sarkisov_o_r_lyubarskiy_e_l_ekologicheskoe_pravo

Обе стороны экологического кризиса тесно взаимосвязаны. Наступление деградации окружающей среды при рациональной государственной структуре, развитой экономике может быть остановлено в результате экстренных мер экологической защиты.

Состояние окружающей природной среды в современной России так же, как и в сопредельных, с нею независимых государствах, в настоящее время являющихся участниками Содружества Независимых Государств, можно было бы охарактеризовать как экологический кризис. Это официально и неоднократно подчеркивалось еще в документах бывшего

СССР и союзных республик.

На территории Российской Федерации расположены десятки тысяч предприятий, загрязняющих окружающую среду. Причем значительная доля этих предприятий не укладывается в установленные предельно допустимые нормативы выбросов вредных веществ. Все это определяет критически сложную экологическую обстановку.

Несмотря на значительный спад производства в целом по стране, уровень загрязнения окружающей природной среды в Российской Федерации продолжает оставаться высоким. Осуществлявшиеся с 1990-х гг. попытки стабилизировать состояние окружающей среды на республиканском, местном уровнях носили фрагментарный характер и не достигали больших результатов. Связано это с тем, что отсутствовали действенные рычаги и стимулы, повышающие заинтересованность предприятий в рациональном, комплексном использовании природных ресурсов и снижении уровня загрязнения окружающей среды, а у местных органов власти не имелось соответствующих полномочий и необходимого финансирования для проведения в жизнь политики государства в области охраны окружающей среды.

Превышение допустимых концентраций вредных веществ отмечается в атмосферном воздухе более 200 городов и промышленных центров России с населением свыше 60 млн. человек (40 процентов всего населения страны). Случаи пятикратного превышения предельно допустимых концентраций загрязнения воздуха отмечены более чем в 120 городах. Основными загрязнителями воздуха по-прежнему являются предприятия черной и цветной металлургии, химической и нефтехимической промышленности, строительной индустрии, энергетики, целлюлозно-бумажной промышленности, а также автотранспорт.

Доля влияния загрязнения атмосферного воздуха на общую заболеваемость у детей составляет в среднем 17 процентов, у взрослых – 10 процентов. Загрязнение воздуха порождает 41 процент заболеваний органов дыхания, 16 процентов – эндокринной системы, 2,5 процента – онкологических заболеваний у лиц в возрасте 30–34 года и 11 процентов – у лиц в возрасте 55–59 лет.

На состояние лесных и озерных экосистем, а также агроценозов существенное влияние оказывают вредные выбросы не только местных источников, но и удаленных на большие расстояния, в том числе

21

зарубежных. На Европейской части территории России ежегодно выпадает свыше 1 миллиона тонн окислов серы трансграничного происхождения. Это больше, чем таких загрязнений происходит от российских источников. Весьма значительное загрязнение окружающей природной среды России окислами серы и азота исходит от Украины, Польши и Германии.

Еще хуже обстоят дела с очисткой сточных вод. Отсутствие очистных сооружений или их неудовлетворительная работа, изношенность, маломощность приводят к тому, что 82 процента сбрасываемых вод не подвергаются очистке.

Качество воды большинства водных объектов Российской Федерации не отвечает санитарно-гигиеническим и рыбохозяйственным нормативам. Так, в пределах 40 процентов сбрасываемых в них сточных вод относятся к категории загрязненных.

Продолжается уменьшение площадей сельскохозяйственных угодий, особенно пашни, на которых отмечается значительное понижение содержания гумуса.

Опасные размеры приобрели процессы заболачивания, зарастания угодий кустарниками, мелколесьем. В Российской Федерации – около 12,5 процента таких земель.

Большой урон территории России нанесли ядерные испытания. На полигонах Новой Земли произведено 180 поверхностных и подземных ядерных взрывов, последствия которых пока не известны. В результате чернобыльской аварии загрязнены радиоактивными веществами Брянская, Тульская, Орловская, Калужская и Рязанская области.

Серьезную опасность для окружающей среды и населения представляют переполненные, физически и морально устаревшие хранилища жидких радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива, а также более 80 выведенных из эксплуатации атомных подводных лодок. Высокая степень износа оборудования в промышленности чревата большой опасностью химического заражения территории.

