Управление и оптимизация / Kislinskikh - Istoriya upravlencheskoy misli 2015

71

Древнерусского государства может служить полюдье сбор дани со всего свободного населения ("людей"), хронологически охватывающее конец 8 первую половину 10 в., а на ряде территорий и до 12 в.

Сбор дани вначале не был регламентирован, что вело к злоупотреблениям. Так, князь Игорь был убит в 945 г. древлянами, которые восстали из-за попытки князя вторично взять с них дань. Княгиня Ольга уничтожила посольство древлян и сожгла их город Искоростень, однако после подавления восстания она регламентировала сбор дани, установив ее размеры сроки и места сбора погосты. Так наряду с первой формой взимания дани полюдьем возникла вторая повоз.

Сложившееся таким образом государство можно характеризовать как раннефеодальную монархию. Во главе государства стоит князь, во многом зависимый от дружины (нет дружины нет дани, нет власти). Наследование княжеской власти еще тесно переплетается с избранием: без поддержки дружины и признания княжеского рода ни один князь княжить не сможет. Аппарат управления не развит, его зачастую заменяет та же дружина князя и его родственники. Дружинники от имени князя творят суд, собирают дань. Им князь раздает земли в управление от своего имени.

Раннефеодальная монархия существует еще параллельно с институтами общинного самоуправления. Власть внутри общины принадлежит совету старейшин, и княжеская власть власть государственная носит по отношению к общине внешний характер, не вмешиваясь во внутреннюю жизнь общины. В Киевской Руси во главе княжеского управления стоял совет при князе, составлявшийся из его бояр. Совет этот не носил постоянного названия; отдельное совещание заседание этого совета иногда именовалось думой.

Название «бояре» происходит от древнерусского слова «боляр» боец, дружинник. Большинство историков разделяют бояр 10-11 вв. на княжеских (княжих мужей) и земских (старцев градских, потомков родоплеменной знати). Они представляли высший слой общества и были обязаны служить в войске князя, оставаясь полными хозяевами на своей земле. С появлением у дружинников вотчинных владений совершается решающий шаг к их выходу из дружинной организации.

Во второй половине 1214 вв. на место дружины становится княжеский «двор» организация лиц, находящихся более или менее постоянно при князе и получивших название «дворяне», или «слуги». Двор включил в себя часть бывшей «младшей» дружины отроков и частично детских. Бояре и другая часть детских, ставших вотчинниками, превратились в поземельных вассалов князя; они остались военнослужилой знатью, но перестали быть знатью дружинной.

Высшие места в дворцовом и местном управлении Киевским государством занимали старшие дружинники думцы князя. Они же

72

назначались княжескими тиунами, конюшими, посадниками, наместниками, тысяцкими и воеводами земских полков. Некоторые должности передавались по наследству. Старшие дружинники имели собственные военные отряды «отроков», подчинявшиеся только им. Младшие дружинники служили при княжеском дворе ключниками, конюхами и управляющими небольшими волостями. Лучшие «отроки», отличившиеся на военной и гражданской службе, переходили в старшую дружину.

Княжеские бояре получали в награду за службу земли и сближались с земскими. Земские бояре старейших родов постепенно утрачивали свою независимость и обособленное положение, поступали на княжескую службу и, в свою очередь, сближались с княжеским двором. Бояреземлевладельцы в 13-14 вв. пользовались большими привилегиями, практически освобождавшими их вотчины от подчиненности князю и подтверждавшимися особыми княжескими жалованными грамотами. Боя- ре-вотчинники имели право суда и сбора налогов. В военное время по приказу князя бояре обязаны были со своими дружинами участвовать в боевых действиях. Боярская служба была вольной, обязательной она стала только при Иване III.

В 9-12 вв. сложилось Древнерусское государство Киевская Русь государство исторически переходного типа как основной институт политической системы классового общества, охраняющий его экономические и социальные структуры. Основными признаками становления Древнерусского государства стали:

определенная территория, на которую распространялась юрисдикция данного государства;

особая система органов и учреждений, осуществлявших функции государственной власти;

право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством.

