sarkisov_o_r_lyubarskiy_e_l_ekologicheskoe_pravo

Цель изучения предмета «Экологическое право» в ВУЗЕ1 – дать студентам знания по отрасли права, регулирующей общественные отношения в важнейшей сфере жизнедеятельности людей – природоохранной; раскрыть роль экологического права в решении задач социального и экономического развития общества; определить направления использования знаний данной отрасли права в деятельности природоохранных и судебных органов и показать значение обеспечения законности в экологических и иных, с ними связанных, отношениях для предупреждения ряда правонарушений.

Задачи изучения предмета «Экологическое право» заключаются в том,

чтобы содействовать формированию и развитию мировоззрения студентов; помочь выработать умение ориентироваться в источниках, регулирующих экологические отношения, отношения по социальной защите, а также отношения по социальному обеспечению; анализировать и обобщать изученный материал; правильно применять нормы законодательства об охране окружающей среды на практике.

Юридическое экологическое образование является самостоятельным направлением деятельности государства в области правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды. В рамках этого направления решается задача не только подготовки юристов, экологов, но и более общая и существенная – экологического воспитания и формирования экологической культуры, воспитания и формирования гражданских качеств будущих юристов. Охрана природы – дело каждого. Экологическое право, как никакая другая наука в системе российского права, затрагивает коренные повседневные потребности и интересы каждого человека. Важное место в предмете уделяется освещению правовых идей и решений, касающихся предупреждения экологического вреда посредством мер экономического воздействия, создания экономико-правового механизма, направленного на рациональное использование природных ресурсов и охраны окружающей среды. Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, для того, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений людей. Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет. За этот период приняты десятки законов. К особо

1 См: Федеральный закон « Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ. Принят Государственной Думой РФ 21 декабря 2012 г. Вступил в силу 1 сентября 2013 г.

11

важным из федеральных законов, принятых за последние годы, относятся федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях»(1995.),«Об экологической экспертизе» (1995.), «О радиационной безопасности населения» (1996.), «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» (1999.), «Об охране атмосферного воздуха» (1999.). Основополагающим в этом списке является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01. 2002г. Вместе с тем нормативная база, интенсивно развиваясь, определяет, что в природоохранной деятельности невозможно достичь ощутимых результатов без использования научных достижений, экологического воспитания, просвещения и образования, которые как раз и формируют экологическое мировоззрение, так необходимое при осуществлении различных природоохранных мероприятий. И сколько бы государство не выделяло средств, не организовывало природоохранные и другие мероприятия, без высокого уровня мировоззрения должного эффекта невозможно достичь. Важным и необходимым на наш взгляд нормативным документом будет являться Экологический кодекс, разработка которого уже завершается. Экологический кодекс Российской Федерации должен занять место системообразующего акта законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды. Акты федерального законодательства в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны включаться в Экологический кодекс Российской Федерации или учитывать положения Экологического кодекса Российской Федерации. Акты федерального законодательства иных отраслей права, содержащие экологические нормы, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны базироваться на правовых положениях Экологического кодекса Российской Федерации. Реформирование законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды путем кодификации будет способствовать его совершенствованию, а также стабильности и конструктивности как определяющих условий его эффективности. Это будет достигнуто за счет: системности и комплексности правового регулирования на основе установления единых принципов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; введения преимущественно норм прямого действия; развития экономических механизмов регулирования охраны окружающей среды.

Стратегическая цель государственной политики в области охраны окружающей среды сформулирована в «Экологической доктрине РФ», «Стратегии национальной безопасности РФ» разработанных Правительством Российской Федерации, Министерством природных ресурсов (МПР) с участием органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных экологических организаций, деловых и научных кругов. «Экологическая доктрина РФ» утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации 31 августа 2002 года, №-1225-р.»

12

«Стратегия национальной безопасности РФ (до 2020г)» утверждена Президентом РФ 12 мая 2009года, №537.

