7.Критерії результативності та ефективності публічного адміністрування.

З методологічної точки зору оцінка ефективності системи органів державного управління має ґрунтуватися на певних критеріях, за якими визначатиметься ефективність зазначеної системи. В наукових роботах цьому питанню приділяється значна увага. Проблема виникає не щодо розуміння ефективності системи органів державного управління, яку можна оцінити шляхом порівняння отриманих позитивних соціальних результатів та витрат на їх досягнення, а з визначенням розмірів складових цієї формули ефективності — позитивних соціальних результатів та витрат. Пояснити це можна тим, що не всі позитивні соціальні результати (соціальний ефект) є безпосереднім досягненням діяльності суб’єктів управління, що зумовлює потребу врахування при аналізі цього питання активної ролі керованих об’єктів, а також нерозривність зв’язку між державним управлінням та управлінням громадським як видом соціального управління. З огляду на викладене, ми, поділяючи думку Г.В. Атаманчука, вважаємо недоцільним пошук універсального критерію ефективності управління, а маємо використовувати кілька критеріїв ефективності системи органів державного управління, використовуючи розробки науки управління [4, с. 52-67].

Визначальними критеріями ефективності системи державного управління, а отже і системи органів управління як її підсистеми, виступають критерії групи комплексної соціальної ефективності, що відображає стан та реальну роль указаної системи в суспільній життєдіяльності. Ці критерії є узагальнюючими, характеризують активність керуючої та керованої підсистем в органічній єдності. Акцент у них робиться на встановлення залежності між системою держаного управління та рівнем і якістю вирішення головних проблем розвитку суспільства. Як інтегрований критерій ефективності державного управління може розглядатися соціальний ефект як сукупний і загальний позитивний результат, що отримує суспільство і при виробництві, так і при споживанні матеріальних, соціальних і духовних благ. В. Бабків зазначає, що нашій суспільній науці, в тому числі правознавству, незважаючи на проголошення Української держави соціальною, бракує розробки її концепції, усвідомлення значення в гуманізації суспільства, забезпеченні людського виміру політики і права [5, с. 3]. Соціальний ефект виникає завдяки раціональній організації суб’єктів управління (насамперед підсистеми державних органів), оптимальному функціонуванню керованих об’єктів, відповідність діяльності суб’єктів і об’єктів потребам, інтересам та закономірностям суспільства. Обов’язковою ознакою соціального ефекту також виступає його прогресивність, стійкість, здатність бути джерелом та засобом подальшого розвитку. З огляду на це не повинні розглядатися як соціально ефективні короткочасні, тимчасові досягнення, в тому числі в галузі економіки, що досягнуті завдяки збігу обставин, витраченню неадекватних досягнутому результату ресурсів. Саме виходячи з цього, автор запропонував внести до поняття управлінської ефективності як її складовий елемент фактори внутрішнього і зовнішнього середовища. Соціальний ефект має відображати співвідношення сукупних витрат ресурсів та управлінської енергії на певну діяльність та управління нею з об’єктивним результатом, що був отриманий і реалізований в суспільстві, забезпечуючи розвиток останнього.

Наступна група критеріїв може бути позначена як критерії спеціальної соціальної ефективності державного управління. Критерії ці висвітлюють організацію та функціонування безпосередньо державно-управляючої підсистеми (сукупності державних органів, що здійснюють управління). Розглядаючи критерії спеціальної соціальної ефективності державного управління, що відображають рівень організації та функціонування управляючої підсистеми як цілісності, ми маємо віднести до них доцільність, витрати часу на вирішення управлінських питань та здійснення управлінських операцій, стиль функціонування державно-управляючої підсистеми, її підструктур та ланок, витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управляючої підсистеми, складність організації і діяльності державно-управляючої підсистеми.

