Управление и оптимизация / Kislinskikh - Istoriya upravlencheskoy misli 2015

81

решительно бороться с непроизводительными затратами, осуществлять строжайшую экономию во всем;

бороться с роскошью, излишествами.

Предложения И.Т. Посошкова затрагивали также реформирование налоговой системы:

все сословия общества, кроме духовенства, должны платить взымаемые налоги;

налоги не должны быть разорительными ни для государства, ни для народа;

основой налогообложения должна быть земля, и налоги следует устанавливать в соответствии с размерами владений.

Выдающимся последователем реформаторской деятельности Петра I явилась императрица Екатерина II (1729-1796). Государственная деятельность императрицы была направлена на упрочение абсолютной монархии и сохранение феодальных отношений, в то время как быстрый рост товарного производства в стране содействовал развитию капиталистических рыночных отношений и подрыву устоев феодального общества. В целях совершенствования управления огромной страной по указанию Екатерины II было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи», согласно которому вместо прежних провинций страна разделялась на 50 губерний во главе с губернаторами, а

каждая губерния на 10-12 уездов.

Отстаивая крепостничество и самодержавие в России, Екатерина II утверждала, что «никакая другая власть не может действовать сходно со пространством столь великого государства». В то же время, уступая нарастающей критике крепостничества, в 1767 г. Екатерина II создала коллегиальный законодательный орган Комиссию, в которой наряду с дворянами были представлены другие сословия, в том числе крестьяне и казачество. Работа Комиссии представляла непримиримые противоречия внутри общества, поэтому ее деятельность вскоре была прекращена.

Екатерина II считалась в Европе пресвященным монархом. Известно, что она переписывалась со многими европейскими просветителями по вопросам государственного управления. В 1776 г. ею было учреждено «Вольное экономическое общество» к поощрению в России земледелия и домостроительства, задачей которого стал поиск наиболее рациональных путей развития сельского хозяйства и повышения его товарности.

Годы царствования Екатерины II считаются благоприятным периодом для России. В результате активной внешней политики произошло присоединение областей Северного Причерноморья, Крыма и Предкавказья, что способствовало значительному расширению территории, увеличению численности населения. Возросло влияние российского государства в мировом сообществе и в сфере международных

82

отношений. Однако прогрессивные преобразования сдерживались такими негативными явлениями, как фаворитизм, взяточничество, бюрократизм, привилегированность дворянства.

Одним из ярких представителей научной мысли екатерининского периода российской истории является выдающийся русский ученый

Михаил Васильевич Ломоносов (1711-1765), внесший значительный вклад в развитие русской экономической мысли.

М.В. Ломоносов высоко оценивал реформы Петра I и считал необходимым условием развития отечественной экономики активное вмешательство государства в хозяйственную деятельность. Ученый считал, что основой государственной политики должно быть благополучие, слава и стабильное состояние России, становление ее политической и экономической независимости. Для достижения такого состояния экономики, по его мнению, требовалось решение следующих задач:

воспроизводства и сохранение российского народа;

истребление праздности и излишнего богатства у некоторых людей;

исправление нравов и народопросвещение;

развитие земледелия и повышение плодородия земель;

развитие ремесленных дел и художеств;

активная деятельность купечества и развитие торговли;

государственная политика, направленная на экономию и сбережение. Характерной чертой научной деятельности М.В. Ломоносова является

то, что все свои многочисленные открытия и проекты он оценивал с точки зрения снижения издержек производства и повышения рентабельности. Экономические воззрения М.В. Ломоносова имели значительную практическую пользу и способствовали укреплению активной роли государства в управлении хозяйственной жизнью российского государства.

Экономические воззрения передовых государственных деятелей 18 в. способствовали прогрессу теории и практики управления, формированию управленческих идей в России и получили дальнейшее развитие в трудах ученых и государственных деятелей 19 в.

Развитие государственной системы в первой половине 19 в. связано с именем императором Александра I, проведенными им экономическими реформами. В эпоху Александра I (1777-1825) в России была проведена значительная реорганизация устаревшей системы управления, не отвечавшей духу нового времени. Воспитанный в духе либерализма и просветительства Александр I с самого начала царствования старался действовать по принципу законности, которой он хотел подчинить и собственную самодержавную власть. Уже первые указы императора произвели впечатление на общество своей мягкой терпимостью, справедливостью, открытым признанием недостатков предыдущего правления и желанием их исправить.

