2. Публічна служба

Служба є одним із напрямків діяльності людства, важливим видом суспільно-корисної праці (до інших її видів належить виробництво матеріальних та нематеріальних цінностей, навчання, домашнє господарювання, громадська діяльність, підприємництво тощо). Служба як робота, як діяльність завжди пов’язана з такими категоріями як управління, керівництво, контроль, нагляд тощо. В літературі зазначається, що служба в суспільстві розподіляється відповідно до існування державних та недержавних організацій (громадських, корпоративних та самоврядних) на державну та недержавну. Існує також поділ служби в суспільстві на публічну та цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об’єднаннях, а також в державних організаціях, службовці яких не мають статусу публічної служби. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

З прийняттям 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного судочинства України вперше, на законодавчому рівні, було введено визначення публічної служби. Так у п. 15 ст. 3 цього Кодексу закріплено: публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Суттєвим тут є те, що поняття публічної служби є похідним від поняття «публічна адміністрація». Публічна адміністрація – це сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Зважаючи на те, що публічно-правовий статус мають не всі працівники зазначених органів, поняття публічної служби можна обмежити службою тих працівників, які безпосередньо виконують повноваження публічної адміністрації. Слід зазначити, що поняття публічної служби не поширюється на роботу найманих працівників в державних органах і недержавних суб’єктах публічної влади, які виконують функції, аналогічні функціям, що здійснюються відповідними працівниками у приватній діяльності.

Проте, публічні функції у ФРН та інших державах Євросоюзу виконуються не лише суб’єктами публічної адміністрації, а й іншими суб’єктами, зокрема: державними та комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, підприємствами. Такі суб’єкти, що інституційно належать до публічного сектору, і виконують публічні функції (наприклад, невідкладна медична допомога, рятувальні служби тощо), вимагають особливого режиму праці, відмінного від праці в приватному секторі. Тому, залежно від обсягу публічних завдань (якщо за певних умов приватний сектор не повинен або не може виконувати певні завдання, хоча вони є необхідними для держави та суспільства) поняття публічної служби може розширюватися [5, с. 6].

На сучасному етапі розвитку публічної служби законодавча влада пропонує внести на розгляд проект Закону України «Про заходи державного фінансового контролю публічної служби» [6]. Необхідність прийняття такого Закону обумовлюється нагальною потребою створення правового підґрунтя для здійснення державного контролю за доходами, майновим станом та видатками осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Це обумовлено тим, що основним мотивом вчинення корупційних діянь та значної частини злочинів у сфері службової діяльності є корисливі мотиви, пов’язані з прагненням використовувати своє службове становище або інший статус для незаконного збагачення або іншого неправомірного покращення свого матеріального становища. В цьому контексті найбільш ефективним заходом, здатним забезпечити зниження рівня корупції в державному секторі, є запровадження адекватної масштабам задачі подолання корупції системи декларування доходів, майнового стану та видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави, членів їх сімей та близьких родичів, а також ефективної системи державного фінансового контролю за таким декларуванням.

Інтегрований інститут публічної служби в Україні орієнтований на встановлення партнерських відносин між владою і суспільством. Визначальним принципом функціонування інтегрованого інституту публічної служби є служіння від імені народу та для народу, що дозволяє об’єднати складові публічної служби в єдину інституцію. При цьому громадськість отримує можливість не тільки впливати на прийняття державно-управлінських рішень, а й залучається до контролю за діяльністю управлінського апарату, що дозволяє постійно вдосконалювати систему публічного управління. Отже, передбачається інтегрувати як складові публічної служби, так і зусилля органів публічної влади, суспільства й громадян з метою налагодження співпраці, надання якісних послуг населенню та створення гідних умов людського життя.

Публічна служба — це діяльність на державних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. (Ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України)

Визначальним при вирізненні видів публічної служби для правозастосування є правове регулювання їх діяльності, відповідно до якого можна визначити наступні види публічної діяльності, які заслуговують на увагу під час вивчення судової практики. Це:

- діяльність на державних політичних посадах;

- професійна діяльність суддів;

- державна служба;

- служба в органах місцевого самоврядування.

