Содержание и пределы общих принципов организации гос власти в решениях кс

Проблема 1: КС за все время своей деятельности не сформулировал единого и целостного определения общих принципов организации системы публичной власти, хотя и возможности и поводы у него были. Интересную теоретическую выноску попытался сделать судья Аметисов: в своем особом мнении по проверке конституционности ч.1 ст. 58 и п.2 ст. 59 ФЗ №145 (1995 года) сказал, что в КРФ отсутствует понятие общих принципов организации местного самоуправления. «Однако системный и взаимосвязанный анализ соответствующих конституционных положений позволяет придти к выводу, что такое понятие должно охватывать, по крайней мере, 2 группы норм: 1 из них – призвана гарантировать реализацию закрепленных в КРФ основ местного самоуправления и определить права граждан на самоуправление, а так же самостоятельное решение населением вопросов местного значения путём референдума, выборов и иных форм прямого волеизъявления».

Запрет на ограничение местного самоуправления и осуществления органами гос власти субъектов собственного правового регулирования, включая принятие законов вне пределов ведения Конституционные положения об обязанности государства признавать, защищать права и свободы человека и гражданина; о праве народа осуществлять свою власть или органы местного самоуправления, а так же право избирать и быть избранным. Следуя логике Аметисова к общим принципам должны относится:

1. положения развивающие конституционные основы организации гос власти такие как федерализм, равноправие субъектов, единство ОГВ, разделение властей и разграничение предметов ведения и полномочий и кроме этого право субъектов осуществлять собственное правовое регулирование в пределах совместного ведения и по вопросам своего ведения, здесь идет принцип единства исполнительной власти и основы договорных отношений в системе исполнительной власти.

2 группа – отношений, направленные на реализацию конституционных норм о правах человека и гражданина, суверенитет народа, право осуществлять свою власть через ОГВ, провозглашение свободных выборов и референдумов высшим непосредственным выражением власти народа, запрет присваивать власть в РФ, право избирать и быть избранным в ОГВ. Что же касается КС в целом, то анализ и обобщение этих решений не позволяют выявить в его практике какой-либо единой позиции и фактически КС сформулировал по обсуждаемому вопросу как минимум 3 точки зрения.

2 проблема: Одна из правовых позиций суда была сформулирована еще в 1997 году, и она сводится к следующему: КРФ сама по себе не позволяет судить о том, что должно и что не должно включаться в рамки общих принципов организации системы ОГВ, и поэтому содержание и пределы этих общих принципов определяются законодателем самостоятельно. Принято решение, по которым КС высказал такую точку зрения, было принято им по запросу законодательного собрания Владимирской области о толковании п. «н» ч. 1 ст. 72 КРФ. Заявитель просил КС разъяснить, включают ли в себя общие принципы организации гос власти и местного самоуправления такие элементы, как порядок формирования этих органов в субъектах РФ, организация их деятельности, их полномочия, административно территориальное устройство, гос службы субъекта и муниципальную службу на территории субъекта. КС в определении от 4 февраля 1997 года № 14-О указал, что приняв этот запрос к рассмотрению, он фактически был бы вынужден создать новые нормы права, чего, однако, делать он не может. Он указал, что установление общих принципов организации гос власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению России и её субъектов, а по предметам этого совместного ведения издаются ФЗ и нормативные акты. Институт определил, что этот запрос относится к компетенции законодателя, а не КС.

2 решение, по которому КС занял такую же позицию является его постановление от 21 марта 1997 года №5-П. По делу о проверки конституционности абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», рассматривая дело, суд анализировал закон в контексте осуществленного в КРФ разграничения предметов ведения и полномочий и рассматривал здесь сходные конституционные понятия, общие принципы о налогооблажении и сборах. Он высказал, что в соответствии с КРФ установление общих принципов налогооблажения и сбора находится в совместном ведении России и её субъектов. Именно этот закон «Об основах налоговой системы» определяет юридическое содержание конституционного понятия общих принципов налогооблажения и сборов в силу ч. 2 ст. 76 КРФ. № 54-О обратилась о проверке конституционности об основах гос службы статьи федерального закона и считала положения несоответствия КРФ вследствие их чрезмерной детальности, которая лишает (по мнению заявителя) субъекта РФ возможности осуществить собственное правовое регулирование по вопросам гос службы. КС не принял этот запрос, указав, что ст. 71 – 73 КРФ не регулируют конкретных аспектов тех или иных общественных отношений. Эта правовая позиция по мнению Петрова О.Е. должна оцениваться критически. Она подводит правовую конституционную основу под де факто неограниченную дискреционность полномочий федерального законодателя по вопросам совместного ведения. И оправдания такого подхода с точки зрения КРФ выглядит сомнительно, поскольку сама КРФ закрепляет среди основ конституционного строя России принцип федерализма возможность неограниченного расширения федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения с этим принципом не сочетается, и федерация при данном подходе сможет принимать по вопросам, изложенным в ст. 72 КРФ законы со сколь угодно широким содержанием, и это сведет на нет полноту гос власти субъектов РФ, которую гарантирует ст. 73 КРФ, поскольку её границы в таком случае полностью определяются ФЗ. И практическая реализация этого подхода сделает бессмысленным стремление к достижению взаимного баланса интересов России и её субъектов, при том, что такой баланс является объективно необходимым при решениях любых вопросов совместного ведения.