Экологическая доктрина РФ является в высшей степени важным документом в деле организации природоохранной деятельности, ее активизации. Роль и значение Экологической Доктрины заключается в том, что она побуждает пересмотреть содержание всех способов охраны окружающей природной среды и обеспечения рационального использования и воспроизводства природных ресурсов: естественного, научного, организационного, экономического, идеологического и, конечно же, правового. В Преамбуле Доктрины указано на современное состояние экологического кризиса, а также на его возможные пагубные последствия. В этой связи основное направление решения экологических проблем лежит в сфере экономики, и именно поэтому сочетание экономики и экологии является одним из основных принципов охраны окружающей среды. Организация экономических механизмов, внедрение рыночных отношений, взвешенное распространение их на природные ресурсы не могут не иметь социальной направленности, поскольку охрана окружающей среды осуществляется, прежде всего, для поддержания социума, благосостояния людей. В стратегии национальной безопасности России (до 2020г.) определяются стратегические цели, которыми являются: сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты; ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и рационального природопользования силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества должны создавать условия для внедрения экологически безопасных производств, поиска перспективных источников энергии, формирования и реализации государственной программы по созданию стратегических запасов минерально-сырьевых ресурсов, достаточных для обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации и гарантированного удовлетворения потребностей населения и экономики в водных и биологических ресурсах.

Данные положения являются важными и необходимыми при изучении предмета « Экологическое право».

1.2.Становление и развитие системы правового регулирования

вобласти охраны окружающей среды

Анализ истории становления и развития экологического права, исторических источников и официальных документов позволяет оценить происхождение и динамику экологических проблем и способы их решения, понять современное место экологического права в общей системе права,

13

уяснить причины, следствие, масштаб деятельности человека в области загрязнения и охраны окружающей среды.

Экологическое право – часть современного общечеловеческого права, которая постепенно выделилась и сформировалась как наука главным образом во второй половине XX в. Экологическое право не было известно древним правовым системам. Его не было во времена средневековья и даже в недалеком прошлом. Оно появилось тогда, когда люди стали осознавать необходимость подчинения своего поведения определенным правилам и требованиям, направленным на уменьшение вредного влияния человеческой жизнедеятельности на окружающую природную среду, чтобы в результате этого сохранить ее в благоприятном состоянии для ныне живущих людей и их будущих поколений.

Вместе с тем экологическое право является результатом возросших и продолжающих возрастать человеческих знаний о природе и обществе, об объективных закономерностях их взаимодействия, о предельных возможностях природной среды «терпеть» возрастающее число людей на Земле с их многообразными потребностями. На основе этих знаний, путем дозволений и запретов и при помощи других юридических методов экологическое право определяет, что людям можно и чего нельзя делать, чтобы, обеспечивая себя средствами жизни, сохранить окружающую природную среду в благоприятном состоянии.

Природная среда, точнее окружающая среда, служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной власти, местом размещения промышленных объектов, объектов сельского хозяйства

ит.д. Исторически получили развитие две формы взаимодействия общества

иприроды.

Первая форма – потребление природы человеком, использование природы для удовлетворения человеком своих материальных и духовных благ-потребностей. Эта форма может называться экономической формой взаимодействия.

Второй формой взаимодействия стала охрана окружающей среды с целью сохранения человека как биологического и социального организма и его естественной среды обитания. Эта форма получила название экологической формы взаимодействия.

Отсюда можно сделать вывод, что человеческая деятельность. оказывает существенное влияние на окружающую среду, подвергая ее изменениям, которые затем влияют на самого человека. В связи с развитием человеческого общества, государственности, именно государственности, государство возложило на себя обязанность регулирования потребления природных ресурсов и их охраны.

Развитие экологической функции государства и права привело к формированию правовой общности, которая в конечном виде получила название «экологическое право». Нормы об охране природы стали появляться издавна. Их можно найти уже в первых нормативных актах

14

российского государства. Вопрос об истории развития нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны природы и природопользования в России целесообразно рассматривать применительно к трем периодам. Периодизация становления и развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если за ее основу взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей природной среды, то довольно четко выделяются эти три основных периода.

