- •Предисловие
- •Раздел I. Введение в административное право россии глава 1. Социальное управление, государственная администрация и государственная административная власть § 1. Социальное управление
- •§ 2. Понятие и виды администрации
- •§ 3. Основные признаки государственной административной (исполнительной) власти
- •Глава 2. Предмет, метод, система административного права § 1. Предмет административного права
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Система административного права
- •Глава 3. Нормы и источники административного права § 1. Нормы административного права
- •§ 2. Действие административно-правовой нормы во времени
- •§ 3. Источники норм административного права. Их виды
- •§ 4. Система источников административного права
- •Глава 4. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-правовых отношений
- •§ 2. Структура административного правоотношения
- •Глава 5. Административное право российской федерации как отрасль юридической науки и научная дисциплина § 1. Предмет и задачи науки административного права
- •§ 2. Развитие науки административного права в России
- •§ 3. Административное право как учебная дисциплина
- •§ 2. Административно-правовой статус гражданина
- •§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
- •§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов
- •§ 5. Административная опека и статус ее субъектов
- •§ 6. Особенности административно-правового статуса лиц, совершивших преступления и административные проступки
- •§ 7. Воинская обязанность граждан Российской Федерации
- •I. Правовая основа и стадии осуществления воинской обязанности
- •II. Обязанности и права призывников
- •III. Правовое положение военнообязанных
- •IV. Воинская обязанность граждан в условиях мобилизации
- •Глава 7. Обязанности и права граждан в условиях паспортного режима § 1. Понятие, содержание, цели, правовая основа паспортного режима
- •§ 2. Паспорт — основной документ гражданина Российской Федерации на ее территории
- •§ 3. Обязанность гражданина Российской Федерации иметь паспорт
- •§ 4. Обязанность гражданина соблюдать правила регистрационного учета (регистрации) по месту проживания
- •§ 5. Право на получение заграничного паспорта
- •Глава 8. Право граждан на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации § 1. Способы защиты прав граждан
- •§ 2. Право граждан на обращения в органы государства и муниципальных образований
- •§ 3. Право гражданина на административную жалобу
- •§ 4. Производство по общим административным жалобам граждан
- •§ 5. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов публичной исполнительной власти и их должностных лиц (административная юстиция в России)
- •§ 6. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц
- •§ 2. Линейная и функциональная власть
- •§ 3. Организационная структура государственной администрации
- •§ 4. Административное ведомство
- •Глава 10. Исполнительные органы государственной власти § 1. Понятие исполнительного органа государственной власти
- •§ 2. Содержание административно-правового статуса исполнительных органов государственной власти
- •§ 3. Виды исполнительных органов государственной власти
- •§ 4. Система исполнительных органов государственной власти
- •§ 5. Правительство России
- •§ 6. Центральные федеральные исполнительные органы
- •§ 7. Территориальные федеральные органы
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •Глава 11. Государственная служба и государственные служащие § 1. Понятие и типы службы в обществе
- •§ 2. Понятие и типы должностей в организациях. Должностное лицо
- •§ 3. Государственные должности
- •§ 4. Государственный служащий и государственная служба
- •§ 5. Правовой институт государственной службы
- •§ 6. Основные принципы государственной службы
- •§ 7. Классификация государственных служащих
- •§ 8. Обязанности и права государственных служащих
- •Глава 12. Прохождение государственной службы § 1. Служебная карьера (понятие прохождения службы)
- •§ 2. Прием (поступление) на службу
- •§ 3. Аттестация служащих и присвоение им квалификационных разрядов (чинов, рангов, званий)
- •§ 4. Продвижение по службе
- •§ 5. Прекращение государственной службы
- •§ 6. Управление государственной службой
- •§ 7. Особенности государственной службы в субъектах Российской Федерации
- •Раздел IV. Формы деятельности государственной администрации глава 13. Акты государственной администрации § 1. Виды форм деятельности исполнительной власти
- •§ 2. Основные признаки акта государственной администрации
- •§ 3. Виды актов государственной администрации
- •§ 4. Акты федерального Правительства
- •§ 5. Ведомственные нормативные акты
- •§ 6. Акты государственной администрации субъекта Российской Федерации
- •§ 7. Условия эффективности актов государственной администрации
- •§ 8. Прекращение действия акта государственной администрации