Общество тревожит низкая изученность проблемы загрязнения окружающей природной среды диоксидами и другими супертоксинами, а также появление в производстве новых веществ, последствия выбросов которых недостаточно изучены. Растет загрязнение земель пестицидами и минеральными удобрениями.

Вызывает опасение возникновение озоновых дыр над территорией России в связи с разрушением защитного озонового слоя атмосферы как следствие возрастающего количества антропогенных выбросов. Российская Федерация производит значительные выбросы парниковых газов. Согласно положениям Киотского протокола Россия может участвовать и участвует в реализации так называемых проектов совместного осуществления программы стран мирового содружества по сокращению выбросов в атмосферный воздух углекислого газа, метана, закиси азота, перфторуглеродов, гидрофторуглеводов, гексафторита серы. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 1.07. 2006 в

22

рамках реализации Киотского протокола создана система оценки промышленных выбросов парниковых газов. Деградация окружающей природной среды, прежде всего, сказывается на здоровье человека и состоянии генетического фонда населения. Более 20 процентов территории России находится в критическом экологическом состоянии, в районе зон экологического бедствия. Данные о состоянии природы и здоровья человека красноречиво свидетельствуют о неразрывной, диалектически обусловленной взаимозависимости между разрушением экологических систем природы и отрицательными изменениями в состоянии здоровья настоящего и будущих поколений людей.

Деградация окружающей среды и ее последствия – лишь одна сторона проявления экологического кризиса. Другой стороной – социальной – является кризис государственных и общественных структур, не способных обеспечить проведение эффективных мер по экологической безопасности общества. Это проявляется, во-первых, в недостаточно эффективной работе специальных органов по охране окружающей среды. Прежде всего, ответственность лежит на работе Министерства природных ресурсов и экологии РФ, иных специальных органов по охране и использованию лесов, рыбных ресурсов, животного мира, недр. Во-вторых, экологический кризис проявляется в неспособности правоохранительных органов обеспечить надежный контроль и надзор за выполнением законов об охране окружающей среды. Наконец, в-третьих, экологический кризис в его социальном аспекте проявляется в массовом эколого-правовом нигилизме, т.е. в массовом неуважении эколого-правовых требований, в их нарушении или невыполнении. Поэтому правомерно говорить, что экологический кризис включает в себя в качестве составной части правовой нигилизм, отсутствие какой-либо законности в экологических отношениях.

Применительно к России и всем государствам – участникам СНГ можно назвать две основные группы причин этого социального явления. К первой группе причин относится монополия государственной собственности на природные ресурсы, средства производства, исключающая какие-либо экономические стимулы в охране окружающей среды. Вторая группа причин связана с нерациональным, порой преступным расходованием денежных средств на нужды, не связанные с ростом благосостояния народа и улучшением окружающей природной среды.

Обострение экологической обстановки является результатом не только общекризисных явлений в экономике страны, связанных с низкой инвестиционной активностью и падением технологической дисциплины, но и следствием накопленных за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства, которые привели к доминированию ресурсоемких и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, а также к чрезмерной концентрации производства в относительно не многих промышленных центрах и регионах страны.

В итоге продолжается деэкологизация производства и других секторов хозяйства: увеличиваются удельные выбросы загрязняющих веществ в

23

атмосферу, сбросы в водоемы. Нерациональная, а подчас хищническая эксплуатация природных ресурсов способствует деградации природных комплексов. Низкие ставки платы за природные ресурсы или практически полное их отсутствие способствуют неумеренной эксплуатации природных богатств, подрыву воспроизводства возобновляемых ресурсов.

Если говорить о противодействиях угрозам природного и техногенного характера, то можно отметить, что серьезную угрозу достижению устойчивого развития представляют катастрофы природного и техногенного характера, частота, масштабность и разрушительность которых в последние годы значительно возросли. Эти явления не только наносят большой ущерб народному хозяйству и окружающей природной среде, но и нередко сопровождаются разрушением населенных пунктов и человеческими жертвами.

