§ 1. Административная ответственность: понятие,

признаки, цели, функции и принципы

Административная ответственность одна из фундаментальных и системообразующих категорий административного права. Развитие института административной ответственности характеризуется расширением сфер ее применения и увеличением числа специальных субъектов.

КоАП РФ не содержит легального определения административной ответственности, несмотря на то, что его вторая глава носит название «Административная ответственность и административное правонарушение». Как следует из анализа статей, представленных в КоАП РФ, административная ответственность может наступать за совершение административных правонарушений, которые в соответствии с п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ содержатся в самом кодексе и принимаемых в соответствии с ним законах субъектов РФ об административных правонарушениях. В свою очередь, административно-деликтный закон административное правонарушение определяет как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица за которое КоАП РФ и законами субъектов РФ установлена административная ответственность.

В административно-правовой литературе административная ответственность рассматривается как мера административно-правового принуждения; реакция государства на правонарушение; оценка (осуждение); наказание; реализация санкции; административное правоотношение; обязанность претерпевать лишения личного, имущественного, морального и организационного характера.

Представляется, что каждое приведенное понятие раскрывает особую грань, свойство такого разностороннего явления, как институт административной ответственности, имеет право на существование и теоретически может быть отражено в определении административной ответственности. Но ввиду того, что каждое явление обладает своей особой сущностью, которая должна найти отражение в понятии, большинство ученых-административистов полагают, что сущностью административной ответственности является применение к правонарушителю (физическому или юридическому лицу) предусмотренной санкцией административно-правовой нормы меры административного принуждения (административного наказания).

Административная ответственность является видом юридической ответственности и мерой административно-правового принуждения; представляет собой важное средство поддержания правопорядка в стране, выполнения соответствующих задач и функций правового государства. Административная ответственность устанавливается в целях защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты общественной нравственности, охраны окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства.

Административную ответственность характеризуют признаки, общие для всех видов юридической ответственности:

Во-первых, она представляет собой государственное правовое принуждение, применяющееся на основе правовой регламентации объема и пределов административной ответственности, нормативного установления ее оснований, содержания и процессуальных форм реализации кон-кретных административных наказаний.

Во-вторых, административная ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей, предусмотренных санкцией административно-правовой нормы. Неблагоприятные последствия могут наступать в виде лишений или ограничений морального, материального, физического или организационного характера, которые обязано претерпевать лицо, привлекаемое к административной ответственности.

В-третьих, в мерах административной ответственности содержится правовая оценка деяния и правонарушителя от имени государства.

Раскроем сущность административной ответственности с помощью специфических признаков, позволяющих отделить данный вид юридической ответственности от иных ее видов:

1. Основанием административной ответственности выступает административное правонарушение.

2. Административная ответственность может устанавливаться КоАП РФ и законодательными актами органов представительной власти субъектов РФ. Для административной ответственности характерно то, что она наступает за нарушение или ненадлежащее исполнение (неисполнение) общеобязательных специальных правил поведения в сфере публичного управления, устанавливаемых законами и (или) подзаконными актами. Административная ответственность наступает за нарушение требований правовых норм иных отраслей права, например конституционного (гл. 5 КоАП РФ), экологического (гл. 8 КоАП РФ), финансового (гл. 15 КоАП РФ), таможенного (гл. 16 КоАП РФ). Поэтому ответственность за административные правонарушения носит публичный, а именно административно-правовой характер.

3. Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица.

4. Мерой административной ответственности является административное наказание. Категории «административная ответственность» и «административное наказание» соотносятся между собой как целое и часть. Административное наказание в административно-правовой литературе рассматривается как сущностный элемент структуры админист-ративной ответственности.

5. Административная ответственность применяется судьями (мировыми судьями, судьями районных судов, судьями гарнизонных военных судов, судьями арбитражных судов), комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ (п. 1 ст. 22.1 КоАП РФ). Административная ответственность за правонарушения, предусмотренные в законе субъекта РФ, применяется мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченными органами и учреждени-ями органов исполнительной власти, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законом субъекта РФ (п. 2. ст. 22.1 КоАП РФ). Преимущественно внесудебный порядок применения административных наказаний, бесспорно, признается всеми административистами, что подтверждается также и позицией законодателя. В КоАП РФ содержится перечень органов, компетентных рассматривать дела об административных правонарушениях, который насчитывает около 60 внесудебных органов. Однако их количество, наименование будут меняться в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г., с изм. от 27 марта 2006 г.).

6. Административная ответственность реализуется органом (должност-ным лицом), которому нарушитель непосредственно по службе не подчинен.

7. Применение административной ответственности не влечет судимости для лица, совершившего административное правонарушение. Однако административное наказание всегда влечет последствие, при котором нарушитель после его исполнения считается подвергнутым такому наказанию (состояние административной наказанности).

8. Процессуальной формой применения административной ответственности выступает производство по делам об административных правонарушениях, регламентируемое нормами КоАП РФ, состоящее из стадий возбуждения производства по делу, рассмотрение дела и принятия по нему решения, исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, обжалования принятых решений.