- •Глава 14. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации § 1. Понятие и виды юридического процесса
- •§ 2. Административные процессы
- •§ 3. Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы
- •§ 4. Общие стадии административных процессов
- •§ 5. Административная подведомственность
- •Глава 15. Негласная деятельность государственной администрации § 1. Виды негласной деятельности государственной администрации
- •§ 2. Режим секретности
- •§ 3. Оперативно-розыскная деятельность
- •Глава 16. Административные договоры § 1. Место административного договора в деятельности государственной исполнительной власти
- •§ 2. Структура и признаки административного договора
- •§ 3. Административный договор и административный акт
- •§ 2. Методы прямого и косвенного административного воздействия
- •§ 3. Система методов и способов административного воздействия
- •§ 4. Убеждение как метод деятельности государственной администрации
- •Глава 18. Поощрение в деятельности государственной администрации § 1. Понятие и особенности поощрения
- •§ 2. Способы поощрения
- •§ 3. Виды поощрительных средств
- •§ 4. Поощрительное производство
- •Глава 19. Разрешительная система в российской федерации § 1. Понятие и особенности разрешительной системы
- •§ 2. Правовая основа (институт) разрешительной системы
- •§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела
- •§ 4. Принятие и исполнение решения
- •§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий разрешенной деятельности
- •§ 6. Переоформление разрешений
- •§ 7. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии
- •Глава 20. Административный надзор § 1. Понятие, субъекты, содержание административного надзора
- •§ 2. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор
- •Глава 21. Специальные административно-правовые режимы § 1. Правовой и административно-правовой режим
- •§ 2. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов
- •§ 3. Виды специальных административно-правовых режимов
- •§ 4. Чрезвычайное положение
- •§ 5. Военное и «особое» положение
- •§ 6. Режим закрытого административно-территориального образования
- •§ 7. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации
- •Раздел VI. Принуждение и ответственность по административному праву глава 22. Административное принуждение § 1. Правовое принуждение
- •§ 2. Виды принуждения и ответственности по административному праву
- •§ 3. Понятие и виды административно-правового принуждения
- •§ 4. Административно-восстановительные меры
- •Глава 23. Административное пресечение § 1. Понятие и виды мер пресечения
- •§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы
- •§ 3. Принудительное лечение
- •§ 4. Применение огнестрельного оружия
- •§ 5. Административное задержание граждан
- •§ 6. Изъятие имущества, создающего угрозу безопасности, и у незаконного владельца
- •Глава 24. Понятие и основания административной ответственности § 1. Признаки административной ответственности
- •§ 2. Нормативная основа (институт) административной ответственности
- •§ 3. Административное нарушение и административное правонарушение (фактическое основание ответственности)
- •§ 4. Состав административного проступка
- •Глава 25. Административные взыскания § 1. Система административных взысканий
- •§ 2. Виды административных взысканий
- •§ 3. Общие принципы наложения административных взысканий
- •§ 4. Административная деликтность и административная деликтология
- •Глава 26. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях § 1. Понятие и правовая основа производства по делам об административных правонарушениях
- •§ 2. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях. Право на защиту
- •§ 3. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях
- •§ 4. Участники производства
- •§ 5. Сроки в производстве
- •§ 6. Подведомственность дел об административных правонарушениях
- •§ 7. Меры административно-процессуального (обеспечительного) принуждения
- •Глава 27. Стадии производства по делам об административных правонарушениях § 1. Система стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях
- •1) Административное расследование;
- •I. Административное расследование:
- •§ 2. Административное расследование
- •§ 3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях
- •§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных нарушениях
- •§ 5. Исполнение постановлений
- •Глава 28. Материально-правовые и процессуальные особенности отдельных категорий дел § 1. Виды административных правонарушений
- •§ 2. Основные особенности административной ответственности коллективных субъектов (организаций)
- •§ 3. Основные особенности административной ответственности несовершеннолетних
- •§ 4. Основные особенности административной ответственности в судебном порядке
- •§ 5. Основные особенности административной ответственности за налоговые правонарушения