Территория России подвержена широкому спектру экстремальных природных процессов и явлений, наибольшую опасность из которых представляют землетрясения, наводнения и лесные пожары. Около 20 процентов территории страны занимают зоны повышенной сейсмической опасности, в них проживает более 20 млн. человек. Площадь затопления в результате наводнений может достигать 400 тыс. кв. км. (2,5 процента территории страны), что создает угрозу для 750 городов и нескольких тысяч населенных пунктов. Ежегодно в лесах возникает от 100 тыс. до 300 тыс. пожаров на общей площади 1,5–2,5 млн. га. Значительный ущерб причиняют также сели, оползни, обвалы, лавины, бури, ураганы, смерчи, тайфуны, засухи.

Возникновение чрезвычайных и катастрофических ситуаций природного характера происходит стихийно и не может быть предотвращено. В то же время величина причиняемого ими ущерба во многом зависит от своевременности и точности их предсказания, от принятия предупредительных мер защиты, а также от учета вероятности и интенсивности их проявления в процессе повседневной хозяйственной деятельности.

В техногенной сфере наибольшую опасность представляют радиационные и транспортные катастрофы, аварии с выбросом химических и биологически опасных веществ, взрывы и пожары, гидродинамические аварии, а также аварии на электроэнергетических системах и очистных сооружениях.

Основными причинами возникновения чрезвычайных техногенных ситуаций являются износ основных фондов, достигающий в ряде отраслей 70–80 процентов, снижение профессионального уровня работников, производственной и технологической дисциплины, а также просчеты в осуществлении технической политики, проектировании и строительстве объектов.

Катастрофические ситуации могут возникнуть при инициации техногенных аварий природными факторами: разрушение плотин от землетрясений, катастрофических паводков. В свою очередь, техногенная

24

деятельность может приводить к инициированию природных катастроф – землетрясению как результату создания обширных подземных полостей при горных работах, опасным изменениям климата и разрушению защитного озонового слоя как следствию возрастающих антропогенных выбросов в атмосферу.

На ликвидацию последствий катастроф отвлекаются значительные финансовые, материально-технические и трудовые ресурсы, которые могли бы быть использованы для развития экономики и социальной сферы. Это выдвигает в число приоритетных задач разработку и осуществление эффективных мер1 по минимизации неизбежных ущербов от природных катастроф и концентрацию усилий на предотвращение катастроф техногенного и природно-техногенного характера.

Современная социально обусловленная экологическая политика государства направлена на совершенствование и развитие служб изучения, прогнозирования, обнаружения, мониторинга чрезвычайных ситуаций, оповещения населения; научно-методическое обоснование разработки планов превентивных действий по защите населения и минимизации потенциально предотвратимых ущербов; регламентацию хозяйственной и иной деятельности в зонах вероятного возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в целях минимизации неизбежных и потенциально предотвратимых ущербов; предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера; развитие служб ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий.

В целях предотвращения ухудшения экологической обстановки и выхода на нормативный уровень состояния компонентов окружающей среды необходимо проведение целенаправленной экологической политики, базирующейся на принципах рыночных отношений и использующей финансово-экономические возможности всех субъектов природопользования.

Исходя из положений Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (1996 ), разработанной в развитие программных документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 ), главная задача экологической политики на ближайшие десятки лет состоит в преодолении негативных проявлений, деэкологизации производства и обеспечении стабилизации экологической ситуации в процессе выхода страны из экономического кризиса.

Содержанием этой деятельности должны стать следующие меры:

1)обеспечение нормативно-правового регулирования выполнения государством функций по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, включая развитие института государственной собственности на природные ресурсы;

2)осуществление обоснованного разграничения полномочий в области

управления природопользованием и охраной окружающей среды между

1 См.: Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ.

25

федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3)обеспечение развития новых методов и технологий изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, а также увеличение доли использования вторичных ресурсов, повышение степени утилизации отходов;

4)создание надлежащих условий для сохранения и развития традиционных способов природопользования малых народов Севера, Сибири, Дальнего Востока и других регионов;

5)обеспечение в сфере природопользования проведения внешней политики, отвечающей национальным интересам России, в том числе в области осуществления международной ценовой политики в отношении природных ресурсов и продукции из них.

Важное место в реализации экологической политики в переходный период должно принадлежать федеральным экологическим программам. При этом потребуется существенное совершенствование методик их разработки с учетом новых подходов по определению эффективности природоохранной деятельности.