Наиболее крупным памятником управленческой мысли Древнерусского государства , подлинным сводом права, широко отразившим особенности политического и социально-экономического строя Древнерусского государства, является «Русская Правда». Поражающий высоким уровнем законотворчества, развитой для своего времени правовой культурой, этот документ действовал до 15 века. В его состав входили следующие законодательные акты:

отдельные нормы Закона русского;

Древнейшая Правда, или Правда Ярослава;

Дополнение к Правде Ярослава (положение о сборщиках судебных штрафов);

Правда Ярославичей (Правды Русской земли, утвержденной сы-

73

новьями Ярослава Мудрого);

Устав Владимира Мономаха, включавший Устав о резах (процентах), Устав о закупах и др.;

Пространная Русская Правда.

Первоначальный текст «Русской Правды» не сохранился, и до нас дошло более ста списков этого документа, включающего три основные редакции: Краткую, Пространную и Сокращенную.

Краткая редакция («Краткая Правда»), подготовленная не позднее 1054 г., представляет собой древнейшую редакцию и состоит из Правды Ярослава, Правды Ярославичей, Урока мостников. С именем Владимира Мономаха связана Пространная редакция, возникшая не ранее 1113 г. и включившая Суд Ярослава и Устав Владимира Мономаха. Переработанная Пространная Правда в середине 15 в. получила наименование Сокращенной редакции.

При Ярославе Мудром в его «Церковный устав» был введен законодательный акт, регулировавший взаимоотношения княжеской власти и церкви, а также права в области суда, сбора дани. В начале 11 в. им утверждается «Русская Правда». Самого князя называют царем. Легенда повествует, что митрополит Неофит, вручая греческие дары Константина Мономаха, деда великого князя, венчал Ярослава Мудрого в Киевском соборном храме имперским венцом, назвав царем русским.

Генезис феодализма предполагает, с одной стороны, формирование крупной феодальной собственности на землю, а с другой – постепенное распространение и укрепление различных форм зависимости крестьян. В дофеодальный период, в первые два века существования Киевской Руси, образование крупной феодальной земельной собственности шло, главным образом, путем имущественной дифференциации членов крестьянской общины.

Примерно в 11 в. рост крупного феодального земледелия осуществлялся путем захвата дружиной общинных земель на основе принадлежащего князю права верховной земельной собственности и освоением с помощью холопов и других категорий зависимых людей свободных, хозяйственно не освоенных территорий, огромным запасом которых располагало Киевское государство. Хозяйство князя или его вассала, возникшее таким способом, получило название «вотчины», поскольку оно отчуждалось и передавалось по наследству.

В 9-12 вв. в Киевской Руси интенсивно развивается процесс феодализации на основе разрушения общины. Об этом свидетельствуют рост крупной феодальной собственности на землю и появление разнообразных форм зависимого населения: холопы, смерды, изорники, челядь, изгои. Процесс феодализации не охватывал всю территорию и все население Киевской Руси: большая часть крестьян оставалась свободной,

74

сидела на общинной земле и платила князю только причитающуюся ему дань.

4.2. Формирование и развитие управления в Российском государстве

(15-17 вв.)

Централизованное российское государство формировалось на протяжении 14-15 вв. на феодальной основе в условиях роста феодального землевладения и хозяйства, развития крепостничества и обострения классовой борьбы. Объединительный процесс завершился образованием в конце 15 в. феодально-крепостнической монархии.

При всей общности социально-экономических и политических факторов, лежащих в основе государственно-политической централизации, происходившей в 13-15 вв. во многих европейских странах, в образовании русского централизованного государства были свои существенные особенности. Тяжелые последствия монгольского нашествия задержали экономическое развитие Руси, положили начало ее отставанию от передовых западноевропейских стран, избежавших монгольского ига. Русь приняла на себя всю тяжесть монгольского нашествия. Его последствия во многом содействовали консервации феодальной раздробленности и укреплению феодально-крепостнических отношений. Образование русской нации и национального русского государства происходило несколько позже и в иных сравнительно с Западной Европой исторических условиях. В 15-16 вв. в Русском государстве еще не сложился слой предпринимателей, который воплотил бы в себе дальнейшее развитие рыночных отношений.

Формирование централизованного российского государства встретило сопротивление некоторых сословий российского общества, прежде всего вотчинного боярства. Сломить его сопротивление означало обеспечить успех объединения русских земель вокруг Москвы. Эту задачу предстояло решить путем насильственной смены старой формы государственного устройства и создания централизованного государственного аппарата, образования служилого сословия, подчиненного центральной государственной власти. Формирование служилого сословия дворянства и связанной с ним поместной системы землевладения вместо прежней феодальной вотчины, началось в 15 в. особое развитие получило в 16 в. и было закончено лишь в 17 в. В состав служилого класса Русского государства 16 в. входили все элементы прежнего феодального общества, которые были вовлечены в состав централизованного государства.