Поняття «публічна служба» охоплює усіх службовців публічного сектору: службовців міністерств, військових сил, поліції, публічних корпорацій, місцевих органів влади, державної служби, охорони здоров'я, шкільних вчителів, службовців інших органів центрального і місцевого управління. Перших називають «посадовими особами», а службовців міністерств «цивільними службовцями»

З прийняттям 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного судочинства України вперше, на законодавчому рівні, було введено визначення публічної служби.

Поняття публічної служби є похідним від поняття «публічна адміністрація». Публічна адміністрація – це сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Зважаючи на те, що публічно-правовий статус мають не всі працівники зазначених органів, поняття публічної служби можна обмежити службою тих працівників, які безпосередньо виконують повноваження публічної адміністрації. Слід зазначити, що поняття публічної служби не поширюється на роботу найманих працівників в державних органах і недержавних суб’єктах публічної влади, які виконують функції, аналогічні функціям, що здійснюються відповідними працівниками у приватній діяльності.

Необхідність Закону«Про заходи державного фінансового контролю публічної служби» обумовлюється нагальною потребою створення правового підґрунтя для здійснення державного контролю за доходами, майновим станом та видатками осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Це обумовлено тим, що основним мотивом вчинення корупційних діянь та значної частини злочинів у сфері службової діяльності є корисливі мотиви, пов’язані з прагненням використовувати своє службове становище або інший статус для незаконного збагачення або іншого неправомірного покращення свого матеріального становища. В цьому контексті найбільш ефективним заходом, здатним забезпечити зниження рівня корупції в державному секторі, є запровадження адекватної масштабам задачі подолання корупції системи декларування доходів, майнового стану та видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави, членів їх сімей та близьких родичів, а також ефективної системи державного фінансового контролю за таким декларуванням.

Теоретико-правовий зміст державної служби в Україні

Розглядаючи поняття державної служби як професійної діяльності соціального прошарку суспільства, треба дати визначення служби в загальному розумінні.

Під службою розуміють вид діяльності людини, систему установ, певний соціально-правовий інститут, створення духовних цінностей тощо. Таким чином, служба полягає в управлінні, забезпеченні та здійсненні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей.

Становлення та розвиток правового регулювання вітчизняної системи державної служби відбувалося на всіх етапах її історії. У розвиненому вигляді офіційну професійну державну службу започатковано в Європі та США у середині ХІХ ст., а наприкінці того ж століття в основному склалася концепція державної служби сучасного типу. В незалежній Україні процеси реформування інституту державної служби на підставі нового якісного підходу розпочалися в 1993 році з прийняттям Закону України «Про державну службу», де вперше на законодавчому рівні було закріплено поняття «державна служба». Так, у ст. 1 Закону України «Про державну службу», державна служба являє собою професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів [7].

.

При аналізі державної служби необхідно звернути увагу на поняття державно-службових відносин. В теорії адміністративного права державно-службові відносини поділяються на дві основні групи.

1. Відносини, які виникають в процесі організації державної служби, а саме у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державної ради, в зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини носять адміністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби.

2. Відносини, які складаються в ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності робітника всередині державного органу; в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; в процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів. Відповідно цю групу відносин можна віднести до галузі трудового права [8, 106].

З урахуванням процесів трансформації з тоталітарних або авторитарних держав до демократичних правових, суспільство поступово набуває рис громадянського суспільства і перетворюється з об’єкта державного управління на суб’єкт управління країною. Відповідно, система державної служби у своїй сучасній діяльності має керуватися інтересами людей і суспільства в цілому та перейти від нав’язування останнім владної державної волі до надання необхідних їм публічних управлінських послуг.

Отже, система державної служби має такі основні складові:

- інституційні структури (матеріально-правові, організаційні);

- процесуальні та процедурні норми;

- державні службовці – люди, які спеціально підготовлені та зайняті на постійній основі в державних органах.

Державна служба поєднує такі важливі підсистеми: реалізація державної служби; підготовка державних службовців та підвищення кваліфікації; розробка організаційної структури державної служби та її підрозділів; розробка матеріальних і процесуальних норм для реалізації державної служби; розробка інформаційного забезпечення державного управління і державної служби.

