Краткая характеристика Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-фз «о банках и банковской деятельности»

В этом Законе были реализованы три основных принципа:

• либерализация ведения банковской деятельности;

• усиление мер по обеспечению устойчивости банковской системы;

• приближение положений закона к нормам прямого действия.

Закон впервые в российском банковском законодательстве исчерпывающе определил перечень и существо банковских операций (ч. 1 ст. 5), для которых требуется лицензия Банка России. Возросли требования к документам, требующимся для регистрации кредитных организаций. Были обновлены основания для отзыва лицензии у кредитной организации (ст. 20). Была упрощена процедура открытия филиалов (введен заявительный порядок). Ужесточены требования к сохранению банковской тайны (ст. 26).

В последующем в законы о Центральном банке и о банках и банковской деятельности вносился ряд изменений и дополнений. Перечислим некоторые изменения, вносившиеся в Закон о Центральном банке:

• в ст. 7 – изменения, разрешающие Банку России участвовать в капиталах некоторых кредитных организаций: Сбербанка, Внешторгбанка и пяти росзагранбанков³;

• в ст. 10 – указан порядок определения балансовой прибыли Банка России;

• в ст. 35 – дополнен инструментарий, с помощью которого Банк России осуществляет денежно-кредитную политику. В частности, добавлен еще один инструмент – выпуск Банком России от своего имени облигаций.

• в ст. 2 и 26 – устранено несоответствие по вопросам налогообложения Банка России ⁴. С 1 января 2002 г. Банк России стал плательщиком налогов и сборов, установленных Налоговым кодексом РФ;

• в ст. 4 и 58 – внесены изменения, связанные с принятием Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц»⁵, в соответствии с которым Банк России только принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций (КО), после чего государственную регистрацию КО осуществляет иной уполномоченный орган (Федеральная налоговая служба). Книга государственной регистрации кредитных организаций уже не является государственным реестром, а ведется Банком России в целях осуществления им контрольных и надзорных функций.

.2. Дискуссия о правовом статусе Банка России

В начале 2000-х гг. заметно вырос интерес к правовой природе (статусу) Банка России, проявляемый как в юридической и экономической литературе, так и со стороны Государственной Думы РФ, что свидетельствовало об очевидном росте влияния Банка России на экономику страны. До сих пор продолжает сохраняться объективная потребность в теоретическом обосновании деятельности главного банка страны. Существующая в целом неясность некоторых конституционных положений об органах государственной власти вносит трудности и в определение конституционно-правового статуса Банка России и до сих пор осложняет толкование его положения в системе федеральных органов государственной власти. Отсутствие четкости в определении юридического статуса Банка России в теории и законодательстве осложняет функционирование как самого Центрального банка РФ, так и всей денежно-кредитной системы.

Мнения по поводу статуса Банка России среди экономистов и юристов разделились. Так, Л.Г.Ефимова считает, что Банк России – уникальное в своем роде образование, которое, с одной стороны, является органом государственного управления, не включенным в систему органов исполнительной власти, а с другой – коммерческой организацией ^6.

Согласно Г.А. Тосуняну и А.Ю. Викулину⁷, Банк России является федеральным органом государственной власти, который не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей и осуществляет свои полномочия независимо от них.

Дискуссия осложняется тем обстоятельством, что Банк России по закону имеет статус юридического лица. Анализируя действующее законодательство, некоторые авторы полагают, что Банк России как юридическое лицо является коммерческой организацией, другие считают Банк России организацией некоммерческой. И та, и другая точки зрения подтверждены соответствующими нормами закона о Центральном банке. Так, ч. 3 ст. 2 действующей редакции Закона о Центральном банке возлагает на Банк России обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Отсюда следует, что Банк России вынужден заниматься деятельностью, направленной на извлечение прибыли, иными словами, зарабатывать средства для своего существования.

Однако ст. 3 указанного Закона содержит норму о том, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России. В этой связи говорить о коммерческом характере деятельности Центрального банка вряд ли уместно. Эта норма напрямую позволяет отнести Банк России к некоммерческим организациям.

Точку зрения об особом статусе Банка России, который является некоммерческой организацией, в научной литературе поддерживают Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин. Они полагают, что выполнение основных функций Центрального банка невозможно без коммерческой деятельности, но она должна осуществляться не с целью получения прибыли, а в интересах государства и общества.