Это дореволюционный, советский и современный российский периоды. Дореволюционный период – с XI века до 1917 г., советский – с 1917 г.

до 1991 г., современный российский – с 1991г. по настоящее время. Советский период, в свою очередь, также разделяется на несколько

этапов:

1917-1924 годы,1924-1963 годы,1963-1991 годы.

Периоды формирования экологического права
ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ	СОВЕТСКИЙ	СОВРЕМЕННЫЙ
До 1917 года - возникновение,	1917-1968 гг., до принятия	С 1988 г. по настоящее время:
становление и развитие	Основ земельного	принятия Закона РСФСР
экологического права в рамках	законодательства,	1991 г. «Об охране
«земельного права в широком	статьей второй которых были	окружающей природной
смысле»	отпочкованы иные	среды» и Федерального закона
	природоресурсовые отрасли	«Об охране окружающей
	(горные, лесные, водные)	среды» 2002 г. и др. принятые
		в последующий период
	1968 по 1987 гг., создаются
	многочисленные
	законодательные акты,
	вовлекающие в сферу
	регулирования и
	экологические связи
	природных объектов (Закон об
	охране атмосферного воздуха,
	Закон об использовании и
	охране животного мира и др.),
	коллективно признано наличие
	экологического права как
	правовой общности

Рис.1

Развитие экологического права в период с XI века до 1917 г.

Развитие экологического права осуществлялось на начальном этапе и в последующее время через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Так, например, в «Русской правде» (1016 .) предусматривалась охрана общинной собственности или собственности князя объектом которой, к примеру, был лес. В «Русской правде» устанавливался штраф за кражу дров, за уничтожение и повреждение борти ( дупла, наполненного медом), за покражу бобров. По мере развития феодальных отношений в Русском государстве объектами охраны становятся такие сферы как охота, рыболовство и лесопользование.

15

Кража древесины и сухих дров тоже считалась преступлением. Однако, несмотря на развитие индустрии (обработка металлов, гончарное дело и т.д.)

иусиление антропогенного воздействия на окружающую среду ответственность за ее загрязнение не назначалась (не была известна первым русским памятникам права). Законодательство было ориентировано на охрану промыслов: лесов, представителей животного мира. Запрещалась охота на лисиц, на медведя, на лосей во владениях именитых людей (монастырские, княжеские).

Всоответствии с Соборным уложением 1649г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, а также ловля бобров и выдр рассматривалась как кража имущества.. В русском законодательстве средних веков предусматривался довольно широкий набор санкций за нарушение правил, касающихся природных объектов: штраф, битье батогами, отсечение левой кисти рук и т. д. В русском законодательстве ХVII -ХVIII вв. наметилась тенденция на ограничение частнособственнических интересов в отношении природных ресурсов в пользу государства. Природные объекты начинают рассматривать как стратегические объекты государства. Петр первый, например, запрещал уничтожать леса и деревья вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными (мачтовый лес). В 1696 году по инициативе Петра 1 началось организованное лесоразведение. В 1701 г. был издан Указ об охране лесов по берегам рек. В 1703 г. – закон о заповедных лесах. Именно Петром 1 была организованна государственная служба и система контроля за использованием лесных ресурсов. При рубке леса стали приниматься меры по сохранению почвенного покрова. В 1718-1721 гг. были изданы указы, обязывающие население Петербурга укреплять берега рек и каналов сваями в целях предупреждения размывания почв, а также указы, направленные на борьбу с загрязнением и засорением городских водоемов. Более рационально при Петре 1 стали подходить к объектам охоты и рыболовства. Стали назначать штрафы за уничтожение и отстрел лосей, и др. видов животных. Указ 1704 г запретил самоловы-переметы и т.п. Экологические интересы в качестве объекта уголовно-правовой охраны сложились в России к ХIХ веку. В 1844г был опубликован « Проект общих правил рыболовства

ирыбоводства», состоявший из 58 статей. Уголовное уложение 1903года устанавливало специальные санкции за убой зубра или самки лося, оленя, дикой козы и т.д. В начале 20 века в России обсуждался вопрос о создании специального органа по контролю за соблюдением природоохранных правил.

