литературе чаще всего функция понимается в Двух смыслах:

1. Функция связывается с объектом административного воздействия (предметный подход). Соответственно различают такие функции государственной администрации: а) Обеспечение безопасности личности, общества, государства:

• обеспечение обороны;

• обеспечение общественного порядка;

• осуществление разведки и контрразведки;

• обеспечение охраны государственной границы и др.

б) Обеспечение развития экономики, осуществление административно-хозяйственной деятельности:

• руководство промышленностью;

• руководство транспортом;

• руководство сельским хозяйством;

• сбор налогов;

• содействие развитию предпринимательства;

• антимонопольная деятельность и др.

в) Обеспечение реализации социальной политики государства:

• организация образования;

• организация здравоохранения;

• организация научных исследований;

• организация социальной защиты и др.

г) Осуществление связей с другими государствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т. д.).

2. Функция понимается как один из общих способов организации, административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.

Общие функции — это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать, осуществлять исполнительную власть — это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Административная деятельность — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.

Следует различать три группы общих функций:

I. Ориентирования системы:

• прогнозирования;

• планирования;

• нормативного регулирования;

• методического руководства.

II. Обеспечения системы:

• кадрового;

• материально-технического;

• финансового;

• организационно-структурного¹;

• информационного;

• правоприменительного обеспечения.

III. Оперативного руководства системой:

• непосредственного регулирования деятельности¹;

• учета;

• контроля;

• оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).

Освещая функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.

Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.