Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения 440

9.1. Специфика и законодательная база организации местного самоуправления

в городах федерального значения 440

9.2. Законодательство и практика муниципального управления

в Москве 448

9.3. Законодательство и практика муниципального управления

в Санкт-Петербурге 455

9.4. Направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения 461

Литература к главе 9 465

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности 466

1. Сельская местность как объект муниципального управления 466

2. Система самоуправления в сельской местности 479

3. Муниципальное регулирование экономики в сельской местности 475

4. Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений 479

5. Муниципальная социальная политика в сельской местности 483

Литература к главе 10 487

Глоссарий 488

Авторский коллектив 491

ПРЕДИСЛОВИЕ

Муниципальное управление — относительно новое явление в современной Рос­сии. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область прак­тической деятельности муниципальное управление появилось лишь в 1990-х гг. вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления.

Объектом муниципального управления является муниципальное образова­ние — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступают население муници­пального образования — местное сообщество, а также органы местного самоуп­равления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муни­ципального управления — регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

В тоже время муниципальное управление тесно связано с системой государ­ственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интере­сов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем. Следовательно, не только муниципальные, но и государ­ственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостро­ительство, социальная сфера, общественная безопасность и т. п.) задачи государ­ственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Это нашло отраже­ние в соответствующих главах учебника.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправ­ления, находится в современной России на стадии становления. Ее законодатель­ная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, опыт муниципальной практики относительно невелик. Поэтому отдельные положения, выдвинутые в настоящем учебнике, носят постановочный характер.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления крайне недо­статочны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Но особенно нуждается муниципальная власть в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализо-

Предисловие

7

вывать местные программы развития, привлекать к этой работе хозяйствующие субъекты, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодейство­вать с органами государственной власти.

Следует отметить, что в большом массиве учебной и научной литературы по проблемам местного самоуправления явно преобладает юридический аспект и край­не мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, прак­тическим методам и технологиям муниципального управления. Определенные разночтения имеются и в терминологии. Часто употребляются как идентичные или взаимозаменяемые термины «муниципальное управление», «муниципаль­ный менеджмент» или «городское управление». Эти термины действительно близки, но не идентичны. Так, в английском языке термин management (ме­неджмент) используется только применительно к корпоративно-хозяйственно­му, производственному управлению. Для государственного или муниципального управления применяется термин government. Тем самым понятие «муниципаль­ный менеджмент» в определенной степени лишается смысла. Однако в России этот термин широко применяется, и мы будем пользоваться им наряду с более точным термином «муниципальное управление».

Термин «городское управление» распространился в литературе как обобщаю­щий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В та­ком контексте городское управление идентично муниципальному. Однако в Рос­сии муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муни­ципальное управление в городской и сельской местности существенно различно, проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном при­менительно к городскому управлению, а исследование особенностей муниципаль­ного управления в сельской местности выделено в отдельную главу.

В научном плане муниципальное управление можно рассматривать как со­ставную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономиче­ских системах и одновременно как составную часть муниципальной науки — науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая эле­менты ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Такой характер науки о му­ниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципаль­ной деятельности.

Система муниципального управления как учебная дисциплина встроена в об­щую модель подготовки специалистов в соответствии с государственным об­разовательным стандартом по специальности 061000 «Государственное и му­ниципальное управление». Изучение этой дисциплины предусматривается на завершающем этапе обучения студентов, поэтому при ее изложении предполага­ется, что они знакомы с общей теорией управления, основами экономики, финан­сов, права, системного анализа, управления персоналом, информационными технологиями управления, а также с системой государственного управления, вопросами региональной экономики и управления.

В результате изучения учебной дисциплины «Система муниципального управ­ления» читатель должен:

8

Предисловие

• иметь системные представления об основах местного самоуправления;

• знать теоретические и организационные основы муниципального управле­ния;

• уметь формировать рациональные модели и организационные структуры муниципального управления применительно к особенностям конкретного муниципального образования и отрасли (сферы) муниципальной деятель­ности;

• иметь навыки практического решения проблем муниципального управле­ния, использования современных управленческих технологий.

Названными задачами продиктованы логика изложения материала и структу­ра учебника, состоящего из 10 глав. В главе 1 излагаются основы местного само­управления как концептуальной базы муниципального управления. В главе 2 муниципальное образование исследуется как объект управления. Глава 3 несет основную методологическую нагрузку учебника — в ней рассматривается фило­софия, методы, принципы муниципального управления. Главы 4-7 конкретизи­руют эти методы и принципы применительно к отдельным сферам муниципаль­ной деятельности. Глава 8 посвящена рассмотрению структуры и организации деятельности самой муниципальной власти как управляющей подсистемы в сис­теме муниципального управления. Наконец, в главах 9 и 10 рассмотрена специ­фика муниципального управления в городах федерального значения и в сельской местности.

Выпуск учебника совпал с периодом реформирования системы публичной вла­сти в России, включая местное самоуправление. В октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации». Поэтому в отдельных главах учебника излагаются как существующие проблемы муниципального управления, так и за­дачи, вытекающие из требований названного закона, вступающего в силу с 1 ян­варя 2006 г.

При написании учебника использовались труды многих российских ученых и практиков по проблемам муниципального управления. Среди них: классик рос­сийской муниципальной науки начала XX в. Л. А. Велихов, а также Т. Т. Авдеева, Ю. Б. Алексеев, Е. Г. Анимица, А. Е. Балобанов, С. В. Вобленко, А. Г. Воронин, О. И. Генисаретский, В. А. Гневко, Т. М. Говоренкова, А. А. Замотаев, В. В. Ива­нов, А. Н. Коробова, Л. А. Калиниченко, Ю. В. Кириллов, В. А. Лапин, В. Н. Лек-син, В. Я. Любовный, П. А. Ореховский, А. И. Радченко, В. Е. Рохчин, Ю. В. Фи­липпов, А. Н. Швецов, А. Н. Широков, П. Г. Щедровицкий, С. Н. Юркова и многие другие. Использовалась также зарубежная литература.

Авторы учебника при работе над ним сопоставляли свои взгляды, обменивались собственными разработками. Многие главы и разделы учебника написаны двумя, а отдельные — тремя авторами. Такая совместная работа способствовала выработ­ке наиболее эффективных подходов к содержанию и изложению материала.