5. Поняття та фактори результативності та ефективності публічного адміністрування.

В українській управлінській термінології надзвичайно широко паралельно з термі-

ном “результативність” вживаються також поняття “ефективність”, “продуктивність”,

при чому на означення різних за змістом явищ. В англійській мові, з використанням якої

виробляється державна політика в США та Канаді - країнах з дійовим і динамічним

державним управлінням, - використовуються два співзвучних, але відмінних за змістом

поняття - effectiveness та efficiency.

Перше з них - результативність (effectiveness) - це міра досягнення проголошених

цілей політики, яка показує, наскільки результати наблизились до задекларованих цілей.

Друге поняття - власне ефективність (efficiency) - це співвідношення між затрата-

ми на проведення політики та досягнутими результатами.

Якщо до останнього часу ці два поняття не розрізнялись в українських норматив-

них документах, то протягом 2003 -2004 рр. з’явилась ціла низка документів - законів

України, постанов Кабінету Міністрів України, де унормовуються поняття результатив-

ності й ефективності.

У практиці Шведського національного бюро аудиту для перевірки та оцінки дієвості

установ, організацій, стану виконання бюджетних програм використовується концепція

“трьох Е”:

􀂄 Еffectiveness (результативність) - результати, порівняні з метою та зіставлені з

ресурсами, які використані для досягнення цієї мети;

􀂄 Еfficiency (ефективність) - співвідношення між продуктом у вигляді товарів, по-

слуг та ресурсами, що використані на їх виробництво;

􀂄 Economy (економічність) - мінімізація вартос вартості ресурсів, спрямованих на

діяльність, з огляду на відповідну якість [18, с. 69].

Ми погодимося з наступними визначеннями. Результативність політики - це міра

досягнення проголошених цілей політики. Результативність показує, наскільки резуль-

тати збігаються чи наблизились до задекларованих цілей [15, с. 633].

Існують специфічні особливості державного управління, які необхідно мати на увазі,

розробляючи моделі оцінювання результативності. Державні організації працюють на

інших засадах, з іншою мотивацією та цілями порівняно з організаціями приватних

підприємців. Ось деякі з таких особливостей:

1. Компроміс між справедливістю та ефективністю. Державні організації мають

врівноважувати свої можливості для надання послуг усім громадянам, водночас усві-

домлюючи, що в такому разі вони можуть бути і неефективними.

2. Недостатньо чіткі критерії оцінки результатів роботи. Державні організації час-

то лише приблизно можуть оцінити якість надання ними послуг. Бракує негайного зво-

ротного зв’язку із державними керівниками, який дав би можливість скоригувати їхні

програми та послуги.

3. Законодавчі та юридичні рішення можуть диктувати режим роботи державної

організації, проголошувати інтереси чи філософію політичної влади, які йдуть врозріз

із цінностями, прийнятими у державних організаціях. Це часто відбувається при роз-

гляді таких питань, як, наприклад, проблеми екології.

4. Кадрові системи роблять свій внесок у професійні та організаційні вартості.

Прийняття конкурсної системи добору кадрів обмежує вплив керівництва при прийомі

на роботу та просуванні по службі [9, с. 4, 5].

Також до особливостей державного управління, що зменшують ефективність його

функціонування, відносять таке:

1. Державні організації мало контролюють свою діяльність. Це пояснюється на-

слідками виборної політики, змінами в керівництві урядом та непевністю щодо потрібних

фінансових і людських ресурсів.

2. Планування часто поділене на частини всередині організації та між організаціями.

3. Необхідні з точки зору ефективності рішення іноді можуть входити в конфлікт із

самою організацією - тому цих рішень уникають [9, с. 55].

1. Результативність - це міра досягнення проголошених цілей політики, яка пока-

зує, наскільки результати наблизились до задекларованих цілей. Критерій результатив-

ності слугує виправданням існування державного апарату, його утримання коштом по-

датків, що сплачуються громадянами, які мають відповідне право на отримання якісних

управлінських послуг, результативність яких має оцінюватися.

