§ 9. Общие правила назначения административного наказания

Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, преду-сматривающим административную ответственность за данное административное правонарушение в соответствии с КоАП РФ.

Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено (ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ). Смысл данной правовой нормы заключается в том, что лицо, подвергнутое административному наказанию, обязано в разумный срок выполнить именно то обязательство, за нарушение которого было привлечено к административной ответственности. Данное положение направлено на решение двух воспитательных задач: 1) конкретной — побудить правонарушителя исполнить ту обязанность, за неисполнение которой административное наказание было ему назначено; 2) абстрактной — предвосхитить ложное представление правонарушителя о «реабилитирующем» характере административного наказания. Законодатель как бы предупреждает правонарушителя о том, что независимо от назначенного административного наказания ему еще предстоит исполнить обязанность²⁰.

В административно-юрисдикционной практике возникают определенные трудности с применением положения анализируемой нормы к такому виду административного наказания, как дисквалификация. Ее природа не сопоставима с общим назначением ч. 4 ст. 4.1 КоАП в той части, в какой ею предусматривается необходимость надлежащего выполнения именно того обязательства, нарушение которого повлекло применение указанной меры административной ответственности. В результате дисквалификации правонарушитель утрачивает всякую правовую связь с теми должностными полномочиями (правами и обязанностями), ненадлежащая реализация которых привела к наказанию. Реализация требований ч. 4 ст. 4.1 дисквалифицированным лицом недопустима в силу природы дисквалификации как вида административного наказания; иное означало бы совершение им самоуправных действий.

Учитывая критерий «связанности субъекта административной ответственности положениями ч. 4 ст. 4.1 КоАП», выделяется два вида административных наказаний: самодостаточные, т.е. исключающие необходимость исполнения обязанности, за неисполнение которой они были назначены, и требующие такого исполнения. К числу самодостаточных относятся лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства и дисквалификацию.

В соответствии с п. 5 постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» от 2 июня 2004 г. № 10 при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств.

При назначении наказания физическим и юридическим лицам учитываются характер совершенного ими административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, обстоятельства, отягчающие административную ответственность (ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ).

В соответствии с п. 19 постановления ВАС РФ при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ²¹.

Проанализируем обстоятельства, смягчающие административную ответственность. К ним КоАП РФ (ст. 4.2) относит следующие:

1) раскаяние лица, совершившего административное правонарушение. Раскаяние предполагает осознание лицом противоправности своего действия (бездействия), стремление возместить причиненный правонарушением вред, желание помочь субъектам административной юрисдикции выяснить все обстоятельства дела об административном правонарушении;

2) добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении;

3) предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;

4) совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

5) совершение административного правонарушения несовершеннолетним;

6) совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Высший Арбитражный Суд РФ постановил: при применении данной нормы и определении конкретного размера штрафа судам необходимо исходить из того, что в силу ч. 1 и 2 ст. 4.1 КоАП РФ размер штрафа не может быть установлен ниже предела, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ²².

Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов РФ об административных правонарушениях, например, размер административного наказания может быть снижен, если административное правонарушение совершено впервые и причиненный ущерб незначителен.

Согласно п. 19 постановления ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10, постановление административного органа может быть признано незаконным и изменено в случае, когда арбитражным судом на основании ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ будут признаны смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов РФ. Суд может признать эти обстоятельства в качестве смягчающих независимо от того, ходатайствовал ли заявитель об их учете на стадии рассмотрения дела административным органом.

В соответствии со ст. 4.3 КоАП РФ обстоятельствами, отягчающими административную ответственность, признаются:

1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

2) повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6 КоАП РФ (один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания);

3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;

4) совершение административного правонарушения группой лиц;

5) совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

6) совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.

Должностное лицо, назначающее административное наказание в зависимости от характера совершенного административного правонарушения, может не признать то или иное обстоятельство отягчающим.

Обстоятельства, отягчающие административную ответственность, не могут учитываться как отягчающие в случае, если указанные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за совершение административного правонарушения.

Далее при назначении административного наказания физическому лицу учитывается личность виновного, его имущественное положение. Имущественное и финансовое положение юридического лица также учитывается при назначении административного наказания.

При назначении административного наказания должны учитываться сроки давности привлечения к административной ответственности. В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящихся правонарушениях — двух месяцев со дня его обнаружения. КоАП РФ предусматривает исключения. Постановление по делу не может быть вынесено по истечении одного года за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, законодательства РФ об охране окружающей природной среды, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В Особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся защиты прав потребителей, не выделены в отдельную главу. Поэтому в соответствии с п. 21 постановления ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 суды при квалификации объективной стороны состава правонарушения должны исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства. Судам необходимо также принимать во внимание цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на защиту и обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В этом смысле суды должны устанавливать является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность.

