Судебная власть как необходимый элемент разделения властей на уровне субъектов рф через призму нормативных актов Конституционного суда рф

1. Как отмечал судья КС РФ Эбзеев в особом мнении по так называемому «Чеченскому делу»: «закрепленный в ст. 10 КРФ принцип разделения властей предполагает судебную проверку любого правового акта, издаваемого главой государства законодательной или исполнительной властью; в правовом государстве не может быть актов публичной власти, изъятых из-под судебного контроля». В особом мнении по толкованию отдельных положений ст. 125, 126, 127 КРФ им сказано: «не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта (федерального или субъекта федерации)». В Постановлении КС от 18 января 1996 года было отмечено, что разделение властей закрепляется в КРФ в качестве 1 из основ конституционного строя для РФ в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для уровня субъектов РФ. Правовая реальность современной России такова, что КРФ и законодательство о судоустройстве представляет субъектам России весьма ограниченные возможности по развитию судебной власти. И в большинстве субъектов РФ за исключением немногих из тех, где действуют и функционируют конституционные (уставные) суды или иные органы конституционного контроля, система разделения властей действует в усеченном варианте. Если на федеральном уровне выделяются все 3 классических ветви, то на уровне субъектов такого нет. Действие федеральных судов по процессу осуществления гос власти позволяют гражданам оспаривать в суде решения, действия и бездействия законодательных и исполнительных органов гос власти. Но это действие ограничено:

1. действующие законодательства не предоставляют судам полномочия по рассмотрению целых категорий споров, возникающих на уровне субъектов РФ; это касается, прежде всего, вопросов правовой охраны, КРФ и уставов субъектов федерации и споров о компетенции с участием органов гос власти субъектов и органов местного самоуправления;

2. полномочия федеральных судов – это вопрос исключительно ведения РФ, подлежащий урегулированию в федеральных конституционных законах, и поэтому субъекты не в праве наделять суды какими-либо полномочиями по своему усмотрению; частичным выходом из этой ситуации стало принятие ФЗ «О судебной системе РФ», где в статьях 4, 27 и 28 впервые на федеральном уровне предусмотрена возможность образования судов в субъектах РФ – это конституционные (уставные) суды и мировые суды. Значение этого закона – это единая правовая база деятельности органов судебного конституционного контроля, которые прежде создавались субъектами РФ самостоятельно.

2. После принятия КРФ, исходя из принципа разделения властей, субъекты РФ предприняли попытки добиться через КС признания своего права создавать собственные суды, и вопрос образования судов впервые стал предметом рассмотрения КС в деле по уставу Четинской области, где было положение о том, что судебная система области входит в судебную систему РФ. Заявитель, то есть глава администрации Четинской области, подверг сомнению конституционность самого понятия «судебная система области», а так же право законодательного органа решать вопросы судебной системы, и опровергая эти сомнения КС в начале констатировал, что до принятия ФКЗ, предусмотренного ч.3 ст. 118 КРФ, действующая судебная система так же определяется законом РФ. И в соответствии с ним представляет единую судебную систему, поскольку в ней не выделены в качестве самостоятельных судебные системы субъектов РФ. Тем не менее, ч.1 ст. 74 устава Четинской области была признана соответствующей КРФ. Почему? Позиция КС состоит в том, что оспоренное положение надо рассматривать в сочетании со ст. 73 Устава, где было сказано, что в судебную систему области включаются только те суды, которые учреждены и действуют в соответствии с КРФ и федеральными законами. И КС сделал вывод, что термин «судебная система области» не означает создания какой-то особой областной судебной системы наряду с единой судебной системой России. Проверяя конституционность законов о статусе судей Кабардино-Балканской республики КС отрицательно отнёсся к практике дублирования в законах субъектов РФ норм федеральных законов, отмечая, что в области исключительной компетенции ФЗ принимаются только ФЗ и закрепления их юр силы еще законами субъектов не соответствуют ч. 1 ст. 76 КРФ, и отмечено, что распространение действия ФЗ на территории республик и иных субъектов противоречит понятию исключительного ведения.