83

Заметную роль в политической жизни страны играл образованный императором Негласный комитет, состоящий из близких Александру I друзей и единомышленников. Помимо императора в Негласный комитет входили: Виктор Павлович Кочубей (1768-1834), Николай Николаевич Новасильцев (1761-1834), граф Павел Александрович Строганов (17721817), князь Адам Ежи Чарторыйский (Чарторижский) (1770-1861). Все они входили в число так называемой «Золотой петербургской молодежи», получили прекрасное российской и европейское образование и по праву происхождения могли рассчитывать на блестящую карьеру и внимание со стороны императора.

В задачу комитета входила разработка и проведение в жизнь либеральных реформ, способствующих решению крестьянского вопроса, совершенствованию системы образования и государственного управления. Значительным мероприятием в его работе стала реформа органов центрального управления. В 1801 г. Александром I был издан манифест об учреждении министерств, заменявших ранее действовавшую систему созданных Петром I коллегий. Для согласования их деятельности и обсуждения вопросов, касающихся нескольких министерств или всего государства, собирался созданный одновременно с министерствами Комитет министров. Созданием министерств Александр I рассчитывал устранить бюрократизацию государственного аппарата и упорядочить деятельность всех звеньев управленческого аппарата на основе принципов законности, ответственности и гражданственности.

Подготовку проекта государственных реформ, которые должны были в значительной степени изменить внутриполитическое устройство страны император Александр I поручил Михаилу Михайловичу Сперанскому (1772-

1839), видному общественному деятелю, своему соратнику и ближайшему советнику по признанию императора «первым и единственным министром». М.М. Сперанским был разработан план общественнополитических преобразований, названный «Введение к Уложению государственных законов» (1809).

Значительное место в реформировании государственного устройства М.М. Сперанский отводил двум видам свободы в обществе, политической и гражданской. Политическая свобода в понимании М.М. Сперанского означает возможность участия всех государственных классов в действии законодательно и исполнительной власти. Политическую свободу он связывал с недвижимой собственностью. По его мнению, имеющий недвижимость или капитал более способен, в силу собственных интересов заботится о доброте закона. Гражданскую свободу М.М. Сперанский определил как независимое друг от друга существование всех сословных групп в обществе и требовал, чтобы гражданские права принадлежали всем без исключения подданным российской империи.

Исходя из своих политических и научных взглядов М.М. Сперанский

84

готовил реформирование российского общества. По инициативе М.М. Сперанского Сенат принял Указ о новых правилах производства в чины по гражданской службе (1809), в соответствии с которым главным критерием продвижения по служебной лестнице становилась не выслуга лет, а действительные заслуги чиновника на государственной службе.

Цель преобразований системы управления Сперанский видел в придании самодержавию внешней формы конституционной монархии, опирающейся на силу закона, так как он считал, что именно стабильные законы, Конституция являются основой существования цивилизованного государства. М.М. Сперанский, имея богатый жизненный и административно-управленческий опыт, пришел к глубокому убеждению, что политические реформы в России необходимо начинать с реорганизации государственного аппарата. Он предложил разделить систему власти на три части: законодательную (Государственная Дума), исполнительную (министерства, ответственные перед Думой, Комитет министров) и судебную (Сенат). Законодательную власть необходимо было организовать таким образом, чтобы она, используя представительный принцип, могла выражать волю народа; исполнительная власть должна быть вручена правительству и поставлена под контроль законодательной, а судебная – выбранному суду присяжных.

Кроме того Сперанский М.М. предложил создать специальный органГосударственный Совет, который, по его мысли, должен объединить все формы власти с предоставлением государю общего руководства. Как истинный реформатор, М.М. Сперанский связывал развитие России с ликвидацией системы угнетения и рабства. Однако, его план не содержал четкого положения о ликвидации крепостного права, поскольку, по его мнению, отмена крепостного права должна была проходить постепенно под влиянием развития промышленности, торговли и просвещения.

Значение реформаторской деятельности М.М. Сперанского для развития российского общества сложно переоценить. Многие отечественные и зарубежные ученые вообще рассматривают государственную и реформаторскую деятельность Александра I именно в контексте всех преобразований, проведенных М.М. Сперанским.

Необходимо отметить, что замыслы создания стройной системы управления с хорошо отлаженным государственным механизмом (о чем мечтал еще Петр I) в силу ряда объективных и субъективных причин так и остались замыслами. Смешения функций многих органов власти приводило к дублированию в решении вопросов, перегруженности учреждений мелкими делами, что имело следствием медлительность в разрешении проблем, создавало почву для взяточничества и халатности.