К 16 в. вся эта разнородная сословная группа служилых людей государства разделялась «по отчеству», то есть по происхождению, на три главных разряда, называвшихся «чинами». К первому разряду принадлежали лица, имевшие права заседать в боярской думе: бывшие

75

удельные князья, старые боярские фамилии, «слуги вольные» прежних московских князей думные чины. Во втором разряде числились «чины московские»: армия, двор московского государя (стольники, стряпчие, московские дворяне). В третьем разряде числилась вся масса провинциальных служилых людей, получившее общее название дворян и боярских детей. Государство должно было вознаграждать, оплачивать и содержать всех этих служилых людей в соответствии с их чином и должностью. Единственными капиталом и финансовым источником, которыми располагало феодальное государство была земля. Правительство раздавало землю служилым людям в условное владение, за обязанности несения службы. Так возникла поместная система землевладения и управления государством.

С увеличением роли и функций государственного управления возникла необходимость в создании специальных учреждений, которые непосредственно руководили бы военными, иностранными, финансовыми, судебными и другими делами. Постепенно из старых государственных учреждений сформировались новые, которые получили название «приказы». Приказная система была типичным проявлением феодальной организации государственного управления. В ее основе лежали древние принципы неразрывности судебной и административной власти.

Особенности приказного государственного управления во времена Ивана IV (Грозного):

должностные лица приносили присягу царю и должны были лично исполнять возложенные на них обязанности;

существовал порядок продвижения по службе;

велась подготовка кадров служащих приказов;

существовал единый порядок подготовки и рассмотрения дел;

в приказах было налажено делопроизводство;

существовала специализация структурных подразделений приказов, должностные лица наделялись определенными функциями;

за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение.

Роль приказов в системе управления в 17 в. возросла, их число увеличилось (в течение всего столетия существовало более 80 приказов). Одни были временными, другие постоянными. Последние, в свою очередь, делились на дворцовые, патриаршие и государственные: территориальные

ифункциональные. С развитием приказной системы возросла численность приказных людей. B 1640 г. их насчитывалось менее 900 человек, а к

концу 17 в. более 3 тыс. Работавшие в приказах дьяки и подьячие были выходцами из посадских, духовенства, купечества. Их карьера зависела не от знатности, а от личных заслуг. Система управления приобрела

76

отраслевой характер. Складывался профессиональный аппарат управленияопора центральной власти.

Приказная система была далеко несовершенна, функции многих приказов переплетались. При отсутствии сильного профессионального аппарата власти в центре и на местах эта система позволяла управлять страной и поддерживать стабильность созданных органов власти. Стремясь окончательно утвердить свое безграничное единовластие, Иван Грозный ввел в январе 1565 г. опричнину. Из всех земель государства были выделены обширные территории, принадлежавшие лично государю, доходы с которых должны были поступать в особую государственную казну. В опричнину вошли области и наиболее развитым старым удельнокняжеским землевладением и в то же время с наиболее развитыми городами и торгово-промышленным населением. Вся остальная территория, «земщина», была оставлена в общем управлении старых учреждений. Социальной базой опричнины было мелкое, зависимое от центральной власти служилое дворянство. Реформа была предпринята с целью окончательной ликвидации независимости крупного феодальновотчинного княжеского землевладения и укрепления господства центральной царской власти. В 17 в. господствующей формой земельных отношений становится поместье.

Большая роль в развитии централизованного российского государства и реформировании системы управления принадлежит Ивану IV. В целях ограничения власти бояр Иван IV вводит земские соборы. В земских соборах нашла свое проявление политика компромисса между различными слоями господствующего класса. Царь предпринимает решительные меры по улучшению положения дворян, которые были освобождены от подсудности. Все судебно-административные дела передаются в ведение государства, что способствовало укреплению власти царя, и одновременному ослаблению власти бояр.

В 1550 г. по новому Судебнику власть наместника на местах резко ограничивалась. В этом же году были проведены и военные реформы, суть которых сводилась также к централизации управления и ограничению тенденций местничества в этой важной сфере. В годы царствования Ивана IV были проведены в жизнь и другие реформы: по налогам и повинностям, по церковному землевладению.

