- •Предисловие
- •Раздел I. Введение в административное право россии глава 1. Социальное управление, государственная администрация и государственная административная власть § 1. Социальное управление
- •§ 2. Понятие и виды администрации
- •§ 3. Основные признаки государственной административной (исполнительной) власти
- •Глава 2. Предмет, метод, система административного права § 1. Предмет административного права
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Система административного права
- •Глава 3. Нормы и источники административного права § 1. Нормы административного права
- •§ 2. Действие административно-правовой нормы во времени
- •§ 3. Источники норм административного права. Их виды
- •§ 4. Система источников административного права
- •Глава 4. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-правовых отношений
- •§ 2. Структура административного правоотношения
- •Глава 5. Административное право российской федерации как отрасль юридической науки и научная дисциплина § 1. Предмет и задачи науки административного права
- •§ 2. Развитие науки административного права в России
- •§ 3. Административное право как учебная дисциплина
- •§ 2. Административно-правовой статус гражданина
- •§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
- •§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов
- •§ 5. Административная опека и статус ее субъектов
- •§ 6. Особенности административно-правового статуса лиц, совершивших преступления и административные проступки
- •§ 7. Воинская обязанность граждан Российской Федерации
- •I. Правовая основа и стадии осуществления воинской обязанности
- •II. Обязанности и права призывников
- •III. Правовое положение военнообязанных
- •IV. Воинская обязанность граждан в условиях мобилизации
- •Глава 7. Обязанности и права граждан в условиях паспортного режима § 1. Понятие, содержание, цели, правовая основа паспортного режима
- •§ 2. Паспорт — основной документ гражданина Российской Федерации на ее территории
- •§ 3. Обязанность гражданина Российской Федерации иметь паспорт
- •§ 4. Обязанность гражданина соблюдать правила регистрационного учета (регистрации) по месту проживания
- •§ 5. Право на получение заграничного паспорта
- •Глава 8. Право граждан на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации § 1. Способы защиты прав граждан
- •§ 2. Право граждан на обращения в органы государства и муниципальных образований
- •§ 3. Право гражданина на административную жалобу
- •§ 4. Производство по общим административным жалобам граждан
- •§ 5. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов публичной исполнительной власти и их должностных лиц (административная юстиция в России)
- •§ 6. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц
- •§ 2. Линейная и функциональная власть
- •§ 3. Организационная структура государственной администрации
- •§ 4. Административное ведомство
- •Глава 10. Исполнительные органы государственной власти § 1. Понятие исполнительного органа государственной власти
- •§ 2. Содержание административно-правового статуса исполнительных органов государственной власти
- •§ 3. Виды исполнительных органов государственной власти
- •§ 4. Система исполнительных органов государственной власти
- •§ 5. Правительство России
- •§ 6. Центральные федеральные исполнительные органы
- •§ 7. Территориальные федеральные органы
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •Глава 11. Государственная служба и государственные служащие § 1. Понятие и типы службы в обществе
- •§ 2. Понятие и типы должностей в организациях. Должностное лицо
- •§ 3. Государственные должности
- •§ 4. Государственный служащий и государственная служба
- •§ 5. Правовой институт государственной службы
- •§ 6. Основные принципы государственной службы
- •§ 7. Классификация государственных служащих
- •§ 8. Обязанности и права государственных служащих
- •Глава 12. Прохождение государственной службы § 1. Служебная карьера (понятие прохождения службы)
- •§ 2. Прием (поступление) на службу
- •§ 3. Аттестация служащих и присвоение им квалификационных разрядов (чинов, рангов, званий)
- •§ 4. Продвижение по службе
- •§ 5. Прекращение государственной службы
- •§ 6. Управление государственной службой
- •§ 7. Особенности государственной службы в субъектах Российской Федерации
- •Раздел IV. Формы деятельности государственной администрации глава 13. Акты государственной администрации § 1. Виды форм деятельности исполнительной власти
- •§ 2. Основные признаки акта государственной администрации
- •§ 3. Виды актов государственной администрации
- •§ 4. Акты федерального Правительства
- •§ 5. Ведомственные нормативные акты
- •§ 6. Акты государственной администрации субъекта Российской Федерации
- •§ 7. Условия эффективности актов государственной администрации
- •§ 8. Прекращение действия акта государственной администрации
- •Глава 14. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации § 1. Понятие и виды юридического процесса
- •§ 2. Административные процессы
- •§ 3. Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы
- •§ 4. Общие стадии административных процессов
- •§ 5. Административная подведомственность
- •Глава 15. Негласная деятельность государственной администрации § 1. Виды негласной деятельности государственной администрации
- •§ 2. Режим секретности
- •§ 3. Оперативно-розыскная деятельность