- •§ 6. Особенности административной ответственности по Таможенному кодексу Российской Федерации
- •Глава 29. Дисциплинарно-правовое принуждение по административному праву § 1. Понятие и признаки дисциплинарно-правового принуждения
- •§ 2. Дисциплинарная ответственность по административному праву
- •§ 3. Дисциплинарное производство по административному праву
- •§ 4. Материальная ответственность по административному праву
- •§ 2. Особенности обеспечения режима законности в деятельности государственной администрации
- •§ 3. Система гарантий законности (правозаконности)
- •Глава 31. Контроль за деятельностью государственной администрации § 1. Содержание и виды контроля
- •§ 2. Президентский контроль за государственной администрацией
- •§ 3. Контроль органов законодательной власти за органами исполнительной власти
- •§ 4. Судебный надзор за законностью деятельности государственной администрации
- •§ 5. Прокурорский надзор за законностью деятельности государственной администрации
Глава 28. Материально-правовые и процессуальные особенности отдельных категорий дел § 1. Виды административных правонарушений
Закончив рассмотрение материально-правовых и процессуальных вопросов административной ответственности, можно со знанием дела проанализировать особенности отдельных категорий дел об административных правонарушениях. Этот тип нарушений юридических норм очень велик по объему и разнообразию охватываемых им явлений. Административные нарушения различаются по объекту (экологические, таможенные, налоговые и т. д.), по субъектам (индивидуальные, коллективные), по другим материально-правовым признакам. И во многих случаях материально-правовые особенности нарушений обусловливают процессуальные особенности производства по соответствующим категориям дел.
В юридической литературе большое внимание уделено административной ответственности несовершеннолетних, должностных лиц, водителей и других субъектов правонарушений, ответственности за нарушение общественного порядка, налогового законодательства, экологических правил и т. д. Имеются специальные работы о рассмотрении дел в судебном порядке, комиссиями по делам несовершеннолетних и другими субъектами административной юрисдикции.
Ряд важных материальных и процессуальных особенностей имеют дела об административных нарушениях несовершеннолетних, коллективных субъектов и прежде всего организаций, являющихся юридическими лицами, а также дела, рассматриваемые в судебном порядке.
Даже краткий анализ специфических признаков этих категории дел позволяет лучше узнать и усвоить материально-правовые и процессуальные свойства административной ответственности по российскому праву в 90-х гг. XX века.
§ 2. Основные особенности административной ответственности коллективных субъектов (организаций)
1. Особая нормативная база.
Все нормы, содержащие административные санкции, следует поделить на три группы:
• устанавливающие административную ответственность только индивидуальных субъектов (физических лиц);
• устанавливающие административную ответственность индивидуальных и коллективных субъектов;
• устанавливающие административную ответственность только коллективных субъектов.
К третьей группе нормативных актов относится, например, Закон Российской Федерации от 23 июня 1999 г. «Об административной ответственности за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции». Во вторую группу входят ТК РФ, Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей», Налоговый кодекс и десятки иных актов.
При анализе нормативной основы административной ответственности организаций следует обратить внимание на то, что КоАП РСФСР на действие коллективных субъектов не распространяется. С другой стороны, ответственность за такие действия регулируется другими федеральными законами, законами субъектов Федерации, а также подзаконными актами: указами Президента, постановлениями Правительства РФ и даже глав администраций субъектов Федерации.
2. Наличие вины не является обязательным условием для привлечения организаций к ответственности. В ряде случаев сам факт
-противоправного поведения считается достаточным основанием для наложения административных взысканий, если причиной неправомерных действий не стала непреодолимая сила. Презумпция невиновности на организации не распространяется: если норма нарушена, организация обязана доказать свою невиновность.
Ъ. К коллективным субъектам применяются такие административные взыскания, как штраф, отзыв лицензий, ликвидация (запрещение деятельности, закрытие). Фактической ликвидацией является лишение права заниматься деятельностью, ради которой коллективный субъект был создан (например, лишение специализированного совета по защите диссертаций права проведения защит, лишение банка права заниматься финансово-кредитной деятельностью).
На них, как и на индивидуальных субъектов, чаще всего налагаются штрафы. Но размеры штрафов, налагаемых на организации, намного больше.