3. В следующий раз – проблема региональной судебной власти изучалась КС уже после принятия ФКЗ «О судебной системе», и 16 глав республик обратились в КС с коллективным запросом о проверке конституционности ряда положений этого ФКЗ. В частности, это ст. 4 ч. 1,4; ч.6 ст. 13; ч. 3 ст. 20 и ч.3 ст. 21. Эти положения норм ФКЗ по мнению заявителей препятствуют субъектам РФ самостоятельно образовывать собственные суды для осуществления судебной власти, что препятствует для реализации принципа разделения властей. КС отказав в принятии запроса к рассмотрению (от 12 марта 1998 года №32-О) прямо не ответил на эту претензию. Из содержания определения суда следует, что суд не считает возможным поднимать принцип разделения властей над другими положениями КРФ. Отвергая требования о легитимации права регионов на создание собственных судебных систем суд указывает, что ч. 1 ст. 77 КРФ предполагает самостоятельное создание субъектами только законодательных и исполнительных органов, но не судов. Вопросы судоустройства, полномочий, порядка образования и деятельности судов относятся к компетенции федерального законодателя. Вместе с тем, КС не исключает создание судов в субъектах федерации вообще. Он лишь отмечает, что КРФ не содержит положений, которые обосновывали бы создание вместо федеральных судов, осуществляющих гражданское, административное и уголовное судопроизводство, в предусмотренных ФЗ процессуальных формах иных судов, не относящихся к судебной системе РФ. Отсюда следует, что КРФ не препятствует образованию судов в субъектах России, действующих наряду с федеральными судами. Отмечено, что суды субъектов должны быть созданы при наличии соответствующей федеральной законодательной основы. И одним из оснований к отказу в принятии этого допроса было то, что запрос обращен фактически к законодателю, а не к КС. «К ведению суда не относится определение целесообразности какого-либо иного устройства судебной системы, нежели предусматриваемая в оспариваемом законе».

4. В определении от 8 июня 2000 года, вынесенном по запросу правительства республики Ингушетия оспорившего ряд положений 184 ФЗ КС вновь высказался по вопросу создания субъектами России собственных судов. Что оспаривало? Ст. 2 ФЗ 184, согласно которой система органов гос власти субъекта составляют законодательный орган, высший исполнительный орган и иные органы гос власти субъекта, образуемые в соответствии с КРФ или уставом субъекта. По мнению правительства республики Ингушетия данная статья исключает создание судебных органов в субъектах РФ. Отвечая на вопрос, заданный правительством республики Ингушетия, КС воспроизвел свою правовую позицию, выраженную Постановлением от 1 февраля 1996 года, от 7 июня 2000 года и в Определении от 12 марта 1998 года. Сославшись на нормы КРФ о том, что судоустройство, установление судебной системы РФ в целом, а так же УПК, УП, ГП и ГПК относятся к ведению РФ. И особо отмечено, что КРФ не предполагает какого-либо делегирования полномочий РФ её субъектам на основании договоров, поскольку на федеральном законодателе, во всяком случае, лежит обязанность самостоятельно определить перечень всех действующих судов, систему процессуальных инстанций и их компетенции. Исходя из этого КС сделал вывод, что КРФ непосредственно предусматривает существование единой судебной системы России и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов РФ.

5. Правовая позиция КС о судах в субъектах РФ дополняется запретом для субъектов РФ самостоятельно наделять новыми полномочиями федеральные суды, в частности, согласно ст. 126 Конституции республики Алтай, глава республики Алтай может быть отрешен от должности гос собранием в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда республики Алтай. И помимо установления процедуры отрешения от должности высшего должностного лица эта статья одновременно закрепляет специальную компетенцию Верховного суда республики Алтай, глава республики обратился в суд с запросом о признании противоречия этой нормы ч.1 ст. 49 КРФ. Однако КС расширил рамки вопроса и дал оценку ст. 126 в части устанавливающей компетенцию Верховного Суда республики Алтай. В Постановлении от 7 июня 2000 года по этому поводу сказано, что судоустройство и уголовное и уголовно-процессуальное законодательство – это компетенция федерального законодателя и, следовательно, любые полномочия судов так же могут определяться только федеральным законодателем.