Анализ указанных признаков позволяет сделать следующий вывод: административная ответственность — особый вид юридической ответственности, мера административно-правового принуждения, применение санкций административно-правовых норм судьями, иными уполномоченными органами в предусмотренном законом процессуальном порядке к субъекту (физическому или юридическому лицу), совершившему административное правонарушение, выразившееся в привлечении к административной ответственности. Административная ответственность всегда реализуется в административно-деликтном отношении, возникающем между органом, должностным лицом, полномочным производить процессуальные действия в отношении физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, и указанными лицами.

Целями административной ответственности выступают охрана правопорядка; предупреждение правонарушений; исправление правонарушителей и воспитание граждан; наказание, кара. Административная ответственность направлена на восстановление нарушенных общественных отношений; на формирование и обеспечение правомерного поведения лиц, совершивших правонарушение, и лиц, ранее не совершавших административное правонарушение. Цели административной ответственности конкретизируются в ее функциях.

Функции административной ответственности

Под функциями административной ответственности понимаются основные направления ее воздействия на общественные отношения, в которых раскрывается сущность, социальное назначение административной ответственности и через которые достигаются ее цели.

Регулятивная функция административной ответственности заключается в установлении запретов совершать определенные действия; установление позитивных обязанностей; установление составов правомерного поведения. Таким образом, в результате реализации регулятивной функции определяется поведение субъектов административной ответственности.

Охранительная функция административной ответственности проявляется в ее воздействии на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. Универсальное качество правоохранительной функции административной ответственности заключается в том, что она наступает также за нарушение требований правовых норм иных отраслей права.

Предупредительная (превентивная) функция административной ответственности заключается в предотвращении совершения административных правонарушений. В административном законодательстве различают общую и частную превенцию. Общая превенция реализуется одновременно с регулятивной функцией административной ответственности. Во-первых, общая превенция используется в качестве способа осуществления угрозы применения административного наказания. Во-вторых, общая превенция осуществляется путем распространения информации об административно-правовом запрете. Она направлена на пред-отвращение совершения административных правонарушений другими лицами; выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Частная превенция направлена на предотвращение совершения правонарушений лицом, совершившим административное правонарушение. В случае нарушения административно-правового запрета первоначальный момент превентивного воздействия заключается в осуждении виновного лица. Сам факт отрицательной оценки его деяния должен заставить лицо изменить свое поведение. Следующее за осуждением наказание (кара) лишает виновного возможности совершить новое правонарушение, либо в аналогичной ситуации изменить свое поведение.

Частная превенция заключается в том, что лицо, привлеченное к административной ответственности, находится в состоянии административной наказанности в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (наличие неснятого административного наказания). Повторность может выступать в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность или в качестве квалифицирующего признака. Состояние наказанности связано с угрозой воздействия в отношении субъекта более строгим административным наказанием, чем за административное правонарушение, совершенное впервые.

Превентивная функция административной ответственности охватывает предупреждение не только рецидива административных правонарушений, но и правонарушений, представляющих большую общественную опасность преступлений. Специфика административных правонарушений состоит в том, что они стоят на гране с уголовно наказуемыми деяниями.

Карательная функция административной ответственности заключается в том, что на физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, налагаются административные наказания.

Наличие у административной ответственности воспитательной функ-ции должно обусловливать закрепление в КоАП РФ цели воспитания граждан и исправления правонарушителей. Неясно, почему законодатель исключил из КоАП цель исправления правонарушителя. Вопрос о функциях административной ответственности тесно взаимосвязан с ее принципами.

Принципы административной ответственности

Современные принципы юридической ответственности стали возникать в сознании общества и в действующем праве в период низвержения феодального строя (XVII—XVIII вв.). В процессе становления гражданского общества и борьбы против феодального произвола и инквизиционного процесса утверждались основные положения современной теории права и практики законотворчества относительно принципов применения мер принуждения за совершение правонарушений, главным из которых явилось то, что принуждение как способ, средство охраны права не должно нарушать само право, а может осуществляться только на основе и в пределах права (nullum crimen, nulla poena, sine lege — «без закона нет ни преступления, ни наказания»). Это означает, что правонарушением признается исключительно деяние, которое до его совершения было запрещено законом, вступившим в силу и доведенным до всеобщего сведения. Одновременно в том же или ином законе должны быть совершенно точно определены пределы наказания, применяемого за это правонарушение, а также процедура привлечения к юридической ответственности.

Принципы административной ответственности наряду с ее функциями выражают природу и назначение рассматриваемого вида юридической ответственности. Принципы административной ответственности — это основополагающие положения, обладающие наивысшей императивностью и обобщенностью. Они не только характеризуют действующее законодательство об административных правонарушениях, но и определяют, показывают тенденции его развития. Принцип — категория объективно-субъективная, которая зависит не только от действующего законодательства, но и от соответствующих правовых идей.

Начнем характеристику с общих положений и принципов ответственности, закрепленных в Конституции РФ и получивших конкретизацию в законодательстве об административных правонарушениях.