Так, наприклад, сукупні (економічні, технічні, кадрові та інші) витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управляючої підсистеми. Ключовим елементом цього критерію є фінансові витрати. В правовій літературі зазначається, що фінанси — це головний носій інформації в механізмі державного управління, найбільш важливий та очевидний критерій ефективності його функціонування [6, с. 90]. Аналізу цього критерію ефективності присвячено значну кількість як наукових праць, так і нормативно-правових актів. Так, у Постанові Верховної Ради України "Про стан стан реалізації адміністративної реформи стосовно вдосконалення діяльності органів виконавчої влади" зазначається, що питома вага видатків на утримання органів виконавчої влади збільшилася з 1,5 % в 1996 році до 3,8 % в 1999 р., при цьому середня зарплата працівників цих органів становила у 1999 р. лише 206 грн. Зросла чисельність фінансових і фіскальних органів у загальному обсязі органів державного управління, питома вага яких збільшилась за 1999 р. з 43,6 % до 53 % [7]. Аналіз змін обсягу видатків державного бюджету на утримання органів державного управління в загальному обсязі видатків державного бюджету України показує, що питома вага затвердженого обсягу управлінських видатків постійно зростає [8, с. 51]. Слід наголосити, що хоча проблема ця є найактуальнішою, оцінка ефективності державного управління або системи органів державного управління лише за цим критерієм є принципово помилковим баченням суті проблеми, адже обмежуючись кількісними показниками при аналізі витрат, окремі аналітики не враховують соціальні результати діяльності суб’єктів управління, складність процесів управління та інші чинники, що впливають на ефективність витрат. Питання тут скоріш перебуває у площині неадекватності витрат на державне управління фінансово-економічному стану держави та соціальному ефекту, що досягається. Логічним висновком цього є недоречність зведення змісту процесу раціоналізації (або реформи) державного управління лише до кількісних параметрів (скорочення, зменшення, звуження), оскільки це є вторинні процеси.

Важливу роль в оцінці управління відіграють критерії конкретної соціальної ефективності діяльності кожного державного органу, кожного конкретного управлінського рішення, дії, відносин. Зазначені критерії необхідні тому, що комплексна і спеціальна соціальна ефективність є наслідками конкретної соціальної ефективності. У складних ієрархічних управляючих підсистемах можливі випадки, коли комплексна і спеціальна соціальна ефективність досягаються за рахунок активності одних управляючих компонентів за певної інертності інших. Наслідком цього може бути низький рівень роботи окремих органів при наявності загальних позитивних показників. Така ситуація є небажаною, оскільки суспільству й державі потрібна ефективність кожного конкретного елемента державно-управляючої підсистеми поряд з ефективністю вказаної підсистеми в цілому. Ефективна робота одиничних елементів системи суб’єктів державного управління є свідченням наближеності системи до громадян та реалізації принципу пріоритетності потреб та інтересів громадян в державному управлінні.

Остання група критеріїв — це критерії індивідуальної соціальної ефективності, за якими, на думку автора, має оцінюватися ефективність посадових осіб органів державного управління. Посадова особа, як індивідуальний представник державного органу, наділений відповідною компетенцію, здійснює від його імені діяльність, результативність та ефективність якої не збігається за змістом з ефективністю органу. Критерієм цього класу ми вважаємо імідж працівників державного апарату, його правову культуру, оскільки в більшості випадків посадова особа асоціюється у громадян із посадою, яку вона обіймає в державному апараті. Підвищуючи авторитет кожної окремої посадової особи, ми підвищуємо авторитет органу державного управління, що сприяє відповідно ефективності його діяльності.

Розглянувши в загальному вигляді різні групи критеріїв соціальної ефективності державного управління в цілому та системи його органів зокрема, ми визначили теоретико-методологічні засади, на підставі яких можна оцінювати рівень організації і функціонування держави та системи її органів (державного апарату) у сфері управління і визначати, виходячи з цього, основні напрями організаційно-правового забезпечення ефективності і якості системи суб’єктів державного управління.

Закінчуючи розгляд критеріїв ефективності державного управління, маємо згадати також, що існує і певний набір критеріїв щодо адміністративних процедур та проходження державної служби, яких повинні дотримуватися органи державної влади, щоб відповідати цінностям демократичного суспільства. Європейський адміністративний простір побудований на таких засадах: надійності та можливості прогнозування (правова впевненість); відкритість та прозорість; відповідальність; ефективність та результативність [10]. Ці критерії складають сутність Європейського адміністративного простору. Європейський адміністративний простір складається зі спільних стандартів для здійснення державного управління, які визначаються законом і запроваджуються через систему заходів, процедур та механізмів підзвітності. Держави-кандидати до вступу в ЄС, серед яких знаходиться й Україна, повинні спиратися на них при реформуванні систем державного управління.