sarkisov_o_r_lyubarskiy_e_l_ekologicheskoe_pravo

Структура экологического права

При определении структуры экологического права как учебной или научной дисциплины применяется понятие оснований, позволяющих наиболее полно и успешно решить стоящие перед ними задачи. При этом структура экологического права как учебной дисциплины может включать общую часть (куда входят в основном положения, обосновывающие наличие отрасли экологического права, и институты данной отрасли), особенную часть (содержащую специфические правовые меры по обеспечению рационального использования и по охране земель, недр, вод, лесов и других природных ресурсов, правовой режим особо охраняемых природных территорий, экологически неблагоприятных территорий, правовое регулирование обращения с химическими и иными веществами, материалами и отходами и др.) и специальную часть (право окружающей среды в зарубежных государствах и международное право окружающей среды).

Врамках общей части изучаются следующие темы:

предмет, метод, система экологического права, его принципы, место в системе права РФ;

источники экологического права, экологические права и обязанности граждан, основы государственного управления охраной окружающей среды;

плата за загрязнение окружающей среды и иные элементы экономического механизма ее охраны;

экологические бедствия и чрезвычайные ситуации;

ответственность за нарушение экологического законодательства. Особенная часть экологического права включает в себя изучение:

правового регулирования использования и охраны отдельных видов природных объектов: лесного, водного фондов, животного мира, атмосферного воздуха, недр, земель;

правовое регулирование использования и охраны особо охраняемых природных территорий.

Структура права дает представление о его источниках, формах существования правовых норм, их соотношении, иерархии, сфер действия и юридической силе.

Кроме того, структура экологического права регулирует Природноресурсное право. Оно призвано обеспечивать охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов: землю, ее недра, воды, леса, животный мир и атмосферу.

В совокупности природные ресурсы и составляют окружающую природную среду, но следует отметить, что это не просто арифметическая сумма, а это сложившаяся исторически окружающая природная среда.

Структура экологического права также состоит из норм других отраслей права, которые связаны с общественными отношениями в области охраны окружающей среды.

31

Во-первых, они относятся к тем отраслям права, которые имеют общий и отличающийся от экологического права предмет и метод регулирования. В то же время они подключаются и к экологическому праву за счет объединения по защите окружающей среды.

Так, в Административном кодексе Российской Федерации (2001.) предусматривается большое количество предписаний, направленных на защиту окружающей среды. Большое количество экологических норм и в уголовном праве. Уголовный кодекс Российской Федерации (1996.) включает главу « Экологические преступления». Целый ряд отраслей права содержит нормы экологического права: конституционное право, трудовое право, международное право и т.д.

Экологическое право как общечеловеческое право в целом подразделяется на два крупных раздела – международное право и национальное право.

Международное экологическое право – совокупность юридических норм, направленных на регулирование отношений по поводу окружающей природной среды, возникающих между государствами, группами государств, международными организациями (в редких случаях с участием физических и юридических лиц).

В структуре международного экологического права выделяются такие категории, как жесткое – обязательное право и мягкое право, нормы которого имеют рекомендательный характер и не подлежат принудительному исполнению.

Основными источниками обязательного международного экологического права являются общепризнанные международно-правовые нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.). Межгосударственные соглашения могут быть многосторонними, когда сторонами являются три и более государств, и двусторонними, когда в каждом из них участвуют только два государства.

Общее число действующих в мире глобальных и региональных международных соглашений, принадлежащих к экологическому праву, достигает полутора тысяч. Что касается двусторонних соглашений в области международного экологического права, то количество их превышает три тысячи.

Принципы экологического права

Слово «принцип» (от лат. «principium» – начало, основа) имеет два основных смысла – объективный (исходное положение какого-либо учения, теории) и субъективный (внутреннее убеждение человека, определяющее его отношение к действительности).

Как определено ст. 3 Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» (2002), при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны руководствоваться следующими основными принципами:

32

1)приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

2)обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

3)научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

4)охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

5)платность природопользования и возмещение вреда окружающей

среде;

6)независимость контроля в области охраны окружающей среды;

7)научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду;

8)рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

9)соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушения;

10)гласность в работе и тесная связь с общественными организациями

инаселением в решении природоохранительных задач;

11)обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

12)ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

13)международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Кроме того, принципы экологического права должны максимально соответствовать потребностям взаимодействия общества и природы. В силу этого всем принципам экологического права присущи следующие черты:

1)объективная обусловленность: правовой принцип только тогда можно признать верным, когда он соответствует природе, истории и обществу;

2)историческая обусловленность: с изменением государственной политики и государственного строя в первую очередь меняются принципы правового регулирования. Так, если по Конституции СССР 1977 г. земля и природные объекты находились в исключительной собственности государства, то согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. они

33

могут находиться и в частной собственности граждан, т.е. принцип исключительной государственной монополии на природные объекты изменен;

3) системность: все принципы экологического права классифицируются на общеправовые (конституционные) принципы, принципы Общей части и принципы Особенной части экологического права.