Конституционные принципы административной

ответственности

Конституция РФ закрепляет такие юридически значимые для законодательного регулирования административной ответственности принципиальные конструкции, как:

1) соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям. Конституция РФ относит к совместному ведению и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; административное и административно-процессуальное законодательство (п. «б», «к» ч. 1 ст. 72). В мотивировочной части Постановления от 30 июля 2001 г. № 13-П Конституционный Суд РФ указал, что установление конкретных размеров штрафных санкций является прерогативой законодателя. Однако размер штрафного взыскания — поскольку такое взыскание связано с ограничением конституционного права собственности — во всяком случае должен отвечать критерию соразмерности, вытекающему из ст. 55 Конституции РФ;

2) равенство всех перед законом и судом. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоя-тельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ). Однако Конституцией РФ и федеральными законами ставятся особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц). Анализируемый принцип выражается как в равной обязанности лиц, совершивших административное правонарушение, подвергнуться административной ответственности, так и в равных основаниях ее применения и равных критериев определения содержания и размеров административной ответственности;

3) наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения. Отсутствие вины при административном правонарушении является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу, так как свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина;

4) презумпция невиновности. КоАП РФ закрепляет, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Презумпция невиновности возлагает обязанность доказывать виновность в установленном КоАП РФ порядке на судей, органов и должностных лиц. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность (ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ). Если имеющиеся доказательства с неоспоримостью не подтверждают вину лица, оставляют неустранимые сомнения в виновности лица, нельзя считать, что вина установлена. В соответствии с положением, закрепленным в ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ, такие сомнения долж-ны толковаться в пользу привлекаемого к административной ответственности лица;

5) определенность правовой нормы, устанавливающей ответственность. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П, правовая норма об ответственности должна соответствовать таким критериям, как определенность, ясность, недвусмысленность;

6) недопустимость повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение. Пункт 5 ст. 4.1 закрепляет: никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение;

7) недопустимость придания обратной силы закону, устанавливающему либо отягчающему ответственность. Согласно ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ, закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом, ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;

8) всеобщность и гарантированность судебной защиты;

9) недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Общие принципы административной ответственности

Реализация конституционных установлений способствует обеспечению принципа справедливости административной ответственности. Справедливым должно быть установление административной ответственности и применение административного наказания. Административная ответственность справедлива, если она законна, неотвратима, индивидуализирована и наступает за виновные деяния.

Принцип неотвратимости административной ответственности означает, что любое административное правонарушение влечет реакцию со стороны государства; лицо, в отношении которого установлена вина в совершении административного правонарушения, будет привлечено к административной ответственности, неотвратимость которой должна быть установлена. То есть законодатель, закрепляя составы административных правонарушений в административно-деликтных законах, должен преду-смотреть все элементы юридического состава административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона) таким образом, чтобы виновное лицо было привлечено к административной ответственности за совершенное правонарушение, чтобы были зафиксированы все правонарушения и выявлены лица, их совершившие.

Принцип индивидуализации административной ответственности означает, что к административной ответственности привлекаются лица с учетом характера административного правонарушения, личности виновного и его имущественного положения, имущественного и финансового положения юридического лица, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Таким образом, критериями индивидуализации административной ответственности выступают: вид административного правонарушения, количество правонарушений, совершенных лицами, форма вины, характер последствий правонарушения, данные, характеризующие личность правонарушителя, поведение лица после совершения административного правонарушения (раскаяние лица, предотвращение лицом, совершившим правонарушение, вредных последствий).

Суть принципа законности состоит в том, что применение административной ответственности допустимо только на основаниях и в порядке, установленных законом (ст. 1.6 КоАП РФ). Основанием административной ответственности выступает административное правонарушение. В целях обеспечения принципа законности административной ответственности должны быть выявлены все признаки административного правонарушения и элементы юридического состава административного правонарушения.

Основное требование законности, предъявляемое к процессуальной стороне ответственности, — строжайшее соблюдение компетентными органами установленного законом порядка и формы исследования и разбирательства дел о правонарушениях, в процессе которых при строжайшем соблюдении процессуальных норм либо была обоснована ответственность данного лица, либо, напротив, было точно установлено, что оно не должно нести ответственности. Процессуальная сторона административной ответственности означает также, что при соблюдении принципа законности соблюдаются права и обеспечиваются законные интересы всех участников производства по делам об административных правонарушениях.

Принцип гуманизма административной ответственности означает, что при применении мер административной ответственности не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. Принцип гуманизма проявляется в том, что ряд наказаний не назначается женщинам, инвалидам. Например, административный арест не применяется к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим возраста 18 лет, инвалидам первой и второй групп (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ).

Совершение административного правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка, выступает в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность (ст. 4.2 КоАП РФ).

Таким образом, принципами административной ответственности являются справедливость, неотвратимость, законность, индивидуализация, гуманизм. Соблюдение принципов будет способствовать реализации целей и функций административной ответственности.