Глава 26. Государственные финансы и фискальная политика

В гл. 9 и 25 мы рассматривали государственные финансы [франц. finance, от лат. financia — наличность, доход] и фискальную [лат. fiscalis — казенный, от fiscus — государственная казна] политику. Здесь остановимся детальнее на построе­нии государственного бюджета, его доходной и расходной частей, а также на мето­дах фискальной политики. Кейнсианцы, не говоря уже о социалистах всех оттен­ков, придают им громадное значение в регулировании экономики.

§ 1. Государственные финансы

Государственные финансы институционально представлены бюджетами раз­личных уровней государственной и местной власти, а также внебюджетными госу­дарственными целевыми фондами. В сущности, государственные финансы — это отношения по поводу образования, распределения, перераспределения и использо­вания органами власти определенных законодательством фондов денежных средств или их бюджетов. Бюджеты состоят из доходных и расходных частей. Консолидированный госбюджет каждой страны имеет такую структуру, которая отражает построение (иерархию) уровней власти в ней.

1.1. Бюджетная система

В унитарных [франц. unitare, от лат. ипго — единство] государствах бюджет является двухзвенным: состоит из бюджета центральной власти и бюджетов му­ниципалитетов. При федеральном устройстве государств их бюджетная система представляет собой трехзвенное образование, включая, кроме федерального и му-

501

ниципального бюджетов, также бюджеты субъектов федерации: штатов, земель, кантонов, республик. При этом каждое звено имеет строго разграниченные законо­дательством источники доходов и направления расходов. Расширение государ­ственного вмешательства в экономику по мере углубления общественного характера производства естественным образом ведет к возрастанию расходной и доходной частей госбюджета. Например, если в США в 1913 г. расходы всех звеньев госбюдже­та составляли 3 млрд дол., то в середине 80-х годов они приблизились к 1,5 трлн дол. Это стало возможным только в результате увеличения налогов как основного источника доходов госбюджета: за период с 1871 по 1971 г. их доля в совокупной прибыли корпораций выросла с 2,5 до 41,7%.

В СССР роль госбюджета была чрезвычайно велика, что обусловлено тоталь­ным огосударствлением производственных отношений. Например, в 1987 г. (до начала радикальной экономической реформы) через бюджет перераспределялось 74% на­ционального дохода. При этом значительная часть доходов госбюджета мобилизо-вывалась в безналоговом режиме, при котором административные структуры уста­навливали предприятиям не одинаковые для всех, а индивидуальные нормы от­числений от прибыли в бюджет и в ведомственные фонды, поскольку законода­тельно определяемые ставки налогообложения прибыли вообще отсутствовали по отношению к государственным предприятиям. Вследствие такого налогообложе­ния рентабельные предприятия фактически обирались государством в пользу под­держания убыточных звеньев и для государственного финансирования мероприя­тий директивного плана. Такое положение делало невозможным самофинансиро­вание, подрывало предпосылки экономического стимулирования эффективной хозяйственной деятельности.

В отличие от этого, в развитых странах госбюджет на 80 — 90% формирует свои доходы посредством законодательно регулируемых систем налогообложения, ког­да ставки налогов и налоговые льготы устанавливаются не исполнительными, а представительными институтами государства путем принятия соответствующих правовых актов. С 1990 года и в СССР в связи с переходом к рынку стали приниматься законы, регламентирующие систему налогообложения.

Из центрального звена госбюджета финансируются, как правило, расходы на национальную безопасность и оборону, содержание государственных институтов центрального аппарата, обслуживание государственного долга, социальное страхо­вание и социальную защиту населения, программы здравоохранения, образования, НИОКР, транспорта, сельского хозяйства, внешнеэкономической деятельности, других сфер и отраслей народного хозяйства. Из бюджетов местных органов власти (и субъектов федерации при федеративном устройстве) осуществляются ассигнова­ния, обеспечивающие функционирование общеобразовательных школ, больниц, куль­турных учреждений общего пользования, муниципальной администрации, жилищ­но-коммунального хозяйства и др. Естественно, в каждой стране размежевание расходов центральных и местных звеньев госбюджета имеет свою специфику.

В большинстве государств до XX в. основную роль играли бюджеты местных органов власти и субъектов федерации (при федеративном устройстве). Ныне, напротив, доминирует центральное звено госбюджета.

Очень часто в современных условиях нижестоящие звенья бюджетной системы получают субсидии (субвенции) от ее вышестоящих звеньев. Такой механизм фи­нансовой поддержки сверху вниз по иерархии уровней консолидированного гос­бюджета принято называть системой фискального федерализма. Например, в США в 80-х годах 15 — 20% всех поступлений в бюджеты штатов и местных органов власти обеспечивалось субсидиями из федерального бюджета. В свою очередь многие

502

штаты предоставляют субсидии органам местной власти на своей территории. Фискальный федерализм существует фактически во всех странах, в том числе в странах СНГ, в Украине. Он объясняется прежде всего тем, что уровень экономи­ческого развития и соответственно налоговые поступления в разных регионах могут заметно отличаться.

Если бы не действовала система фискального федерализма, то уровни бюджет­ного финансирования на различных территориях одной страны могли бы слишком отличаться, как и уровень жизни их населения. Такая дифференциация способна породить претензии к центральной власти и сепаратизм. Так называемые дотаци­онные регионы через фискальный федерализм получают поддержку из центрально­го бюджета, которая практически базируется на тех налоговых поступлениях, какие собираются в так называемых регионах-донорах. Разумеется, фискальный федера­лизм, как и любая система субсидий, не должен вызывать регионального иждивенче­ства, с одной стороны, и недовольства регионов-доноров — с другой. Иначе говоря, он должен быть умеренным и стимулирующим, как и налогообложение в целом.