Общеправовые (конституционные) принципы экологического права в

основном закреплены в Конституции Российской Федерации и в силу этого представляют собой нормативные предписания, обладающие высшей юридической силой. К их числу относятся:

принцип народовластия, предоставляющий народу возможность осуществлять свою власть в области экологических отношений непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ);

принцип гуманизма, выражающийся в том, что отношения природопользования в стране и в сфере международных отношений строятся прежде всего с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений людей;

принцип социальной справедливости, заключающийся в равенстве всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ), в праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), в гарантии каждому судебной защиты прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) и т.п.; принцип законности, выражающийся в точном и безусловном выполнении всех нормативных предписаний всеми субъектами экологических правоотношений, который, в свою очередь, включает в себя три основных элемента: всеобщность (распространение всех нормативных предписаний на всех без исключения граждан и на организации – субъекты экологических правоотношений), безусловность (недопустимость отступления от выполнения нормативных предписаний под предлогом каких-либо обстоятельств, за исключением предусмотренных законом) и единство (единообразное применение всех нормативных предписаний всеми

субъектами экологических правоотношений на любой территории России);

принцип интернационализма, имеющий международную и национальную стороны. С международной стороны принцип интернационализма в экологических правоотношениях предполагает международное сотрудничество в области охраны окружающей среды (ст. 81 Федерального закона «Об охране окружающей среды») и приоритет международных правовых норм перед национальными;

принцип равноправного положения всех форм собственности на природные объекты и всех форм хозяйствования (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), определяющийся такими нормативными положениями, как пресечение монопольных тенденций, возникающих в ходе хозяйственной эксплуатации природных объектов, и защита от незаконного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий-природопользователей;

34

принцип стимулирования надлежащего исполнения природопользователями своих прав и обязанностей. В частности, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрен экологический механизм охраны окружающей среды с учетом платности за использование природных ресурсов, налоговые и иные льготы при внедрении предприятиями малоотходных и безотходных технологий;

принцип субъективного вменения, состоящий в применении экологоправовой ответственности только за виновные экологические правонарушения (ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды»);

принцип единства прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений (ст. 42 и 58 Конституции РФ), выражающийся в том, что осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданами своих обязанностей. Так, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением;

принцип сочетания убеждения и принуждения, отражающий формулу

«Вначале – убедить и лишь потом – принудить». Принуждение в сфере экологических общественных отношений применяется лишь в необходимых случаях, за исключением преступных посягательств, за которые ответственность установлена в обязательном порядке. (Дисциплинарная ответственность применяется к отдельным лицам и в необходимых случаях, например: при малозначительности административного проступка нарушитель может быть освобожден от ответственности с устным замечанием.)

Принципы Общей части экологического права обусловлены спецификой регулируемого объекта – экологической системы страны, состоящей из совокупности природных объектов. К ним относятся следующие принципы:

-приоритет интересов народов, проживающих на определенной территории, и защита прав отдельного человека. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в интересах народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ). Природные объекты не могут отчуждаться у России в пользу других государств, за исключением случаев, установленных законом, и т.д.;

-принцип примата общегосударственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, устраняющий преобладание ведомственных интересов над общегосударственными;

-принцип строго целевого использования природных объектов, обязывающий каждого природопользователя использовать природные объекты в точном соответствии с их целевым назначением;

-принцип рационального и эффективного использования природных объектов, отражающий возведенную в закон экономическую сторону природопользования, выражающуюся в стремлении с минимальными затратами получать наибольший эффект от хозяйственной эксплуатации

35

природных объектов, не нанося при этом экономического и экологического вреда;

-принцип приоритета охранительных мероприятий в использовании природных объектов, обусловленный тем, что все природные объекты не застрахованы от отрицательных последствий хозяйственной эксплуатации;

-принцип комплексного подхода в природопользовании, определяющий использование природного объекта во взаимосвязи с другими природными объектами и с окружающей природной средой;

-принцип устойчивого природопользования, обусловленный потребностью стабильности в эксплуатации природных объектов (аренда объектов природопользования краткосрочная, долгосрочная – для всех желающих природопользователей);

-принцип платного использования природных ресурсов и природных объектов. Средства, образуемые за счет платы за использование природных ресурсов и воздействия на окружающую среду, направляются в специальный бюджет и используются в области охраны окружающей среды; -принцип плановости природопользования, определенный планами

сферы экономики в области охраны окружающей среды.

Принципы Особенной части экологического права отражают прио-

ритеты в использовании природных объектов, такие как:

-приоритет земель хозяйственного обеспечения, определяющий, что данные земли предназначены для сельскохозяйственных целей;

-приоритет вод питьевого и бытового назначения, определяющийся в водном законодательстве (ст. 133 Водного кодекса РФ) и предназначенный для питьевых и бытовых нужд населения;

-приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых (ст. 11, 19 Закона РФ «О недрах»), определяющий возможности и запреты в области использования недр земли;

-приоритет лесов защитного назначения, определяющийся Лесным кодексом РФ, устанавливающий правовой статус повышенной охраны лесных массивов;

-приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона «О животном мире»), согласно которому не допускается пользование представителей животного мира в научных, культурных и просветительских целях, если это сопряжено с изъятием животных из природной среды или наносит вред фауне и флоре и среде соответственно обитания и произрастания.