Ещё одна проблема, которая может возникнуть в связи с рассматриваемой правовой позицией, уже может возникнуть перед самим судом. Если суд считает, что КРФ лишь перечисляет предметы совместного ведения, но никаким образом не определяет его конкретного содержания, то встает вопрос, как может осуществляться проверка конституционности законов и иных актов с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами гос власти и её субъектов так, как этого требует п. 6 ч. 1 ст. 86 Закона «О КС» или иными словами, какой нормой КРФ должен КС сопоставлять акты, вынесенные на его рассмотрение, если кто то станет оспаривать их конституционность по данному критерию и совершенно очевидно, что КС придется обращаться к ст. 71 и 72, и КС в каждом конкретном случае будет вынужден решать, к каким предметам ведения из тех, что перечислены в статьях относится тот или иной вопрос, а такие действия КС по своей сути представляют собой толкование КРФ, то есть речь идет о сближении с нормотворчеством.

3 проблема: Все до этого перечисленное было принято до принятия закона № 184, и само собой появление этого закона не могло не вызвать конституционных споров и прежде всего по поводу содержания самого закона. И перед КС вновь встала необходимость вырабатывать общие подходы к проблеме общих принципов организации системы ОГВ. Запрос республики Ингушетия: о проверке конституционности ряда положений: основные полномочия законодательного органа, права законодательной инициативы в законодательном органе, порядок принятия этим органом нормативных актов и порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов и порядок досрочного прекращения полномочий исполнительного органа. И Правительство республики Ингушетия полагало, что общие принципы, то есть основные начала организации системы органов гос власти в субъектах РФ не должны включать детальное регулирование вопросов формирования и деятельности органов гос власти, по мнению заявителя в названных статьях 184 ФЗ закреплены именно конкретные полномочия органов гос власти субъектов, что по мнению правительства республики Ингушетия является предметов исключительного ведения субъектов федерации, и то есть должно осуществляться в порядке ст. 73 КРФ и не может относится к общим принципам организации системы ОГВ. КС определением от 8 июня 2000 года отказал:

1) оспоренный закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов гос власти субъектов и специально предусматривает, что законом субъекта регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с федеральным и региональным законодательством к ведению и полномочиям субъекта, а так же высший исполнительный орган осуществляя свои полномочия, установленные КРФ, ФЗ, уставами и законами субъекта, а федеральный законодатель лишь закрепил основные полномочия, которые должны осуществлять соответственно законодательный или высший исполнительный орган гос власти субъекта.

2) федеральный законодатель исходя из основ конституционного строя, закрепленного в статьях 6,7,8 и п. 2 ст. 9 184 ФЗ лишь такие полномочия закрепил, которые имеют общее принципиальное значение, затрагивают существенные свойства законодательного процесса и взаимодействия органов власти в федеративном правовом государстве. И поэтому должны реализовываться в организации и деятельности как федеральной власти, так и власти субъектов РФ и при этом регулирование организации и деятельности органов гос власти субъектов осуществляется их законодательством. И КС пришел к выводу о том, что закрепленные в 184 законе положения, регулирующие полномочии ОГВ субъектов, порядок их организации и деятельности непосредственно вытекают из ст. 72, 76 и ч. 1 ст. 77 КРФ. И поэтому неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли они КРФ отсутствует в запросе правительства республики Ингушетия.

Таким образом, КС решение вопроса о содержании общих принципов организации гос власти субъектов России на усмотрение законодателя, однако в этом определении от 8 июня 2000 года имеется 1 важный аспект, согласно которому это определение в своих правовых позициях от иных, которые были приняты до 184 закона. Суд указал, что законодатель определяет содержание института общих принципов организации системы ОГВ субъектов исходил из положения КРФ и был связан с ними. И конституционные рамки ограничивают усмотрение законодателя в этом вопросе.