В конце царствования Александра I все яснее обозначились проблемы империи, разрешить которые в рамках существующей государственной системы управления не представлялось возможным.

85

Поэтому императору Александр II (1818-1881), вступившему на престол в 1855 г., предстояло разрушить устаревшие основы системы управления государством, реформировать российское общество в целом.

Осуществлению реформ в России способствовал целый ряд положительных обстоятельств:

осознание различными слоями общества отсталости России и необходимости проведения преобразований;

сокрушительное поражение России в Крымской войне и ухудшение ее международного положения;

огромный дефицит государственного бюджета;

затянувшийся кризис крепостнической системы, проявившийся в восстание декабристов (1825), постоянных крестьянских бунтах, сотрясающих страну.

Несмотря на противодействие дворянства Александром II, был принят Указ об отмене крепостного права («Положения» 19 февраля 1861 г.). Результатом принятия этого Указа стало превращение крестьян в собственников своих наделов, уничтожение вотчинной власти помещиков

иприобщение крестьянства к гражданской жизни.

Отмена крепостного права неизбежно требовала изменений в различных сферах российского жизни, в первую очередь это касалось преобразования государственной удельной деревни. Реформы удельных крестьян (1863) и государственных крестьян (1866 и 1886 гг) позволили создать мелкую крестьянскую собственность и самостоятельные хозяйства.

Реализация крестьянской реформы вызвала необходимость проведения соответствующих преобразований в различных сферах системы государственного управления. Поэтому 60-е годы 19 в. вошли в историю России как годы проведения различных реформ, касающихся системы местного и городского самоуправления, функционирования судебной системы.

Общепризнанными являются заслуги земств в развитии народного образования, медицины, взаимного страхования, торговли, промыслов, налаживании статистических исследований. Несмотря на многочисленные ограничения и противодействия со стороны бюрократического аппарата, проводимые в стране реформы оказались продуктивными и рациональными по сравнению с преобразованиями, проведенными предыдущими государственными деятелями. Ликвидация крепостного права в России, масштабные реформы деятельности государственных органов власти всех уровней способствовали становлению более эффективной системы управления, функционированием и развитием российского общества.

Становление в России капиталистического рыночного хозяйства в начале 20 в., связано с именем выдающегося государственного деятеля Сергея Юльевича Витте (1849-1915). Экономические взгляды Витте

86

изложены в его трудах «Воспоминания» в трех томах (1907-1912), «Записка по крестьянскому делу» (1904), «Самодержавие и земство» (1908), «Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве» (1912).

С.Ю. Витте осуществил ряд радикальных реформ в российской экономике и политике. Особое место в его деятельности занимает проведенная им в 1897 г. денежная реформа, которая заключалась в понижении золотого содержания рубля до рыночного курса бумажного рубля. Девальвация позволил закрепить установленный курс рубля, а затем и сделать его разменным на золото, что принесло большие выгоды промышленному капиталу и российскому государству. Он разработал дифференцированные тарифы на железнодорожные перевозки, которые стали самыми прогрессивными в Европе, поскольку сделали проезд доступным для широких слоев населения.. Для пополнения государственного бюджета С.Ю. Витте в 1894 г. была введения винная монополия и государство получило огромную прибыль для пополнения своих ресурсов.

В экономической и политической жизни России в этот же период выделяется деятельность Петра Аркадьевича Столыпина (1862-1911),

талантливого организатора, реформатора и крупного, масштабно мыслящего государственного деятеля. Целью своей деятельности П.А. Столыпин определил укрепление государственности, модернизацию общества и экономики, создание условий для возникновения и развития новой социальной опоры существующей власти. Реализация поставленной цели предусматривала осуществление комплекса последовательных и взаимосвязанных мероприятий:

разрушение крестьянской общины и развитие частной собственности;

совершенствование деятельности Крестьянского банка;

переселение крестьян в Сибирь;

развитие кооперативного движения;

совершенствование местного самоуправления;

развитие народного просвещения и культуры русского народа.

П.А. Столыпин начинает аграрную реформу с издания указов: от 5 октября 1906 г. об отмене всех сохранившихся ограничений для крестьянского сословия и указ 9 ноября, по которому крестьяне могут выйти из общины и закрепить свой надел в частную собственность. К частному землевладению перешли 2 008 432 домохозяев. Поощряется создание отрубов и хуторов. За годы реформы в европейской части России было создано около 200 тыс. хуторов и 1,3 млн. отрубов на надельных землях. На них пришлось около 10% крестьянских хозяйств.