Предусмотренные в настоящем параграфе принципы охраны окружающей природной среды не являются раз и навсегда установленными. С изменением исторических условий и политических задач эти принципы могут изменяться и дополняться с учетом новых изменений.

36

1.5. Источники экологического права

Источники экологического права классифицируются по юридической силе как законы и подзаконные акты.

Под источником права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму, сформулировано в виде закона, указа, постановления, решения, приказа, инструкции или в иной установленной форме.

Законы – это нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти.

Систему источников экологического права образуют:

Конституция Российской Федерации; федеративные договоры;

международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права;

законы (конституционные и федеральные); указы и распоряжения Президента РФ;

постановления и распоряжения Правительства РФ; конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты

субъектов РФ; нормативные правовые акты министерств и ведомств;

нормативные правовые акты органов местного самоуправления; локальные нормативные правовые акты; правовой обычай.

Конституция Российской Федерации как источник экологического права РФ устанавливает две группы норм:

1)нормы общего характера, важные с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности;

2)непосредственно экологические нормы.

В соответствии со ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация – это «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, и прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. Достойная жизнь человека, которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание наряду с материальной обеспеченностью и благополучием также экологические аспекты.

Конституция Российской Федерации – основной источник экологического права. Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том

37

числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др.

Конституция РФ устанавливает, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9); при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В ст. 36 закреплено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Объявляя человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2), Конституция РФ устанавливает, что «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42). Одновременно с признанием субъективных экологических прав Конституция РФ возлагает на каждого обязанность «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58).

С учетом федеративного устройства России Конституция РФ определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно как на федеральном уровне, так и совместно – Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся:

1)установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития;

2)ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

3)производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст.

71).

В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды

иобеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательств, законодательств о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые в свою очередь не могут противоречить федеральным законам. При возникновении таких противоречий в действие вступает федеральный закон, который принимается в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае же возникновения противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения с ее субъектами, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

38

Поскольку экологические отношения регулируются нормами не только экологического права, но и других отраслей права, большое число среди его источников составляют нормы, содержащиеся в смежных отраслях права, особенно в природоресурсных – земельном, водном, лесном праве и др.

Среди источников экологического права особое место занимают законы, т.е. нормативные правовые акты высшей юридической силы, создающие легальную основу правового регулирования экологических отношений в тех или иных сферах. Большинство норм экологического права содержится в кодифицированных законодательных актах, особенно в Земельном, Водном, Лесном кодексах. Многие законодательные акты, хотя и не являются кодексами, также могут быть квалифицированы как кодификационные. К таковым следует отнести, прежде всего, Федеральный закон «Об охране окружающей среды», представляющий собой нормативный правовой акт, в котором в систематизированном виде объединены нормы права, регулирующие общественные отношения по охране, оздоровлению и улучшению окружающей природной среды.

Значительное место среди источников экологического права занимают международные нормативные правовые акты, нормы которых, так или иначе, регулируют экологические отношения и внутри страны. Такие нормы, согласно ст. 15 Конституции РФ являются составной частью нашей правовой системы и имеют приоритетное значение. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним законодательством, применяются правила международного договора.

Федеративные договоры как источники экологического права РФ включают в себя следующие три самостоятельных договора в области разграничения предметов ведения и полномочий:

1)между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ;

2)между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей РФ, городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга;

3)между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Указанные договоры были подписаны 31 марта 1992 года. Важным в них является положение о том, что законопроекты РФ по предметам совместного ведения направляются субъектам РФ, с тем, чтобы при принятии федерального закона в Государственной Думе Федерального Собрания РФ были учтены позиции субъектов РФ.

Законы (конституционные и федеральные) как источники эколо-

гического права РФ являются средством закрепления государственной экологической политики. Они принимаются органом представительной государственной власти в целях определения политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.

39

Основополагающим для периода 1990-х гг. являлся Закон РСФСР от 19 12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», в котором были систематизированы нормы, касающиеся:

прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду;

экономического механизма охраны окружающей природной среды; нормирования качества окружающей природной среды; государственной экологической экспертизы; экологических требований при проектировании, строительстве,

реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов;

чрезвычайных экологических ситуаций; особо охраняемых природных территорий и объектов; экологического контроля;

экологического воспитания, образования, научных исследований и др. Головным законом в области экологического права Российской Федерации является Федеральный закон от 10 01. 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Статус этого закона предполагает, что в вопросах охраны окружающей среды ему не должны противоречить нормы других

законов.

Данный закон определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России.

Дальнейшее развитие в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» получили такие положения российского экологического законодательства, как:

определение эколого-правового статуса граждан через регулирование их экологических прав и обязанностей;

создание экономического механизма охраны окружающей среды; регулирование государственной экологической экспертизы,

ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Для устранения имевших место противоречий между Законом 1991 года и иными специальными законодательными актами в новом

40