4. С названными выше материально-правовыми связаны и процессуальные особенности этой категории дел. Процессуальным основанием для рассмотрения дела в таких случаях часто является не протокол, а материал, акт проверки. От имени организаций в производстве участвуют их руководители или другие уполномоченные лица; жалобы организаций на постановления о наложении взысканий рассматривают арбитражные суды. Для организаций установлены иные сроки давности наложения, исполнения взысканий, иные сроки совершения процессуальных действий, иной порядок взыскания штрафов. К ним применяется такая мера процессуального принуждения, как арест банковских счетов.
Нужно отметить, что нет единого нормативного акта, который бы регулировал производство по наложению административных взысканий на коллективных субъектов. А во многих случаях такое производство регламентируется фрагментарно, частично.
20 мая 1997 г. ВАС РФ принял постановление, в котором сказано:
«Акционерное общество «ОКАбанк» обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с иском к Центрально-Черноземному региональному центру Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю о признании недействительным его решения от 18 июля 1995 г. в части применения штрафных санкций в сумме 50 тыс. долларов США за нарушение валютного законодательства.
Решением от 5 июня 1996 г. исковые требования удовлетворены.
Как следует из материалов дела, ответчиком была проведена проверка соблюдения валютного и экспортного законодательства акционерным обществом «ОКАбанк», о чем составлен акт от Ъ июля 1995 г. По результатам проверки ответчиком принято решение от 18 июля 1995 г. о взыскании с истца штрафа в сумме 50 тыс. долларов США.
Истец не отрицал факт правонарушения.
Принимая решение об удовлетворении исковых требований, арбитражный суд исходил из того, что согласно пункту 2 статьи 14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» порядок привлечения к ответственности в случаях, предусмотренных этим пунктом, устанавливается Банком России в соответствии с законами Российской Федерации. Поскольку такой порядок в настоящее время не установлен, суд решил, что ответчик не имел права применять к истцу штрафные санкции.
Между тем тот факт, что порядок привлечения к ответственности по пункту 2 статьи 14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» не установлен, не лишает органы валютного контроля права применять такую ответственность (курсив мой. — Д. Б.).
При таких обстоятельствах оснований для признания недействительным решения Центрально-Черноземного регионального центра Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю от 18 июля 1995 г. о привлечении к ответственности АО «ОКАбанк» у арбитражного суда не имелось».
ВАС РФ признал не обоснованным решение арбитражного суда Воронежской области.
Порядок привлечения к ответственности за нарушение валютного законодательства Закон от 9 октября 1992 г. поручил установить Центробанку РШ. К июлю 1995 г. и даже к октябрю 1996 г. соответствующая процедура еще не была урегулирована правовыми нормами. Законодатель в ряде случаев поручает субъекту административной юрисдикции самому определить правила, по которым он будет привлекать к ответственности.
Поступая так, законодатель демонстрирует свое отношение к юридическому процессу, к процессуальным нормам: материальные нормы содержатся в законе, а процессуальные не в законе, не в указе Президента и даже не в постановлении Правительства, а в акте значительно меньшей юридической силы.
Большое число процедур, установленных ведомствами по поручению или по своей инициативе, а значит, вынужденно, создает большие трудности в правоприменении. Очевидно, что в стране нужны единые, кодифицированные процессуальные юрисдикционные нормы.
Аксиоматично, что к уголовной, гражданско-правовой ответственности можно привлекать только в порядке, установленном законами. Физических лиц привлекают к административной ответственности в порядке, закрепленном КоАП РСФСР. Но почему-то до сих пор считается возможным порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц регулировать подзаконными и даже ведомственными актами.
К сожалению, Высший Арбитражный Суд РФ пошел в этом вопросе еще дальше: он считает, что возможно применить ответственность, даже если порядок привлечения к ней не установлен.
Представляется, что процессуальная форма — атрибут юридической ответственности. Без нее нет юридической ответственности. Принуждение может быть обоснованным (например, при крайней необходимости), самосуд может быть справедливым, но это не юридическая ответственность, а примененное принуждение — не правовое взыскание, наказание. Общеправовым следует признать правило: лицо может быть привлечено к юридической ответственности и подвергнуто наказанию (взысканию) только в соответствии с надлежащим образом установленной процедурой. Когда мы говорим, что юридическая ответственность регулируется законом, то имеем в виду законодательное закрепление не только оснований, санкций, но и порядка их применения.