Семінарське заняття 6 Тема: Бюрократія в системі публічного адміністрування. Антикорупційна діяльність у сфері публічного адміністрування. Результативність та ефективність публічного адміністрування

1. Основні ознаки та атрибути бюрократії.

2. Публічна служба.

3. Поняття корупції та корупційних дій.

4. Нормативно-правова база антикорупційної діяльності.

5. Поняття та фактори результативності та ефективності публічного адміністрування.

6. Вимір продуктивності, результативності та ефективності публічного адміністрування. +

7. Критерії результативності та ефективності публічного адміністрування. +

8. Фактори підвищення ефективності публічного адміністрування.

1. Основні ознаки та атрибути бюрократії.

Усі дослідники феномена бюрократії відзначають багатозначність і багатоликість цього терміна. Слово "бюрократія" французького походження: bureaus - письмовий стіл, cratie - правління, що перекладається як правління з бюро, суфікс "кратія" означає посідання влади. У зазначенні дії слово "бюрократія" не вживається, оскільки є слово "бюрократизм". Суфікс "ізм" вказує на властивості, ознаки речей і способів, за допомогою яких вони функціонують (наприклад, слова "класицизм", "реалізм" вживаються як визначники стилю в мистецтві; "формалізм" означає схильність до формалізації, прихильність до додержання зовнішніх форм на шкоду суті справи та ін.). Вперше термін "бюрократія" застосував француз Вінсент де Гурней (1712 -1759). Він розумів під бюрократією певну форму державної діяльності шляхом використання цивільних службовців, які перебувають на жалуванні. Термін "бюрократія" використовують для позначення:

1) організації державного управління та

2) управлінської верстви в суспільствах різного типу.

Це слово вживається для позначення тяганини й неефективності управлінської діяльності, тобто не в науковому, а емпіричному значенні. Термін "бюрократія" використовують для опису та критики різних ситуацій твердого застосування формальних норм чи процедур, вислужування, зайвих зусиль, утаємниченості тощо, безвідносно до фактичної організаційної структури. Т. Джоуел у праці "Право і бюрократія" вживає цей термін як синонім "адміністративного агентства" або "організації" і співвідносить його із системою свідомо скоординованої діяльності з боку двох або більше осіб для досягнення адміністративних цілей. Є й інші теоретичні модифікації, однак вони, як правило, виходять з поняття бюрократії як системи управління, котра раціоналізована і деперсоналізована, що забезпечує максимум продуктивності й ефективності діяльності установи.

Бюрокрáтія (від фр. bureau — бюро, канцелярія та грец. κράτος — влада, панування) — адміністративна система організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов'язками, що визначають їх дії і відповідальність.

Ознаки:

• перебільшення значення формальних процедур,

• скрупульозне виконання інструкцій, що спричиняє відокремлення бюрократичного управління від потреб об'єктів управління,

• помилки у керівництві та його неефективність при вирішенні проблем, які вимагають нетрадиційних підходів та засобів.

Ознаки бюрократії властиві будь-якому виду соціального управління. У недемократичному суспільстві панування бюрократії сприяє утвердженню безконтрольного і необмеженого панування чиновництва, яке перетворюється у самодостатню, відокремлену від суспільства верству, усуненню громадян від управління суспільними справами, стає підгрунтям для запровадження авторитарних процедур та методів управління.

Соціологічну концепцію раціоналізації колективної діяльності, і насамперед у сфері управління, розробив відомий німецький учений Макс Вебер (1864 - 1920). Він знав основні твори Маркса, був вражений його "геніальними конструкціями" і вважав, що Маркс вірно визначив сутність капіталістичного способу виробництва. У своїх дослідженнях він багато що хотів протиставити марксизму, зокрема щодо проблем бюрократії. Веберівська теорія бюрократії вважається у західній соціології класичною концепцією організації і управління7.

В основі теорії М. Вебера лежать зазначені думки Гегеля, і він, на противагу марксистській доктрині класової боротьби, завжди був прихильником ідеї компромісу інтересів і соціальних груп як такої, що визначає культурно-історичний розвиток суспільства9. При цьому він вважав, що спосіб життя, ідеали, політичні й правові погляди будь-якої соціальної спільноти не повинні визначатися виключно матеріальними інтересами, інакше ця спільнота неминуче деградуватиме. Буття не повною мірою визначає свідомість.

Наступною основоположною засадою соціологічних поглядів М. Вебера була концепція раціональності. Остання, на думку мислителя притаманна всім людським вчинкам і взаєминам, і саме в раціональності втілені розум і свобода Індивіда як найхарактерніші риси соціальної та інтелектуальної атмосфери сучасного суспільства. В раціональному управлінні М. Вебер бачив одне з основних джерел соціальної динаміки.