Актуальное значение в переходный период будет иметь и привлечение зарубежных средств на цели охраны окружающей среды.

В более отдаленной перспективе следует ориентироваться на сопряженный подход к решению социально-эколого-экономических проблем. Собственно экологические задачи должны решаться как часть комплексных проблем развития тех или иных территорий либо в рамках рассмотрения общефедеральных научно-технических проблем. В конечном итоге экологические аспекты деятельности человека должны стать неотъемлемой частью его хозяйственной деятельности. В этом состоит суть процесса экологизации.

С учетом этого государственная политика в области защиты населения, объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должна осуществляться по следующим основным направлениям:

1)разработка научно-методических основ оценки рисков (угроз), связанных с чрезвычайными ситуациями;

2)комплексная оценка обстановки на всей территории страны в связи с природными и техногенными угрозами и реализация мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

3)обеспечение контроля за своевременным принятием мер по защите населения и хозяйственных объектов;

4)совершенствование построения и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

5)обучение населения действиям в чрезвычайных ситуациях и его информирование в этой области;

26

6)социальная защита населения, пострадавшего в чрезвычайных ситуациях;

7)развитие соответствующей нормативной, правовой и методической

базы; 8)международное сотрудничество в области предупреждения

чрезвычайных ситуаций защиты населения и хозяйственных объектов от опасных явлений природного и техногенного характера.

Анализ социально-экономической и экологической обстановки в России позволяет выделить пять основных направлений выхода из экологического кризиса.

Первым направлением обычно считается совершенствование технологии. Это технологическое направление: создание экологически чистой технологии, внедрение безотходных, малоотходных производств, обновление основных фондов, совершенствование технологических процессов.

Второе направление связано с развитием и совершенствованием экономического механизма охраны окружающей среды. Экономическое направление решает главную задачу – сделать охрану окружающей среды составной частью производственно-коммерческой деятельности, чтобы предприниматель, хозяйственник был заинтересован в охране окружающей среды не меньше, чем в выпуске конкурентоспособной продукции.

Третье направление – это применение мер административного пресечения и мер юридической ответственности за правонарушения (административно-правовое направление), т.е. приостановление, прекращение деятельности предприятий, нарушающих природоохранные законы, привлечение к административной, гражданской и уголовной ответственности за нарушение законов и причинение вреда природной среде.

Четвертое направление заключается в гармонизации экологической структуры. Это эколого-просветительское направление, которое заключается в развитии системы экологического образования, просвещения, воспитания, в перестройке потребительского отношения к природе, т.е. в экологической революции мышления человека.

Пятое направление состоит в гармонизации экологических международных отношений, указывающих нам пути преодоления экологического кризиса. Это международно-правовое направление.

1.4.Понятие, предмет, метод, система, структура, и принципы

экологического права

Экологическое право – это отрасль права Российской Федерации, включающая в себя систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы в целях сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в

27

интересах настоящего и будущих поколений людей. Данное определение понятия экологического права базируется на ст. 1 прежнего базового закона

–Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в которой были сформулированы задачи природоохранительного законодательства, состоящие в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы. Реализация этих задач направлена на сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды, укрепление законности и правопорядка в интересах настоящего и будущего человечества. В ныне действующем Федеральном законе от 10 01. 2002 . № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплены правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и экологическую безопасность.

Экологическое право как отрасль юридической науки представляет собой систему научных знаний:

–о становлении и развитии экологического права;

–о принципах и особенностях правового регулирования экологических отношений;

–об основных институтах экологического права;

–о государственном регулировании экологических отношений;

–о праве собственности на природные ресурсы;

–о юридической ответственности за экологические правонарушения;

–о правовом режиме использования и охраны природных ресурсов, окружающей природной среды в зарубежных странах и др.

Предмет экологического права Предмет экологического права представляет собой общественные

отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности. Более четко определить предмет экологического права возможно, сопоставив его с предметом смежных отраслей права – земельного, горного, водного, лесного, одной из основных задач которых также является охрана и рациональное использование окружающей природной среды. Однако к предмету указанных отраслей права относятся главным образом отношения по рациональному использованию и охране отдельных природных объектов

–земли, недр, вод, лесов и др., а не окружающей природной среды в целом.