Вокруг молодого царя образовался кружок приближенных к нему лиц избранная рада. Состав рады отражал компромиссный характер внутренней политики, проводимой в то время Иваном IV. Наряду с лицами незнатного происхождения, в нее входили представители знати и придворной администрации. Избранная рада не была официальным государственным учреждением, но в течение 13 лет фактически являлась правительством и управляла государством от имени царя. По мнению ряда

77

историков, время правления избранной рады самый по тем временам демократичный период царствования Ивана Васильевича. 27 февраля 1549 г. был созван первый Земский собор. Созыв Собора свидетельствовал о создании сословно-представительного учреждения и превращении России в сословно-представительную монархию. В то время власть царя еще нуждалась в поддержке сословий. Хотя земские соборы не ограничивали власти царя и носили лишь совещательный характер, они все же способствовали проведению в жизнь на местах политических мероприятий верховной власти и позволяли ей лавировать между дворянством и боярством. Но постоянным органом они не стали и впоследствии собирались только по необходимости.

Государственное устройство России и структура ее органов управления в период правления Ивана IV представлены на рисунке 2.

Рис. 2. Государственное устройство России по реформам Ивана Грозного

Главой Русского государства был великий князь. Его власть была ничем не ограничена, являлась деспотической и не подчинялась никакому закону. К 17 в. в государстве сложилось религиозное отношение к особе государя. Царь подчеркнуто отделялся от подданных и возвышался над ними. В Соборном уложении имелась целая глава, посвященная тому, «как его государское здоровье оберегали». В торжественных случаях царь надевал шапку Мономаха бармы, брал в руки знаки своей власти скипетр и державу. Каждое появление царя считалось событием, при выходах к народу его вели под руки бояре. Все это было внешним проявлением формирования в стране абсолютной монархии. Под абсолютизмом понимается монархическая власть, не ограниченная каким-либо выборным представительным органом, опирающаяся на развитый управленческий аппарат и регулируемая законом. Полностью абсолютизм в России сформировался при царе Петре I, а расцвет его принято относить к эпохе Екатерины II.

78

Боярская дума в основном состояла из бывших служилых князей, которые перешли на службу к московскому великому князю и получили думные чины. В это период большая роль, таким образом, отводилась к особому сословию государства – боярам. Слово «боярин» в узком смысле означало члена Боярской думы. Так что собственно бояр насчитывалось в конце 15 в. чуть более десяти. Однако, говоря о московском боярстве, имеют в виду совокупность старинных московских служилых родов, не имевших княжеских титулов. Старомосковское нетитулованное боярство было опорой великокняжеской власти. В отличие от западноевропейских феодалов, русские бояре получали вотчины только от князя и только за службу. Они были заинтересованы в усилении великокняжеской власти и объединении русских земель, так как их владения были разбросаны по всей обширной территории, принадлежавшей Москве. Наряду с боярами в Боярскую думу входили окольничие. В 16 в. появился третий думный чин - думный дворянин.

Внаучной литературе сложилось неоднозначное мнение о личности

ик государственной деятельности Ивана IV.

Таблица 2

Положительные и отрицательные результаты реформаторской деятельности Ивана IV

Положительные результаты		Отрицательные результаты
1.	Реформы основаны на праве	1.	Реформы государственного
и проводились в соответствии с		управления фактически не упразднили
принятым законодательством.		систему кормлений, хотя юридически
		она была упразднена.
2.	Преобразования носили	2.	Реформы привели к
строгий целенаправленный		порабощению крестьян и оформлению
характер.		их крепостнической зависимости.
3.	Изменения структуры власти	3.	Реформы привели к еще
происходили комплексно и		большому росту бюрократического
выражали интересы большей		аппарата центральной власти, так как
части населения.		число приказов значительно выросло.
4.	прекращение феодальной	4.	Методы проведения реформ
усобицы, объединение земель		отличались излишней жестокостью,
укрепление системы		примером чему можно назвать
государственного управления и		деятельность опричнины.
вооруженных сил.
5.	Территориальное расширение	5.	Раздор Ивана IV с боярами,
российского государства за счет		раздел государства на земщину и
присоединения Казанского,		опричнину, опричные казни,
Сибирского и Астраханского,		ослабившие государство и
Крымского ханства		государственную власть.