Ідею раціональності М. Вебер заклав і в основу моделі "ідеального" типу сучасної адміністративної організації, створивши теорію раціональної бюрократії. Для нього раціональне управління суспільством і бюрократія Західної Європи початку XX ст. - синоніми. Вчений відсік усе негативне, що не с, на його думку, сутнісним для характеристики бюрократії, і створив її Ідеальний тип. Більше того, існуючу буржуазну державу, право і бюрократію Вебер, вважаючи найвищою мірою раціональними, фактично перетворив на політичний ідеал. Загальність і незнищенність апарату управління - гарантія існування бюрократії.

Появу бюрократії німецький вчений тісно пов'язував з генезою раціональної держави і права. З теоретичної точки зору, за Вебером, розвиток права і правових процедур відбувався в чотири етапи: від харизматичного "відкритого закону" пророками до творення і відкриття права нотаблями, від нав'язування (октроювання) законів світською і духовною владою до систематичного державного законодавства і розвитку та застосування права вченими-юристами на основі відповідної професійної кваліфікації. Влада підкоряється тільки праву, а діяльність бюрократії здійснюється на основі раціональної рутинізації і має формалізовану знеособленість, тобто знеособленість владних процесів. Вебер вважав, що громадяни підкоряються не чиновнику, а праву; чиновник лише втілює дане право в життя. Тому, за Вебером, легальне панування і бюрократичне управління - результат багатовікового процесу раціоналізації права.

М. Вебер віддавав перевагу контрактній системі наймання чиновників, що забезпечує їм свободу і незалежність від груп "стороннього тиску". Він вважав "документоване управління" найдосконалішою формою виконання покладених функцій за своєю точністю, сталістю, дисципліною, суворістю і надійністю, інтенсивністю та ефективністю.

Основні характеристики бюрократії, сформульовані М. Вебером, такі:

а) компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;

б) ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації;

в) уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню;

г) усі посадові особи повинні бути гарними фахівцям у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов’язків (наприклад, обов’язків юриста, економіста, інженера, військового), але також і у галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому (бюрократичній діяльності).

Концепція "раціональної" бюрократії (В.Вільсон, М.Вебер кін. XIX – поч. XX ст.)

• З утвердженням “раціональної” бюрократії, вирішення поточних управлінських справ перейшло до компетентних і неупереджених виконавців відповідно до встановлених норм і процедури.

Основні характеристики бюрократичної організації:

• Чітка регламентація діяльності (зафіксована у відповідних нормах).

• Деперсоніфікація функціонування.

• Посадова субординація - основа ієрархічної організації.

• Документування (та подальше зберігання) всієї внутрішньо організаційної діяльності.

• Компетентність, професіоналізм фахівців організації.

• Нейтральність стосовно політичних процесів.

Бюрократія для М.Вебера:

• панування професіоналізму над некомпетентністю,

• норми над свавіллям,

• об'єктивності над суб'єктивізмом.

Основні принципи бюрократії за М.Вебером

• Функціональна компетентність (посади займаються тільки за компетентністю).

• Принцип бюрократичного авторитету (найсуворіше дотримання бюрократичної ієрархії).

• Принцип формалізму (підпорядкування правилам, інструкціям, які чітко зафіксовані й визначені).

• Принцип «без гніву й пристрасті» (виключення емоційного аспекту взаємодії).

• Принцип професіоналізму (відповідність вимогам професійної кваліфікації).

• Принцип корпоративізму (духовна близькість, збіг поглядів та відстоювання інтересів корпорації, тобто єдиного цілого).

В американській адміністративній науці ту саму парадигму розвивав наприкінці XІX ст. майбутній президент США В. Вільсон (його головна праця з цієї проблематики — «Вивчення адміністрації»).

Основними посилками теорії В. Вільсона є:

а) наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності і відповідальності;

б) структурна подібність усіх сучасних урядів;

в) відокремлення управління від політики;

г) професіоналізм службовців;

Як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон, йдучи з різних боків, сформували по суті аналогічні концепції. Адже, за М. Вебером, бюрократична організація — це організація, що технічно самоутворилася з усіх мислимих організаційних форм.

Перевагами бюрократичної організації є чіткість, швидкість, компетентність, наступність, субординація, стабільність і, нарешті, знеособлений характер діяльності. Це підносить її значно вище за всі інші види організації.

Підсумовуючи викладене вище, можна виокремити такі головні «ідеологічні» постулати раціональних концепцій бюрократії:

а) бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «хазяїну», але не втручається при цьому в політику;

б) бюрократія — найкраща з усіх можливих форм організації;

в) найважливіше достоїнство бюрократії — незалежність від суб’єктивного впливу на прийняття рішень.