- •Глава 16. Административные договоры § 1. Место административного договора в деятельности государственной исполнительной власти
- •§ 2. Структура и признаки административного договора
- •§ 3. Административный договор и административный акт
- •§ 2. Методы прямого и косвенного административного воздействия
- •§ 3. Система методов и способов административного воздействия
- •§ 4. Убеждение как метод деятельности государственной администрации
- •Глава 18. Поощрение в деятельности государственной администрации § 1. Понятие и особенности поощрения
- •§ 2. Способы поощрения
- •§ 3. Виды поощрительных средств
- •§ 4. Поощрительное производство
- •Глава 19. Разрешительная система в российской федерации § 1. Понятие и особенности разрешительной системы
- •§ 2. Правовая основа (институт) разрешительной системы
- •§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела
- •§ 4. Принятие и исполнение решения
- •§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий разрешенной деятельности
- •§ 6. Переоформление разрешений
- •§ 7. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии
- •Глава 20. Административный надзор § 1. Понятие, субъекты, содержание административного надзора
- •§ 2. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор
- •Глава 21. Специальные административно-правовые режимы § 1. Правовой и административно-правовой режим
- •§ 2. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов
- •§ 3. Виды специальных административно-правовых режимов
- •§ 4. Чрезвычайное положение
- •§ 5. Военное и «особое» положение
- •§ 6. Режим закрытого административно-территориального образования
- •§ 7. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации
- •Раздел VI. Принуждение и ответственность по административному праву глава 22. Административное принуждение § 1. Правовое принуждение
- •§ 2. Виды принуждения и ответственности по административному праву
- •§ 3. Понятие и виды административно-правового принуждения
- •§ 4. Административно-восстановительные меры
- •Глава 23. Административное пресечение § 1. Понятие и виды мер пресечения
- •§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы
- •§ 3. Принудительное лечение
- •§ 4. Применение огнестрельного оружия
- •§ 5. Административное задержание граждан
- •§ 6. Изъятие имущества, создающего угрозу безопасности, и у незаконного владельца
- •Глава 24. Понятие и основания административной ответственности § 1. Признаки административной ответственности
- •§ 2. Нормативная основа (институт) административной ответственности
- •§ 3. Административное нарушение и административное правонарушение (фактическое основание ответственности)
- •§ 4. Состав административного проступка
- •Глава 25. Административные взыскания § 1. Система административных взысканий
- •§ 2. Виды административных взысканий
- •§ 3. Общие принципы наложения административных взысканий
- •§ 4. Административная деликтность и административная деликтология
- •Глава 26. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях § 1. Понятие и правовая основа производства по делам об административных правонарушениях
- •§ 2. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях. Право на защиту
- •§ 3. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях
- •§ 4. Участники производства
- •§ 5. Сроки в производстве
- •§ 6. Подведомственность дел об административных правонарушениях
- •§ 7. Меры административно-процессуального (обеспечительного) принуждения
- •Глава 27. Стадии производства по делам об административных правонарушениях § 1. Система стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях
- •1) Административное расследование;
- •I. Административное расследование:
- •§ 2. Административное расследование
- •§ 3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях
- •§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных нарушениях
- •§ 5. Исполнение постановлений
- •Глава 28. Материально-правовые и процессуальные особенности отдельных категорий дел § 1. Виды административных правонарушений
- •§ 2. Основные особенности административной ответственности коллективных субъектов (организаций)
- •§ 3. Основные особенности административной ответственности несовершеннолетних
- •§ 4. Основные особенности административной ответственности в судебном порядке
- •§ 5. Основные особенности административной ответственности за налоговые правонарушения
- •§ 6. Особенности административной ответственности по Таможенному кодексу Российской Федерации
- •Глава 29. Дисциплинарно-правовое принуждение по административному праву § 1. Понятие и признаки дисциплинарно-правового принуждения
- •§ 2. Дисциплинарная ответственность по административному праву
- •§ 3. Дисциплинарное производство по административному праву
- •§ 4. Материальная ответственность по административному праву
- •§ 2. Особенности обеспечения режима законности в деятельности государственной администрации
- •§ 3. Система гарантий законности (правозаконности)
- •Глава 31. Контроль за деятельностью государственной администрации § 1. Содержание и виды контроля
- •§ 2. Президентский контроль за государственной администрацией
- •§ 3. Контроль органов законодательной власти за органами исполнительной власти
- •§ 4. Судебный надзор за законностью деятельности государственной администрации
- •§ 5. Прокурорский надзор за законностью деятельности государственной администрации
§ 2. Понятие и типы должностей в организациях. Должностное лицо
С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле.