Составной частью аграрной реформы была переселенческая политика (переселение в Сибирь, Казахстан, на Дальний Восток ). За 10 лет за

87

Урал переселилось 3,1 млн. человек, но более 500 тыс. вернулось назад. В 1906-1915 гг. было построено почти 13 тыс. верст дорог, 13771 колодец, 161 водохранилище. Сибирь становится житницей России. Дворяне же переселение не поддерживают. Реформа до конца не была доведена: помещичье землевладение не тронуто.

Кроме аграрной реформы, П.А. Столыпин предлагал принять ряд законов, обеспечивающих неприкосновенность личности, переход из одного вероисповедания в другое, расширение земства, преобразование местного суда и уголовного законодательства. В число социальных мер входило страхование рабочих на случай болезни или инвалидности. Правительство намеревалось сделать доступным, а потом и обязательным начальное образование, предлагалось принять проект о допуске адвокатов на следственной стадии, намечалось объединить власть в уезде в руках представителя министерства внутренних дел.

Предполагалась также реформа местного самоуправления. Наряду с уездным и губернским земством намечалось создать более мелкую единицу волостное земство. Оно предназначалось для зажиточных хуторян, на которых пытался опереться П.А. Столыпин. Высокий имущественный ценз, обеспечивающий преобладание дворян, намечалось снизить в 10 раз.

Большинство из этих проектов не было принято, т.к. произошел разрыв Петра Аркадьевича как с правыми, так и с либералами. Далее наступает министерский кризис начало конца политической карьеры реформатора. Он не завершил начатое дело модернизации России: был смертельно ранен 1 сентября 1911 года в Киеве. Дальнейшие реформы, продолженные его приемником Коковцевым, были прерваны мировой войной.

4.4.Управленческая мысль России в советский и

постсоветский периоды

История становления и развития теории и практики управления в советский России началась с октября 1917 г., когда произошла Великая октябрьская социалистическая революция. Установление советской власти в центре и на местах требовало создание нового аппарата государственного управления. Идеологом, вдохновителем и практическим организатором создания органов власти на всех уровнях управления явился Владимир Ильич Ульянов (Ленин) (1870-1924), организатор революции.

В работе «Очередные задачи Советской власти» (1918) В.И. Ленин подчеркивал, что после завоевания политической власти главной, центральной становится задача управления. Он дал научное обоснование объективной необходимости создания системы научного управления и определил ряд задач, практическая реализация которых фактически

88

составляет основу теории управления социалистического государства:

введение в теорию и практику управления принципа единоначалия;

организация хозяйственного (коммерческого) расчета на предприятиях;

введение «наилучших систем учета и контроля» для наблюдения за производством, хранением и реализацией продукции финансовыми операциями администрации;

разработка экономических показателей, достоверно отражающих результаты хозяйственной деятельности;

повышение производительности труда на основе научной организации труда;

материальная заинтересованность производителей в результатах своего труда.

В первые месяцы советской власти был создан новый аппарат государственно управления. Высшим законодательным органом стал съезд Советов. В перерывах между съездами законодательные функции выполнял Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Высший исполнительный орган – Совет Народных Комиссаров (СНК), который обладал правом и законодательной инициативой. Вместо прежних министерств были образованы народные комиссариаты (наркоматы), выполнявшие функции управления всей экономикой.

Центральным органом управления государственным сектором стал Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ), на которого возлагалась задача по руководству всеми экономическими органами и подготовке законов, регулирующих экономическую жизнь в стране.

С началом гражданской войны и иностранной интервенции страна была объявлена единым военным лагерем, в котором устанавливался военный режим с целью сосредоточения в руках государства всех имеющихся ресурсов (материальных, трудовых, финансовых) и сохранение оставшихся хозяйственных связей. Проводимая в тот период политика чрезвычайных мер была названа политикой «военного коммунизма», которая характеризовалась следующими чертами:

главным регулятором хозяйственной жизни вместо рынка стал планово-распределительный механизм, осуществляющий жесткое централизованное управление и контроль за всеми сферами общественного воспроизводства;

оперативное руководство предприятиями было сосредоточено в главках, получивших практически абсолютные полномочия в руководстве отдельными отраслями. Предприятия, таким образом, лишались экономической самостоятельности;

замена торговли принудительным государственным распределением продовольствия и товаров первой необходимости;

свертывание товарно-денежных отношений и установление

89

прямого продуктового обмена между городом и деревней;

введение централизованной и плановой системы продразверстки, которая была направлена на изъятие продуктов у производящих губерний

ираспределение (разверсывание) этого объема продуктов по уездам, деревням, крестьянским дворам;

введение монополии государства на торговлю хлебом и запрещение частной торговли;

введение всеобщей трудовой повинности.