Основною системною проблемою є правове регулювання відносин у сфері державної служби. Другою – низька інституційна спроможність державної служби. І третя група проблем пов’язана з низькою ефективністю управління персоналом в системі державної служби. Реформування системи державної служби в Україні відбувається дуже повільно, без відповідного науково-методичного супроводження процесів такого реформування. І хоча при Головному управлінні державної служби України створено Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, його діяльність не може охопити увесь аспект проблем, що пов’язані з модернізацією системи державної служби.

Розуміння системи державної служби дає можливість з’ясувати притаманні її завдання та принципи, або основоположні іде, що визначають основні напрямки реалізації завдань, цілей і функцій державної служби, її організацію і функціонування, правовий статус державних службовців.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про державну службу» державна служба ґрунтується на таких основних принципах, як: служіння народові України; демократизм і законність; гуманізм і соціальна справедливість; пріоритет прав людини і громадянина; професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян [9, 97].

Державна служба має наступні завдання: охорона конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особистості, захист прав, свобод і законних інтересів громадян; формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів; забезпечення ефективної роботи державних органів у відповідності до їхньої компетенції; удосконалення умов державної служби і професійної діяльності державних службовців; створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців; забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби [10, 10].

Стосовно правової бази, то станом на 2001 р. зроблено підрозділом освіти і науки Кабінету Міністрів у постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження наукової програми дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління» від 8 серпня 2001 р. № 953: понад 650 нормативно-правових актів, серед яких 37 законів, понад 200 указів і розпоряджень Президента України, 400 актів Кабінету Міністрів України та Головдержслужби [11, 197].

Зокрема, існує нагальна потреба вдосконалення законодавства про державну службу, бо воно повною мірою не задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, ефективного виконання завдань та функцій демократичної, соціальної держави, не відповідає рівню зрілості громадянського суспільства та визначеним перспективам його розвитку [12]. Отже, ефективне функціонування цього інституту є дуже важливим кроком на шляху до розбудови правової держави.

Служба в органах місцевого самоврядування: самостійний вид органів публічної влади

Демократична держава, якою є Україна, не може функціонувати без місцевого самоврядування. Цей принцип зазначається у Європейській Хартії місцевого самоврядування [13]. Стаття 7 Конституції України проголошує, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [14].

Нормальне функціонування органів місцевого самоврядування неможливе без встановлення належних конституційно-правових засад та формування служби в органах місцевого самоврядування як одного з новостворених інститутів конституційного права.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба) – це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом (ст. 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»).

Служба в органах місцевого самоврядування з січня 1994 року регулювалась Законом України «Про державну службу». Спочатку постановою Верховної Ради України від 16 грудня 1993 року, а з травня 1997 року відповідно до перехідних і прикінцевих положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дія Закону України «Про державну службу» поширювалася на працівників органів місцевого самоврядування, – їх було прирівняно до відповідних категорій посад державних службовців.

4 липня 2001 року введено в дію Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування». З прийняттям цього Закону керівні працівники і спеціалісти органів місцевого самоврядування набули статусу посадових осіб. Прийняття зазначеного Закону обумовлене, зокрема, вимогами статті 38 Конституції України, яка передбачає рівне право доступу громадян як до державної служби, так і до служби в органах місцевого самоврядування.

Враховуючи те, що протягом шести років статус працівників органів місцевого самоврядування визначався законодавством про державну службу, у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» збережено норми щодо відповідності категорій посад та рангів працівників місцевого самоврядування категоріям посад та рангам державних службовців. Передбачено єдиний підхід до вирішення питань, пов’язаних з обмеженнями при прийнятті на посади та проходженні служби, в оплаті праці, соціальному забезпеченні, а також з інших питань проходження служби.

Відтепер законодавець розрізняє поняття «державна служба» та «служба в органах місцевого самоврядування».

Виходячи з положень Конституції України (ст.ст. 5, 19, 38 тощо), можна визначити такі специфічні риси органу місцевого самоврядування (як самостійного виду органів публічної влади):

1) орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування;

2) орган місцевого самоврядування утворюється з метою виконання завдань та функції місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади);

3) орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом – депутата місцевої ради або службовця органів місцевого самоврядування.

4) владними повноваженнями орган місцевого самоврядування наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому, свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади та від її імені;

5) фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету [15, 375].