79

17 в. в истории экономического развития Российского государства характеризуется значительным развитием крупного промышленного производства в виде мануфактур, ростом ремесел, их специализацией по районам и видам превращением ремесла в мелкотоварное производство. Эти изменения в области производства закладывают основу для крупных изменений в сфере внутренней торговли и обращения товаров. Происходит качественное изменение рыночных связей, превращение их в общероссийские, национальные. Местные и региональные рынки начинают концентрироваться в единый общероссийский рынок. Складывание единого всероссийского рынка способствовало развитию практики управления и экономической мысли в стране.

Важную роль в развитии экономической политики и системы государственного управления середины 17 в. сыграл крупный российский чиновник Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин (1605-1680). Он считал, что народное хозяйство должно быть единым целым, отдельные части которого находятся в тесной взаимосвязи. А.Л. Ордин-Нащокин выступал против политики правительства, преследовавшей в качестве главной цели пополнение казны на основе фискальных методов, и считал первостепенным делом государства заботу об экономическом процветании России. Ордин-Нащокин первым из русских экономистов поставил вопрос о развитии не только государственного менеджмента, но и менеджмента на микроуровне («на местах»). Он активно заботился о частном предпринимательстве, выступал за преодоление экономической отсталости России, ратовал за использование передового опыта западноевропейских стран. Главным в экономических нововведениях А. Л. Ордина-Нащокина является отстаивание активного вмешательства государства в экономику, укрепление отечественной промышленности, борьба против засилья иностранного торгового капитала, государственная поддержка и стимулирование предпринимательской деятельности.

4.3.Преобразования системы российского государственного

управления России в 18 - начале 20 века

Российская управленческая мысль 18 - начала 20 века представлена многими выдающимися государственными и общественными деятелями, которые вошли в историю отечественной науки. Особое место в истории российского государства занимает царь Петр I (1672-1725), царь - труженик, преобразователь выдающийся государственный деятель, великий реформатор, осуществивший исключительно важные преобразования, направленные на преодоление экономической отсталости страны, и реализацию достижений мировой цивилизации.

Реформы Петра I завершили формирование в России абсолютистской царской власти. Для управления государством был

80

учрежден Сенат, вместо запутанной системы приказов созданы коллегии с четко разграниченными функциями и подчинением Сенату. Важное значение имело создание регулярной армии и отделение гражданской службы управления от военной согласно «Табели о рангах», где все должности и чины были размещены в определенном порядке, по 14 ступеням (классам).

Усилиями Петра I были внедрены нововведения в системе центрального и местного управления всеми сферами хозяйственной жизни. Придавая особое значение развитию управления «на местах», Петр I в 1699 г. предоставил городскому населению право самоуправления. В 1708 г. было принято важное решение о разделении России на восемь губерний, которые впоследствии были поделены на провинции и уезды. В области торговой политики Петр считал необходимым расширение государственной монополии не только во внешней, но и во внутренней торговле. Он провел ряд мероприятий для создания особого сословия - русского купечества, которое было выделено в привилегированную группугильдию.

Реформы Петра I в разных отраслях хозяйства вызывали насущную необходимость подготовки кадров. С этой целью многие молодые люди из дворян и купцов направлялись для учебы за границу. Активно шла их подготовка и в России. Указом царя в 1724 г. велено было учредить Академию наук, «где бы учились языкам, наукам и знатным художествам».

Петр I рассматривал государство как направляющую силу развития экономики, а законодательство считал мощным рычагом реализации намеченных социально-экономических программ. Регулирующая роль государства в развитии экономики, которая сейчас является важнейшей функцией государства, формировалась в эпоху Петра I и использовалась в значительной степени эффективно.

Значительный вклад в разработку проблем управления экономикой в эпоху Петра I внес Иван Тихонович Посошков (1652-1726). Он написал и отправил Петру I целостную программу, в которой изложил свое видение современной системы управления в России, считая ее основным препятствием устранению скудости и умножению богатства. Взгляды И.Т. Посошкова на управление экономикой базировались на определяющей роли государства в руководстве хозяйственными процессами. Он был решительным сторонником строгой регламентации хозяйственной жизни, считал основным рычагом такой регламентации царские указы.

В своих экономических воззрениях И.Т. Посошков связывал источник богатства с трудом. Среди его многочисленных рекомендаций выделяются:

заставлять всех людей работать прилежно и производительно, уничтожать праздность во всех ее видах;