Мнение о том, что Банк России является государственным учреждением, разделяет в юридической литературе Я.А. Гейвандов, который рассматривает ЦБ РФ как некоммерческую организацию, созданную для достижения управленческих целей⁸.

Однако взгляд на Банк России как на государственное учреждение не находит своего подтверждения с точки зрения гражданского законодательства, поскольку Банк России по многим пунктам не соответствует признакам учреждения, установленным Гражданским кодексом РФ.

Тем не менее, Я.А. Гейвандов, анализируя правовое положение Банка России, утверждает, что основополагающие идеи его организации и деятельности закреплены не столько в гражданском законодательстве, сколько в Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ Банк России осуществляет независимо от других ветвей государственной власти важнейшую экономическую функцию – защиту и обеспечение устойчивости рубля. По смыслу ст. 75 Конституции РФ Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти Российской Федерации, включен в их систему в качестве самостоятельного, независимого элемента, так как осуществляет свою основную функцию независимо от других органов государственной власти. Таким образом, прямо не называя Банк России государственным органом власти, Конституция РФ опосредованно признает его таковым. Иными словами, ст. 75 Конституции РФ позволяет по смыслу отнести Банк России к органам государственной власти⁹. Вместе с тем, ст. 11 Конституции РФ не содержит в перечне федеральных органов власти Центральный банк.

Банк России является юридическим лицом, созданным на основе специального закона (Закона о Центральном банке). Организационно-правовая форма Центрального банка РФ не предусмотрена Гражданским кодексом РФ¹⁰. Банк России не относится ни к одной из ветвей власти и имеет особый статус имущества.

И вывод, который многие авторы делают в этой ситуации, в настоящее время в российском праве нет института, который мог бы в полной мере отразить специфику правового положения Банка России¹¹. Определенная доля истины в таком подходе есть. Необходимо все-таки принимать во внимание особый характер деятельности Центрального банка РФ. С одной стороны, исходя из анализа конституционных норм, Банк России – это орган государства, который выполняет специальные функции, с другой стороны, это все-таки банк, осуществляющий деятельность, результатом которой является получение дохода. В любом случае, при решении вопроса о правовом статусе Банка России нельзя забывать о его «двуединой» природе.

В Государственной Думе в течение нескольких лет обсуждались поправки к Закону о Центральном банке, в том числе направленные на изменение статуса Банка России и, в частности, существенное ограничение его независимости. В одной из предложенных редакций Закона предлагалось сделать Центральный банк полностью зависимым от государства (придать ему статус государственного учреждения). Это могло бы пагубно отразиться на деятельности Банка России, лишить его оперативности и независимости в проведении финансовых акций.

С целью ограничить расходы Центрального банка неоднократно выдвигалась поправка о необходимости принятия его бюджета в качестве Федерального закона вместе с Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики. Реализовать такую поправку было бы крайне затруднительно, так как на расходы и доходы Центрального банка влияет целый ряд обстоятельств, учесть которые заранее невозможно.

Обсуждался вопрос о том, какую часть прибыли Банка России следует изымать в доход федерального бюджета (50 или 100%)¹².

Учитывая возрастающую сложность проблем, решаемых органами денежно-кредитного регулирования, и, опираясь на опыт экономически развитых стран, можно прийти к выводу, что полномочия главного банка страны следует расширять, а не сужать. К решению вопроса об уточнении или изменении статуса и полномочий Центрального банка следует подходить осторожно и взвешенно, поскольку деятельность Банка России существенным образом влияет на ситуацию в денежно-кредитной сфере, в экономике в целом; от инфляционных показателей, стабильности и покупательной способности национальной валюты напрямую зависит реальный уровень жизни населения.

Долгая история существования российского Центрального банка – это история его подчиненного положения по отношению к Правительству или Министерству финансов. Формально независимость Банк России получил в 1990 г., а по сути дела – в 1995 г., после принятия второй версии закона о Центральном банке. За такой короткий срок в нашей стране не успели сформироваться соответствующие традиции.

Между тем вопрос о независимости Банка России отнюдь не праздный и не узкоспециальный. При проведении экономических реформ должна быть обеспечена стабильность финансово-кредитной системы. Это непременное и важнейшее условие процветания экономики в целом.