Нігілістські концепції бюрократії. Принципово протилежного погляду на бюрократію дотримував К. Маркс. Якщо М. Вебер у трактуванні бюрократії виступав як ціннісний нейтральний позитивіст, К. Маркс з його відкритим ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави стоїть у своєму ставленні до бюрократії на прямо протилежних позиціях. Тут він повний нігіліст. Бюрократія в його розумінні є абсолютним злом. Навіть звичайний перелік пунктів марксистської критики бюрократії вражає:

• підміна суспільного інтересу приватними інтересами влади і конкретного чиновника, тобто «присвоєння держави» чиновником;

• органічна нездатність бюрократії вирішувати справжні проблеми, відсутність у неї державного розуму;

• перекручене сприйняття дійсності, відрив від неї, упередженість, сваволя, що зростає в міру просування до вершини бюрократичної ієрархії;

• корпоративність, користолюбство цієї ієрархії;

«Азіатська» концепція бюрократії. «Азіатська», або «ім- перська», концепція теорії бюрократії набула найповнішого втілення в азіатських країнах, її можна називати також «східною» і розглядати насамперед на прикладі її класичної форми — бюро- кратії китайської. «Китайська модель», незважаючи на її деякий формальний збіг з моделлю М. Вебера (насамперед система іспитів на право одержання посади і ступінчастість посадової ієрархії), за своїми фундаментальними принципами і цілями проти- лежна їй.

Сучасна концепція бюрократії. Сучасна концепція бюрократії (її ще називають «реалістичною») фактично є зараз пануючою в країнах західної демократії. По суті йдеться про поступове доповнення і модернізацію веберовської моделі.

Сучасна концепція бюрократії (її ще називають «реалістичною») фактично є зараз пануючою в країнах західної демократії. По суті йдеться про поступове доповнення і модернізацію веберовської моделі.

Конструкція М. Вебера багато в чому стала основою для розвитку адміністративних наук у XX ст. З кінця 20-х рр. XX ст. паралельно почала становитися школа людських відносин, яка робила акцент на організації як людській системі, на соціальних і соціально-психологічних аспектах поводження її членів.

Проте, натиск або на формально-структурний, або на людський бік організації як і раніше розділяв представників різних шкіл. Веберівська модель стоїть ближче до «формальної» школи.. Серйозними кроками в цьому напрямі стали роботи Г. Саймона, П. Блау, М. Крозьє, які з’явилися в 50—60 рр. ХХ ст. Однак з позиції сьогодення видно, що на цьому етапі відбулося лише переформування тієї самої теоретичної конструкції.

Альтернативний підхід почав формуватися лише наприкінці 70-х рр. XX ст. зусиллями Д. Вальдо, В. Острома. Виражаючи загальний дух багато в чому революційного для Заходу часу — кінця 60—початку 70-х рр., вони критикували підхід, за яким намагалися представити бюрократію вищою формою організації, що дозволяє якнайкраще вирішувати проблеми сучасної цивілізації.З’явилися концепції «чуйності» адміністрації, поліцентризму, «плоских структур» тощо. Зрозуміло, що принципи конструкції сучасної організації не могли бути відкинуті ні в серйозній теорії, ні тим більше на практиці.

Відбувся скоріше певний синтез старого і нового підходів, заснований на децентралізації управління, наближення його до людей і їх проблем при збереженні достоїнств, заснованих на веберівських постулатах формальних підходів до організації.

Бюрократія - це спеціально організована система державних інститутів і посад, а також осіб, професійно зайнятих управлінням справами, речами і людьми. Це особливий адміністративний механізм, функціонування якого служить інтересам правлячого класу. Бюрократія, перебуваючи на службі у держави, є не чим іншим, як привілейованою кастою, яка безпосередньо зв'язана з інтересами приватного капіталу і протиставляє себе справжнім інтересам суспільства. Поява бюрократії безпосередньо пов'язувалась із зміною форм власності, соціальним поділом праці (виокремлення управлінської праці) та відособленням влади панівних класів від механізму безпосереднього здійснення цієї влади, тобто із встановленням економічного й політичного панування класу буржуазії. Бюрократія, за Марксом, ототожнює себе з державою, свій бюрократичний інтерес у здійсненні суспільних функцій видає за загальні інтереси. Оскільки бюрократія робить свої "формальні" цілі своїм змістом, вона скрізь вступає у конфлікт з "реальними" цілями. Вона змушена через це видавати формальне за зміст, а зміст - за дещо формальне. Державний чиновник як цивільна особа абстрагується в державі, тобто відчужується. Загальний інтерес стає для нього абстрактним, водночас державний інтерес може обернутися для нього приватним Інтересом, тобто матеріалізуватися. Тоді цілі, які ставить держава, перетворюються на засіб досягнення корисних цілей чиновника. В основі бюрократичної системи лежить принцип сліпого підкорення, віри в авторитет, у механізм твердо встановлених формальних дій, готових принципів, поглядів, традицій.