Экологическое право в период 1917-1991гг. Советский период.

Советский период состоит из ряда этапов. Можно их рассмотреть следующим образом.

Этап 1917-1924 гг. В этот период были созданы такие важные источники: Декрет «О земле» (1917 .), Декрет ВЦИК «О социализации

16

земли», Земельный кодекс (1922 .), Постановление НКВД и НКЗ «Об охране зеленой площади», Лесной кодекс (1923 .), Декрет СНК «О недрах земли» (1920 .), Декрет СНК «Об охране рыбных и звериных угодий». Декреты СНК РСФСР «Об охране памятников природы», «О лечебных местностях общегосударственного значения», Постановления СНК СССР «Об охране лесов от пожаров», «Об организации лесного хозяйства» и др. (1920-1924 гг.). Что касается отношений собственности на природные ресурсы, то эти ресурсы находились в исключительной собственности государства. Декретом «О земле» (1917) была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными объектами. Проблема охраны объектов природопользования оценивалась в этот период как санитарная, а не экологическая.

Второй этап (1924-1963 гг.) характеризуется активным развитием союзного законодательства природоресурсного направления. Базой для принятия законов по землеустройству, землепользованию, использованию недр, лесов, вод, животного мира стала первая Конституция СССР 1924 г. Было разработано большое количество постановлений правительства: декретов, касающихся конкретных объектов природопользования. Декреты ВЦИК РСФСР об охране участков природы и ее отдельных объектов имели преимущественно научное или культурно-историческое значение: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об охране городских, пригородных, парковых, водоохранных, берегозащитных, почвенно-защитных лесов», Постановление Совета Министров СССР «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест». Начиная с периода первой кодификации советского права и до принятия Конституции 1936 года. для природоохранительного законодательства стала характерной тенденция развития положения о рациональном природопользовании, воспроизводстве возобновляемых ресурсов. Конституция подтвердила, что земля, недра, воды, леса состоят в исключительной собственности государства. На данном этапе еще не стояла острая проблема охраны окружающей среды, внимание законодателей было направлено в первую очередь на упорядочение хозяйственной эксплуатации природных ресурсов.

Пятидесятые-шестидесятые годы ознаменованы принятием во всех союзных республиках законов об охране окружающей среды. Специализированные законодательные акты были приняты во всех союзных республиках в период 1957-1963гг. Закон РФ «Об охране природы в РСФСР» был принят в 1960 году. Это был первый закон комплексного характера, определяющий регулирование, использование, охрану всей природной среды в целом. Этот закон сыграл свою положительную роль на данном историческом этапе. В США такой закон был принят спустя 10 лет, Международная Стокгольмская декларация была принята лишь в 1972 году. Конечно, Советский закон 1960 года имел свои недостатки. Спустя тридцать лет изменилась и экономическая структура государства и правовая. Началась кодификация советского права.

17

Третий этап (1963-1991 годы). В 1968-1980 годы были приняты новые важные акты в области регулирования социалистического природопользования: основы земельного законодательства, водного, о недрах, лесного. Важную роль сыграло Постановление Верховного Совета РСФСР от 20.09.1972 «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». Главная задача закона – охрана природы и рациональное использование природных ресурсов. Конституция СССР 1977 года определила собственность государства на все природные объекты. В дальнейшем государство продолжало деятельность, направленную на охрану окружающей среды. Было принято Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы (1978 ) и другие важные документы.

На фоне экономической реформы государства в период 1985-1990 гг. были внесены поправки в отдельные нормативные акты и в первую очередь в Конституцию СССР, например, о частной собственности на землю и другие природные ресурсы. В последующем были определены тенденции включения природных ресурсов в гражданский оборот.

Экологическое право в настоящее время

Современный период можно охарактеризовать как этап с 1991 года по настоящее время.