2. Модель оцінювання результативності державного апарату чи то його складових

пропонується розглядати з таких складових: об’єкта оцінювання; загальних цілей, для

досягнення яких функціонує (створено) об’єкт (державний апарат у цілому, державний

орган, програма діяльності чи захід) та конкретних завдань, виконання яких сприяє до-

сягненню намічених цілей; критеріїв - формальних ознак для визначення ступеня вико-

нання кожного із завдань; точних показників для вимірювання того, наскільки ці кри-

терії задоволені; планування, збирання та оцінка даних.

3. При роботі над оцінюванням результативності неприпустимим є підміна оціню-

вання результативності спробами оцінювати фактори, які теоретично сприяють підви-

щенню результативності, дотримуючись припущення, що чим краще виражені ці фак-

тори, тим вища і результативність, що є упередженою думкою, але досить поширеною

як у літературі, так і у практиці.

При аналізі поняття ефективності доцільно використати розробки економічної науки, в якій його розглянуто найбільш повно та всебічно. Економічна ефективність — це отримання максимуму можливих благ від наявних ресурсів. Для цього постійно мають зіставлятися блага і витрати, тобто обов’язковою умовою ефективності раціональна поведінка, яка полягає в прагненні до максимального прибутку (результату) за мінімальних витрат [1, с. 62]. Економічна ефективність здебільшого може бути зведена до фінансових показників. Так само проблема ефективності роботи органів управління в багатьох випадках зводиться до ефективності праці службовців апарату, зміни їх чисельності, якості, затрат часу, а метою науки управління, виходячи з цього, вважають досягнення економічної і технічної ефективності за допомогою наукового спостереження і аналізу. Але за такого вирішення проблеми поза увагою науковців і практиків залишається найважливіша складова управлінської ефективності — соціальна. Незаперечним видається той факт, що система органів державного управління під час своєї діяльності повинна забезпечити позитивну її результативність, передусім в галузі реалізації прав і свобод особи. Під результативністю в літературі розуміється досягнення мети управлінської діяльності [2, с. 57]. Соціальна ефективність виявляється в якості часткового критерію ефективності суспільної праці [4, с. 38-39], саме вона переважно є основним показником результативності управлінської діяльності щодо забезпечення реалізації прав людини. Головна складність полягає в тому, що соціальну ефективність у більшості випадків неможливо визначити в кількісних показниках. Співвідношення і співставлення витрат на державне управління та рівня обслуговування ними суспільних потреб і становить зміст ефективності державного управління. Але визначити її можна лише враховуючи всі елементи управління. І якщо визначення витрат на державне управління в більшості випадків не викликає труднощів, то чітких критеріїв визначення соціальної віддачі від державного управління наука не розробила, більшість наукових праць з цієї теми присвячені окремим аспектам проблеми, без врахування їх взаємодії та взаємозалежності.