С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Установление таких комплексов — средство разделения труда, административной деятельности.
Должность — это, образно говоря, персональное служебное место, которое может быть занятым или вакантным.
Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются:
• ее название и целевое назначение;
• порядок учреждения, преобразования, ликвидации;
• место в служебной иерархии;
• порядок замещения должности и освобождение от нее;
• ее содержание — комплекс обязанностей и прав. Она включается в штатное расписание.
В статусе должности можно выделить три блока: целевой, организационный (название, порядок, учреждение и т. д.) и содержательный (компетенция).
Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.
Организационная структура аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли (должности) — нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.
Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.
Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть регламентирует должностной оклад и иные личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация административных функций и правообязанностей, четкое разделение труда в администрации, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, приобретение определенных служебных и личных прав, служебную карьеру.
Должность — это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, то есть действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей.
Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. И в обоих случаях нарушения баланса обязанностей и прав возникает безответственность.
Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов — это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.). Но если рассматривать их с позиций интереса системы (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать и т. д., это его служебные обязанности. Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью.
Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходимо учитывать, во-первых, возможности организации, а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допускать чрезмерного выделения служащих из общей массы работающих. Решать вопросы о социальном положении, например, государственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живет страна, ее граждане.
В соответствии с существующими типами службы все должности можно разбить на должности в:
• частных;
• муниципальных;
• государственных;
• международных организациях.
По содержанию осуществляемой деятельности все должности и всех занимающих их служащих принято делить на:
• руководителей структурных единиц (администраторов);
• специалистов;
• технических исполнителей.
Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должности должностных лиц и иных служащих.
Определение понятия должностного лица необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РШ есть специальные статьи, по которым к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В административном праве около 150 составов предусматривают ответственность только должностных лиц, а во многих статьях такой признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться к ответственности как должностные лица.
Понятие «должностное лицо» многократно используется в Конституции России. Так, в ст. 41 говорится об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. «Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», — сказано в ст. 46 Конституции.
К сожалению, единого определения понятия «должностное лицо» ни в федеральном законодательстве, ни в юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и в административном, и в уголовном, и в других отраслях права. Но определенные шаги к конкретизации определения этого понятия уже предприняты. Например, в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 сказано, что в этом законе под должностным лицом местного самоуправления понимается «выборное, либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления...».
В соответствии со ст. 97 Устава (Основного закона) Саратовской области к должностным лицам из числа государственных служащих относятся руководители государственных органов и структурных подразделений, их штатные заместители, а также лица, осуществляющие исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Отличное от этого определение содержится в ст. 10 Закона «О государственной службе Новгородской области»: «Должностными лицами органов государственной власти Новгородской области признаются лица, постоянно, временно или по специальному поручению выполняющие функции представителей государственной власти области, а равно организационно-распорядительные, контрольно-ревизионные, хозяйственно-управленческие или информационные функции».
Очевидно, что все эти определения рассчитаны лишь на отдельные группы, но не на всех должностных лиц.
Было бы полезно выработать единое для всех отраслей права определение. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься некоторые коррективы.