6. Что же можно сделать, чтобы обеспечить действие конституционного принципа разделения властей на уровне субъекта в полном объеме? Согласно ч. 4 ст. 4 ФКЗ «О судебной системе» к судам субъектов относятся конституционные (уставные) суды и мировые, которые являются судами общей юрисдикции. Что же касается мировых судей, то ФЗ «О мировых судьях в РФ» по сути дела не предполагает какого-либо их участия в разрешении конституционных споров в субъектах РФ, и институт мировых судей – это, по сути, придаток системы федеральных судов. На конституционных и уставных судах субъектов – именно их деятельность могла способствовать более полной реализации в субъектах России принципа разделения властей. Что же касается мнения ученых, то чаще всего говорит о том, что система судов субъектов не нужна, что она себя не оправдывает. Федеральному центру следовало бы стимулировать создание судебных органов в субъектах. Судебное слушание «О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы» 1998 год, то в ней содержится рекомендация гос органам субъектов ускорить создание КС. Рекомендации Всероссийского совещания «Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов в субъектах РФ» 24 декабря 1999 года, Москва, предусматривают целый комплекс мер, направленных на развитие конституционных юстиций в субъектах РФ, где сказано, что ФКЗ «О судебной системе» следовало бы изменить так, чтобы создание конституционных (уставных) судов стало для субъектов РФ обязательным. Вместе с тем, внесению предполагаемых изменений в этот закон должна предшествовать разработка комплекса законодательных мер, регулирующих отношение между конституционными (уставными) судами и КС РФ и иными федеральными судами. В настоящее время ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе» устанавливает, что конституционный (уставной) суд субъекта может создаваться субъектом для рассмотрения вопросов соответствия законов субъектов и нормативно – правовых актов, а так же для толкования Конституции или устава, и возникает вопрос, является ли этот перечень полномочий в данной норме исчерпывающим? И соответственно в праве ли субъекты России наделять свои конституционные (уставные) суды иными полномочиями, кроме предусмотренных. Очевидно, что этих перечисленных полномочий не достаточно для полноценной деятельности судебных органов конституционного контроля. Ч. 1 ст. 27 нуждается в тщательном анализе. Мнения ученых, анализирующих эту проблему.

Невинский: в своей статье «Пределы абстрактного контроля конституционного (уставного) суда субъекта РФ», российский юр журнал, 1999 год, № 4; буквальная интерпретация ч. 1 ст. 27 этого ФКЗ убеждает в том, что компетенция уставного суда субъекта федерации исчерпывается рассмотрением вопросов о соответствии их толкований, об этом же указано в мотивировочной части Постановления КС от 16 октября 1997 года. В частности, Невинский указывает, что федеральный законодатель строго фиксирует остаточные полномочия региональных уставных судов, исключая из них, например, рассмотрение споров о компетенции между высшими органами гос власти субъектов РФ и конституционных жалоб граждан по поводу нарушения их прав и свобод, что отнесено к компетенции уже конституционного суда РФ.

Доктор Митюков: По его мнению, конституционный (уставной) суд в праве рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъекта РФ согласно ст. 73 КРФ, и не конкурируют с полномочиями КС РФ и других федеральных судов, и в этом аспекте, по мнению Митюкова, должен применяться региональный закон о соответствующем конституционном суде, в том числе в случае противоречия его КРФ.

Позиция Хибриева: Институт законодательства при Президенте РФ, статья «Конституционные (уставные) суды субъектов: проблемы компетенции». Она считает, что в контексте существующих элементов компетенции судов можно отметить, что статья 27 ФКЗ «О судебной системе» регулирует лишь 1 из этих элементов, а именно – подсудность конституционных (уставных) судов.

Эбзеев: констатирует, что ФКЗ не достаточно четко и адекватно определил компетенцию уставных судов и не в полной мере учел накопленный опыт их деятельности. Ст. 27 «О судебной системе», по его мнению, напоминает не компетенционные, а статусные нормы, вроде той, что содержится в ч. 1 ст. 110 КРФ. И вот это первый аргумент, что это статусная норма, в пользу предположения о том, что установленный перечень не является исчерпывающим. КРФ не дает федеральному законодателю право детально определять полномочия органов гос власти в субъектах федерации – ст. 73. КС высказался в ряде своих решений, что субъекты РФ обладают полномочиями для закрепления полномочий конституционных судов с учетом соблюдения установленных федеральным законодательством норм о подсудности тех или иных дел федеральным судам. Третий аргумент показывает, что федеральный законодатель в праве согласно п. «о» ст. 71 КРФ, а так же п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 федеральный законодатель в праве определять исчерпывающим образом только полномочия федеральных судов, а не судов субъектов РФ. 4 аргумент – в пользу расширительного толкования ст. 27 ч. 1, он основан на конституционных принципах федеративного устройства РФ, поскольку КРФ возлагает на субъекты РФ обязанность обеспечить правовую защиту своих учредительных актов, конституций и уставов субъектов РФ. В своих актах КС несколько раз обращал внимание на особое место конституций и уставов в нормативно-правовых системах субъектов. Итак, в Постановлении от 1 февраля 1996 года, суд отметил, что из ст. 66 ч. 2 КРФ следует, что уставом определяется статус области – это означает, что устав занимает особое высшее место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых законодательством области.