Экономическая политика «военного коммунизма» характеризовалась административно-силовыми методами управления сверху донизу и внеэкономическими формами принуждения к труду. В результате чрезвычайных мер, предпринимаемых советским правительством в 19181920 гг. по созданию социалистической экономики, страна оказалась в кризисном положении: значительный спад промышленного производства, все стратегические запасы сырья были израсходованы, сократились посевные площади, произошло возвращение к натуральному хозяйству, утрачены фактически все источники пополнения доходной части государственного бюджета, нарушились экономические связи между городом и деревней. Таким образом, ухудшение всех макроэкономических показателей потеря заинтересованности в эффективном труде, кризис доверия к власти поставили пред правительством задачу смены экономического курса.

В 1921 г. на смену жесткой политики «военного коммунизма» пришла новая экономическая политика (нэп). По мнению В.И. Ленина сущностью нэпа должен быть стать союз рабочих и крестьян, поскольку только он мог решить проблему экономической отсталости страны. Сущность нэпа состояла в попытке внедрить в систему социалистического хозяйства отдельных элементов рыночной экономики и решению следующих основных экономических задач:

всемерное развитие рынка, товарно-денежных отношений;

создание прочной денежной системы, способной обслуживать хозяйственный процесс;

восстановление стоимостных рычагов, таких как цена, затраты, прибыль, рентабельность, кредит;

допущение в экономику частного и иностранного капитала;

разрешение частной торговли и открытие мелких капиталистических предприятий;

децентрализация государственных предприятий, перевод их вместо прежнего бюджетного финансирования на хозяйственный расчет.

Важнейшим решением правительства стало принятие в марте 1921 г. решения о замене продразверстки натуральным продовольственным налогом (продналогом), и именно это решение стало началом новой экономической политики. Размер продналога устанавливался до посевной компании в виде процентного или долевого отчисления продуктов с учетом

90

числа едоков по количеству в хозяйстве пашни, сенокоса, продуктивного скота и средней для района урожайности. Излишки продукции крестьяне могли продавать на рынке по свободным ценам. Система продналога обеспечивала возможность накопления у них излишков сельхозпродукции, что создавало определенный стимул для расширения сельскохозяйственного и промышленного производства и восстановления в стране товарных отношений и экономической заинтересованности в труде.

В 20-30-е годы 20 в. в социалистической экономике, таким образом, начинает складываться система управления экономикой, и ее совершенствование требует развития теории управления, управленческих идей.

Теоретические основы науки управления развивали в своих научных трудах такие крупные ученые, как Александр Александрович Богданов (1873-1928), Алексей Васильевич Чаянов, Николай Дмитриевич Кондратьев, Платон Михайлович Керженцев (1881-1940), Станислав Густавович Струмилин (1877-1974), Алексей Капитонович Гастев (18821939), Осип Аркадьевич Ерманский (1867-1941), Николай Андреевич Витке (даты рождения и смерти не установлены), Осип Исаакович Непорент (1896-1966). Ими были разработаны актуальные проблемы теории и практики управления социалистической экономикой на начальном периоде ее становления: рациональная организация труда и нормирование труда; руководство трудовыми коллективами и управление людьми; организация выполнения плановых заданий; распределение задач, прав, обязанности и ответственности внутри организации; вопросы повышения эффективности производства при наибольшей экономии человеческой энергии и материальных ресурсов; эффективность работы аппарата управления.

Индустриализация страны, начавшаяся в 1926 г., переход к перспективному пятилетнему планированию, коллективизация сельского хозяйства (с 1928 г.) привели к постепенному свертыванию нэпа и формированию в стране командно-административной экономики. В центре командной экономической системы находится государство. Все факторы производства охвачены, в основном, государственной формой собственности. Утвердилось господство централизованного планирования и распределения экономических ресурсов. Планирование носит директивный характер: производственный планы устанавливаются плановыми органами для каждого предприятия и подлежат неукоснительному выполнению. Замена рынка планированием, торговли – распределением делает централизованное управление объективной необходимостью. Устанавливаются новые методы управления экономикой: директивные, административные и командные.

Данная экономическая модель, основанная на жесткой централизации управления экономикой действовала эффективно в период первых пятилеток Великой Отечественной войны и послевоенного