Переходный этап в экологическом праве, т.е. период перехода от социалистического уклада к рыночной экономике, регулировался Федеральным законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 12.12.1991 года. В настоящее время новые подходы к развитию права в области окружающей среды определяют Конституция РФ от 12.12.1993 года, постановления правительства и указы Президента РФ. Историческое наследие, определившее развитие законодательных актов и самого предмета экологического права, дает возможность проведения анализа и прогностического рассмотрения развития данного института права.

За короткий период были приняты важные нормативные акты: Земельный кодекс (1991), Закон РСФСР о недрах(1992), Водный кодекс(1995), Лесной кодекс (1995), Федеральный Закон «Об экологической экспертизе» (1995) и многие другие. В период с 2000 года по настоящее время характерно стабильное развитие законодательной базы с учетом этапов развития государства, повышения благосостояния народа и экологической безопасности страны. Были приняты и вступили в силу Закон РФ «Об охране окружающей среды» (2002 ), Земельный кодекс (2001 ), «КоАП РФ» (2002 ), Лесной кодекс (2006 ), Водный кодекс (2006) и много других законов. Реформирование нормативной базы будет продолжаться и дальше.

18

1.3.Экологическая политика как реакция общества

игосударства на экологический кризис. Государственная стратегия РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития

Современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности

испособности поддерживать качество среды, необходимое для жизни. Мировое сообщество и правительства пока не справились с решением задач, провозглашенных на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, в

соответствии с адаптационными способностями природных систем, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды.1

Устойчивое развитие Российской Федерации, повышение качества жизни и здоровья ее населения, а также обеспечение национальной безопасности возможны только при условии сохранения природных систем

иподдержания качества окружающей среды. Для этого необходимы формирование и последовательная реализация государственной экологической политики, затрагивающей развитие всех сфер жизни страны

иобеспечивающей внедрение принципов охраны окружающей среды и неистощительного использования природных ресурсов в национальную систему социально-экономических отношений. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства при активной роли всех граждан.

Под экологическим кризисом понимается такая ситуация в взаимодействиях между обществом и природой, когда до предела обостряются противоречия между экономикой и экологией, экономическими интересами общества в потреблении и использовании природной среды и экологическими требованиями обеспечения охраны окружающей природной среды.

Можно выделить две составляющие ситуации экологического кризиса – естественную и социальную. Естественная составляющая экологического кризиса свидетельствует о наступлении деградации, разрушения окружающей человека природной среды. Социальная составляющая экологического кризиса (хотя в целом экологический кризис – это социальное явление) заключается в неспособности государственных и общественных структур остановить деградацию окружающей среды, стабилизировать положение и оздоровить окружающую природную среду. Для того чтобы изменить ситуацию необходимо:

1 См.: Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р).

19

•совершенствование природоохранительного законодательства, системы экологических ограничений и регламентации режимов природопользования;

•совершенствование экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, в том числе системы платежей за природные ресурсы, с ориентацией на экономически обоснованное увеличение доли ресурсных платежей в системе налогообложения;

•проведение широкого комплекса научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на оздоровление среды обитания человека и обеспечение экологической безопасности;

•последовательный переход на международные стандарты технологических процессов и производимой продукции;

•государственная поддержка реконструкции действующих производств при переходе на малоотходные, безотходные и ресурсосберегающие технологии;

•лицензирование видов деятельности, влияющих на экологическую ситуацию в стране;

•обеспечение проведения экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую природную среду при реализации программ и проектов хозяйственной и иной деятельности.

Структуру экологического кризиса можно представить в виде рисунка.

ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КРИЗИС: СТРУКТУРА, ПРИЧИНЫ, ПУТИ ВЫХОДА Структура

Деградация природной среды

Неспособность государственных структур преодолеть противоречия

	Причины
Объективные			Субъективные
Монополия государственной	Экологический нигилизм и		Гонка вооружения,
собственности на природные	невежество		нерациональное
ресурсы			распределение и
			расходование
			государственных средств
	Пути выхода
Экологизация технологий	Экономизация производства		Административно-правовое
			воздействие
Экологическое просвещение		Международно-правовая
		охрана

Рис. 2

20