Метод экологического права

Экологическое право, как и многие другие отрасли российского права, не обладает каким-то особым, только ему присущим методом правового регулирования. Поэтому едва ли оправданы встречающиеся в литературе, в том числе и учебной, утверждения о методе (или методах) экологического

28

права. Представляется более правильным говорить не о методе (методах) экологического права, а о методах правового регулирования экологических отношений.

Метод экологического права как метод правового регулирования общественных отношений в данной области носит в известной мере второстепенный характер, поскольку формы и сам характер правового воздействия определяются сущностью регулируемых отношений. Это, конечно, не отрицает классификационного значения метода правового регулирования. Однако по сравнению с предметом правового регулирования он носит второстепенный, вспомогательный характер.

Вопрос о методе правового регулирования и его роли в формировании и характеристике той или иной отрасли права является в настоящее время дискуссионным. Нередко в это понятие вкладывается различное содержание. Но преобладающим, по-видимому, можно считать мнение, что праву присущи три основных метода правового регулирования: запрет,

предписание и дозволение.

Отсутствие у многих отраслей права, в том числе и экологического, своего метода вовсе не исключает существования определенных особенностей правового регулирования, присущих той или иной отрасли права. Такие особенности состоят, как правило, в специфическом сочетании различных методов, характерном именно для данной отрасли права. Индивидуализация способов правового воздействия на регулируемые отношения по отдельным отраслям права делает его непохожим на другие отрасли права.

Для экологического права характерно преобладание административноправового метода воздействия на регулируемые отношения, характерными чертами которого являются не отношения юридического равенства сторон, свойственные гражданско-правовому методу, а отношения власти и подчинения. Властными полномочиями обладают природоохранительные органы, стоящие на страже интересов общества и гражданина.

Говоря об особенностях правового регулирования экологических отношений, следует отметить, что в современных условиях значительно возросло значение экономических методов воздействия на экологические отношения. Это находит выражение в установлении платы за использование природных ресурсов, чего ранее не было, так как бесплатность природопользования квалифицировалась как одно из «достижений и преимуществ социалистического строя». Усиление экономических методов воздействия на экологические отношения проявляется и в создании особых экологических фондов, в предоставлении определенных льгот и преимуществ за рациональное использование природных ресурсов и др.

Вместе с тем в сфере экологических отношений не наблюдается так называемой замены административных методов экономическими: здесь попрежнему преобладают административно-правовые методы воздействия на регулируемые отношения, что обусловлено спецификой последних, их

29

особой социальной значимостью для общества в целом и для каждого гражданина в отдельности.

Всовременных условиях произошло коренное изменение методов правового регулирования экологических отношений: возросло значение частноправового регулирования экологических отношений. Раньше – при господстве командно-административной системы – и теория, и практика начисто отрицали частноправовое регулирование и деление нашего права на публичное и частное.

С переходом к рыночной экономике, с укреплением начал частной собственности, в том числе и в области экологических отношений, и отменой монополии государства на землю, с утверждением частной собственности в качестве одной из основных форм собственности, с установлением платности за пользование природными ресурсами, с укреплением договорных начал в природопользовании и др. приобрели «права гражданства» также частноправовые начала в регулировании экологических отношений.

Однако признание и утверждение частноправовых начал в регулировании экологических отношений вовсе не означают отмены или замены публично-правового регулирования этих отношений. В силу специфики большой социально-экономической и иной значимости последних их блочно-правовое регулирование остается и в современных условиях равным и определяющим.

Система экологического права Система экологического права как науки и система экологического

права как учебной дисциплины совпадают. Она состоит из общей, особенной и специальной частей.

Вобщей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются: предмет и метод экологического права; источники экологического права и экологических правоотношений; право собственности на природные ресурсы; право природопользования; правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды; экологическая экспертиза; экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды; юридическая ответственность за экологические правонарушения.

Особенная часть экологического права состоит из таких разделов, как правовое регулирование использования и охраны земель, вод, атмосферного воздуха, недр, лесов, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов, а также правовое регулирование обращения с опасными радиоактивными веществами и твердыми отходами; правовой режим экологически не благополучных территорий.

Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды.

30