4 проблема: Рассмотрение других решений КС показывает, что преобладающей в его практике стала 3 инъенция, она состоит в прямом указании на конкретные вопросы, которые охватываются конституционным понятием общих принципов организации системы ОГВ субъектов. В п. 5 мотивировочной части постановление от 10 июля 1995 года по делу о проверке конституционности ст. 42 закона Чувашской республики «О выборах депутатов гос совета Чувашской республики» суд отмечает, что нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов РФ. В абз. 1 п.3 мотивировочной части постановления кс от 30 ноября 1995 года указывается, что к совместному ведению России и ее субъектов относится установление тех принципов, которые касаются статуса прав и обязанностей депутата представительного органа субъекта РФ. Эта позиция нашла отражение в окончательных выводах суда по данному делу. В п.3 регулятивной части суд определил, что федеральному собранию согласно ч.1 ст.77 крф надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного органа субъекта РФ а также основных гарантий беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий. Депутат в субъекте федерации правомерно рассматривается КС как существенный элемент системы государственной власти в субъекте РФ и именно поэтому принципы, на которых основывается деятельность депутата одновременно являются и общими принципами организации всей этой системы в целом. Одним из таких принципов может быть неприкосновенность депутата, которая устанавливается в качестве гарантии беспрепятственного осуществления полномочий. КС признал, что в качестве общего принципа организации власти в субъектах может быть установлен институт отзыва высших должностных лиц и депутатов законодательных органов субъектов РФ. В постановлении от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности ряда актов связанные с переносом выборов законодательные органы власти субъектов КС отметил, что к числу общих принципов организации гос власти относится и наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов. Этот принцип тоже может быть выведен из ряда конституционных норм, ч.2 ст. 5, ч.2 ст. 11, ч. 2 ст. 66, ч1. ст. 77 КРФ. Здесь же суд отмечает, что федеральный законодатель в праве установить в качестве общего принципа максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов РФ абз. 4 п.7 мотивировочной части. В постановлении КС от 22 января 2002 года указано, что порядок формирования законодательных органов относится к общим принципам организации законодательных органов субъектов РФ и представляет один из существенных элементов их статуса. К таким общим принципам относятся и принципы избирательного права, включая свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, соблюдение которых делает выборы подлинным волеизъявлениям, а законодательных органов действительно представительными.

КС признал, что федеральный законодатель в праве и обязан установить такой контрольный механизм, который бы обеспечил эффективное представление ОГВ субъектов их конституционные обязанности соблюдать конституцию и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных НПА (абз.3 п.3 мотивировочной части постановления от 4 апреля 2002 года). Были признанными не противоречащими КРФ положения закона 184 предусматривающие применение мер федерального воздействия к органам гос власти субъектов, в случае неисполнения ими судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов не соответствующими КРФ.

К числу общих принципов организации системы ОГВ субъектов КС относит: большое число вопросов организации законодательной и исполнительной власти, а так же их взаимодействия между собой в п.1 мотивировочной части в постановлении от 18 января 1996 года суд начал изложение позиции по данному вопросу: поскольку КРФ относится эти вопросы к совместному органу гос власти запрос о соответствии с требованиями ст. 85 ФКЗ «о КС» является допустимым. Компетенцию собрания по установлению порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов и пользования кредитами на хозяйственные и социальные цели. Условия приостановления и досрочного прекращения деятельности собрания края, порядок подписания законов края. Порядок утверждения схемы управления края, и структуру администрации. Порядок назначения и освобождения ключевых администрации. Порядок утверждения советов администрации края. Право собрания выражать недоверия должностным лицам администрации и последствия такого недоверия. Обязанность главы администрации ежегодно представлять собранию отчет о своей деятельности и деятельности исполнительного органа края. В постановлении от 4 апреля 2002 года КС отметил, что положения, относящиеся к возможности досрочного прекращения полномочий законодательного органа и должностных лиц исполнительных органов затрагивают существенные стороны взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Они призваны обеспечить стабильность функционирования представительной демократии в России и единства системы гос власти. Следовательно, относятся к общим принципам организации системы ОРГВ и поэтому подлежат закреплению в ФЗ (абз.3 п.7 мотивировочной части постановления). КС отмечает, что от федерального законодателя требуется проведения нормотворческой деятельности, он =в праве требовать организацию органов власти субъектов только на уровне общих принципов и должен избегать чрезмерной детализации.