В УК РФ есть глава 30, которая носит такое название: «Преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (ст. 285— 293). Статьями этой главы предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление, превышение, присвоение должностных полномочий, получение взятки должностным лицом, за совершенный им служебный подлог, за его халатность.
Кого уголовное право считает должностным лицом? В ст. 285 УК РШ сказано: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации...»
Нетрудно заметить, что УК РФ к должностным лицам относит не только государственных и муниципальных служащих, но и часть служащих государственных и муниципальных учреждений.
Это определение не распространяется на руководящих работников частных коммерческих и некоммерческих организаций, государственных и муниципальных предприятий. Но как сказано в самом начале примечания к ст. 285, такое узкое понимание должностного лица признается «в статьях настоящей главы» (т. е. главы 30 УК РФ). Это понятие должностного лица не должно использоваться при применении норм административного, финансового, экологического права.
В УК РФ имеется глава 23 «Преступление против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (ст. 201—204). На основании статей этой главы за злоупотребление полномочиями, за превышение полномочий, за коммерческий подкуп (аналог взятки) к ответственности могут привлекаться граждане, которых УК называет «лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях».
В ст. 201 сказано: «Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации в статьях настоящей главы признается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением».
Оба приведенных выше определения однозначно определяют содержание деятельности обеих групп лиц: «выполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций (обязанностей)». Различие между теми, кого УК называет «должностными лицами», и теми, для кого ввели новое понятие — «лица, выполняющие управленческие функции» — не в содержании деятельности, а в различии организаций, в которых они работают.
Представляется, что авторы соответствующих понятий нашли не лучший выход, создав новое понятие. Лучше было бы сказать о должностных лицах государственных органов и должностных лицах коммерческих организаций.
Во многих правовых актах в понятие «должностное лицо» вложено более широкое содержание, чем в УК РФ. Например, в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» сказано: «Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправильными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы».
Анализ судебной практики позволяет сделать вывод, что у судов не возникает сомнений в том, что закон обеспечивает судебную защиту прав граждан от неправомерных действий должностных лиц всех организаций: государственных, муниципальных, частных.
В административном праве существует более широкое понимание должностного лица, хотя прямо общее определение не закреплено ни одной нормой. Так, ст. 288 ТК РФ установлена ответственность «должностных лиц и иных работников предприятий, учреждений, организаций» за нарушение таможенных правил. Очевидно, что лиц, «выполняющих управленческие функции» на предприятиях, в коммерческих организациях, ТК РФ однозначно относит к должностным лицам.
В ст. 94 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» говорится об обязанностях «руководителей организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений, должностных лицах (работниках) этих организаций». Существует большое число правовых норм, из которых очевидно, что в административном праве к должностным лицам относят руководящих работников государственных, муниципальных, частных органов, учреждений, предприятий.
Понятие «лицо, выполняющее управленческие функции» федеральному административному праву неизвестно. И когда устанавливается административная ответственность должностных лиц за нарушение экологических, противопожарных, таможенных и иных правил, то имеются в виду лица, занимающие соответствующие должности в государственных, муниципальных, частных организациях.
Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным представляется такое: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия». Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, то есть такие, которые совершаются в интересах организаций, влекут юридические последствия для организаций, в которых они занимают должности.
Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.
Довольно распространено в науке административного права мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые — нет.
В ст. 9 Закона г. Москвы об условиях пребывания в Москве иностранцев содержится такое определение: «Должностное лицо — руководитель, служащий, сотрудник или работник организации, обладающий властными полномочиями (курсив мой. — Д.Б.)».
В качестве одного из рабочих вариантов следовало бы обсудить и предложенное уголовным правом определение и считать должностными лицами тех, кто выполняет управленческие функции.
Должностных лиц следует поделить на руководителей и представителей власти. Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются в том числе их клиентами. Следует учесть, что нередко руководители (например, органов ОВД, государственных инспекций) наделены и правами представителей власти.
Очень четкое определение понятия представителя власти дано в примечании к ст. 318 УК РФ. Им признается «должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Это понимание аналогично соответствующему административно-правовому понятию. Но его нужно закончить такими словами: «и не работающих с ним в одной организации».