Зважаючи на те, що в науковій літературі трапляються різні визначення ефективності, обґрунтованим видається з’ясування тих елементів, які, на думку автора, є найсуттєвішими при визначенні даного поняття. По-перше, повне досягнення конкретної мети, при цьому найважливіше — обрати кілька завдань, які стануть важелем впливу на підсистеми, щодо яких вони розробляються. При цьому особливого значення набуває потреба розмежування стратегічних цілей та цілей робочих (або проміжних). Ключові результати, що є складними для досягнення, значно більше залежать від непрогнозованих впливів, тому їх деталізація здебільшого недоцільна, хоча водночас неконкретне, загальне визначення стратегічної мети діяльності позбавить процес управлінської діяльності вектора руху. Рівень досягнення робочих цілей (які мають бути деталізовані) може розглядатися як важливий індикатор ефективності діяльності у досягненні мети стратегічної. При цьому, врешті-решт, ефективність управління в демократичній, соціальній та правовій державі насамперед пов’язана з підвищенням якості життя людини. По-друге, управлінська мета має бути реальною та соціально-корисною, адже характер мети значною мірою впливає і на ефективність діяльності, оскільки будь-які зусилля можуть виявитися марними, якщо мета за існуючих умов є об’єктивно недосяжною або якщо мета реальна, але є соціально-шкідливою, тобто такою, що не відповідає загальносвітовій тенденції до прогресивного розвитку суспільства, є антидемократичною. За таких умов оцінка ефективності видається сумнівною, оскільки порушується головний критерій — соціальна ефективність управління. Третя складова – мінімальні витрати ресурсів та управлінської енергії — розглядалася в багатьох як управлінських, так і економічних наукових дослідженнях. Цілком справедливо зазначив В.В. Цвєтков, що "соціально-економічний розвиток можна забезпечити лише при зростаючому використанні управлінських ресурсів" [3, с. 46], тому хибною видається позиція тих вчених та практиків державного управління, які основний потенціал щодо підвищення ефективності державного управління вбачають у скороченні видатків на функціонування апарату держави, доцільніше прагнути до випереджаючого темпу зростання соціального ефекту управління порівняно з ресурсними та енергетичними витратами на його функціонування. Наступний елемент — це оптимальний (у значенні "найбільш сприятливий") строк досягнення мети. Своєчасність є важливою умовою ефективності управлінських рішень, а зрештою й управлінської діяльності загалом. Зважаючи на це, своєчасність має розглядатися одночасно й як принцип адміністративної реформи. Оптимальний термін досягнення мети не повинен ототожнюватися зі швидкістю досягнення результатів. Адже не завжди швидке досягнення мети є оптимальним з огляду як суб’єкта, так і об’єкта управлінського впливу. Тому оптимальність терміну як елемента ефективності управління, на думку автора, краще розглядати у значенні своєчасності, відповідності вимогам історичного періоду. Останнім елементом вважаємо врахування зовнішніх і внутрішніх обставин, в яких здійснюється управління, зокрема державне. Ефективність системи суб’єктів державного управління залежить не лише від організаційної побудови цієї системи, ресурсного забезпечення, від професійності державних службовців або їх кількості та інших внутрішніх обставин (внутрішнього середовища), а й від врахування чинників зовнішнього середовища, які можуть бути не підконтрольними суб’єктам управління і тому значною мірою впливатимуть на ефективність управлінської діяльності.

Враховуючи викладене, ефективність управління може бути визначена як "повне досягнення реальної та соціально-корисної конкретної управлінської мети за мінімальних витрат ресурсів та управлінської енергії в оптимальний термін з урахуванням обставин зовнішнього та внутрішнього характеру".

Отже, ефективність у найзагальнішому розумінні — це ступінь досягнення мети або відношення досягнутого результату до поставленої мети. Автор вважає необхідним включення до аналізу ефективності державного управління висвітлення умов, за яких може бути досягнуто максимальний збіг результату та цілі, орієнтуючись при цьому на "ідеальний" стан системи, до якої вона повинна постійно прагнути. Оцінюючи ефективність системи органів державного управління, маємо постійно враховувати єдність і взаємозалежність суб’єкта і його компонентів та об’єкта управління. Іншою принциповою ознакою раціонального державного управління є якість функціонування системи, тобто ступінь відповідності діяльності співробітників цієї системи встановленим правилам.

Погодившись із тим, що ефективність — це ступінь досягнення мети, слід наголосити на тому, що одна й та сама мета може бути досягнута шляхом виконання різних сукупностей завдань та функцій, що у свою чергу серед іншого визначається умовами, в яких доводиться функціонувати тій чи іншій системі (економічні, політичні, правові, та ін.) і які можна умовно розглядати як зовнішні стосовно системи органів державного управління. З іншого боку, поряд з умовами, в яких функціонує система, існують умови, що характеризують безпосередньо рівень забезпечення її функціонування (кадрові, організаційні, правові та ін.). Отже, на ефективність державного управління впливає комплекс економічних, кадрових, організаційних, правових, політичних умов. Раціоналізація системи органів державного управління в Україні та організаційно-правове забезпечення цього процесу мають відбуватися з урахуванням сумарного впливу комплексу суспільно-політичних чинників та вимагає визначення умов, що впливають на ефективність системи державного управління. Процес цей не може бути успішним без врахування усієї низки чинників, як позитивних, так і негативних. У науковій літературі пропонується розрізняти внутрішнє та зовнішнє середовище управління, яке, у свою чергу, охоплює фактори внутрішнього й зовнішнього впливу [2, с. 286].