За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его обнаружения.

Рассматриваемая нами норма не предусматривает возможность приостановления производства по делу, в связи с этим, например, проведение судебно-психиатрической экспертизы более двух месяцев может привести к тому, что лица, виновные в совершении административного правонарушения, не будут привлечены к ответственности. На практике срок давности привлечения к административной ответственности может истечь к моменту рассмотрения в суде жалобы на постановление по делу. Приведем следующий пример. Апелляционная инстанция арбитражного суда проверяет соответствие решения суда о привлечении к административной ответственности нормам материального и процессуального права. В этом случае не подлежит применению срок давности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ. Однако на этот счет есть постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 15 июля 2003 г. № 2692/03. Постановлением суда апелляционной инстанции общество было привлечено к административной ответственности в тот момент, когда истек срок давности. Суд сделал вывод, что наложение взыскания без учета времени совершения правонарушения и сроков давности привлечения к административной ответственности противоречит публично-правовым принципам назначения административного наказания за административное правонарушение.

В связи с указанными обстоятельствами КоАП РФ необходимо дополнить положением, предусматривающим возможность приостановления производства по делу.

В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Учитывая, что сроки давности не подлежат восстановлению, арбитражный суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности, либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части²³.

При проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, обнаружило его.

Важным требованием законности является применение субъектом административной юрисдикции только того административного наказания, которое предусмотрено санкцией нарушенной административно-правовой нормы. В санкциях статей, устанавливающих ответственность за отдельные виды административных правонарушений, преду-сматривается вид и допустимые размеры наказания. Усмотрение субъекта административной юрисдикции, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, ограничено выбором одного из альтернативных основных наказаний, предусмотренных санкцией статьи (например, предупреждения или штрафа); применением или неприменением дополнительного наказания, предусмотренного санкцией статьи; индивидуализацией наказания в пределах его минимальных и максимальных размеров (например, административного штрафа, дис-квалификации, административного ареста).

Законность также требует, чтобы административные наказания применялись только уполномоченными на то органами и их должностными лицами, судьями. Субъект административной юрисдикции обязан осуществлять привлечение к административной ответственности лишь в пределах предоставленной законом компетенции и в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях, которое состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях²⁴.

Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом и могут применяться только в том порядке, который установлен КоАП РФ.

При совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. При назначении административного наказания субъект административной юрисдикции должен учитывать следующие моменты: каждое из совершенных административных правонарушений должно квалифицироваться по Особенной части КоАП РФ или закона субъекта РФ; лицо не подвергалось ранее административному наказанию за совершенные правонарушения.

Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Россий-ской Федерации об административных правонарушениях и в Таможенный кодекс Российской Федерации» от 20 августа 2004 г. № 118 была изменена ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ. При совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное дейст-вие (бездействие), более строгого административного наказания. В этом случае административное наказание назначается (ч. 3 ст. 4.4 КоАП РФ):

 в пределах санкции, не предусматривающей назначение административного наказания в виде предупреждения, если одной из указанных санкций предусматривается назначение административного наказания в виде предупреждения;

 в пределах санкции, при применении которой может быть назначен наибольший административный штраф в денежном выражении, если указанными санкциями предусматривается назначение административного наказания в виде административного штрафа.

При назначении административного наказания в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 4.4 КоАП РФ могут быть назначены дополнительные административные наказания, предусмотренные каждой из соответствующих санкций.

Совершение нескольких правонарушений представляет большую общественную опасность, поэтому наказание должно назначаться по санкции статьи, предусматривающей более строгое административное наказание. Например, резидентом были совершены два административных правонарушения, в отношении которых были составлены два протокола: по ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ и по ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ. Указанные протоколы были рассмотрены уполномоченным лицом в один день, и вынесены постановления о привлечении к административной ответственности в виде взыскания штрафа по каждому правонарушению. Арбитражный суд установил, что при рассмотрении одним уполномоченным лицом в день двух протоколов об административных правонарушениях, совершенных одним лицом-резидентом, необходимо выносить одно постановление с назначением наказания в пределах одной санкции. Департамент валютного контроля Минфина России разделил позицию арбитражного суда, и при вынесении постановлений о привлечении к административной ответственности в отношении одного лица, совершившего несколько административных правонарушений, следует учитывать положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ и назначать наказание в виде взыскания штрафа по одному из правонарушений путем поглощения большей суммой штрафных санкций меньших сумм. Департамент валютного контроля рекомендует назначать штраф в этом случае в размере не менее 100 % установленной КоАП РФ санкции в связи с отягчающими обстоятельствами²⁵.

При назначении административного наказания по совокупности административных правонарушений следует проанализировать: является ли деяние одним правонарушением или имеет место несколько самостоятельных административных правонарушений.