!Экзамен зачет 2024 год / Гав

ков. Национализация не допускается без предварительного полного возмещения убытков собственникам имущества.

Необходимость принятия закона «О национализации и деприватизации» обосновывается рядом современных исследователей. В частности, отмечается, что одной из основных задач национализации является установление государственного контроля над отраслями (предприятиями), имеющими стратегическое значение для обеспечения безопасности (в том числе экономической) государства1. Проект Федерального закона «Об обращении в государственную и муниципальную собственность имущества юридических и физических лиц, отчужденного из государственной или муниципальной собственности в процессе приватизации» был внесен группой депутатов (Г. А. Зюгановым, В. И. Кашиным и др.) в Государственную Думу РФ2. Необходимость его принятия аргументирована следующим. Поскольку частный собственник не оправдал надежды на эффективное использование государственного имущества, руководствуясь изначальной идеей повышения эффективности экономики путем смены собственника, авторы указанного законопроекта предлагают механизм возврата имущества в государственную собственность путем изъятия его у недобросовестных и неэффективных собственников. Процедура обращения в государственную собственность имущества частного собственника, ранее принадлежащего государству, предусматривает возмещение собственнику средств, затраченных на приобретение этого имущества в процессе приватизации, и затрат, связанных с эксплуатацией этого имущества3.

1Подробнее об этом см.: Белых, В. С. Основные направления совершенствования части первой Гражданского кодекса Российской Федерации // Предпринимательское право. – 2010. – № 1. – С. 15–21.

2Проект Федерального закона № 520056-5 «Об обращении в государственную и муниципальную собственность имущества юридических и физических лиц, отчужденного из государственной или муниципальной собственности в процессе приватизации» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 15.03.2012).

3Предусматривается, что оценка имущества, в отношении которого применяется процедура обращения в государственную или муниципальную собственность, производится в соответствии с методикой оценки этого имущества на момент приватизации. В стоимость имущества юридического или физического лица, подлежащего отчуждению, включается стоимость имущества на момент приватизации за вычетом проданного и утраченного имущества, заложенного и не выкупленного имущества, других имущественных и финансовых изъятий с включением в стоимость затрат на улучшение указанного имущества в течение периода между его приватизацией и моментом отчуждения в государственную или муниципальную собственность. Размер возмещения стоимости отчуждаемого имущества, подлежащего выплате собственнику, определяется разницей между стоимостью имущества на момент обращения в государственную или муниципальную собственность и стоимостью имущества на момент приватизации.

150

Высказанное предложение можно считать в определенной мере обоснованным, если, конечно, речь не идет об известной тотальной национализации, которая в свое время привела к смене социально-экономического строя в России. Представляется, что в современных условиях национализация должна выступать одним из способов прекращения частной и возникновения публичной собственности по аналогии с реквизицией земельного участка.

Под реквизицией земельного участка понимается его изъятие в интересах общества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер (ст. 242 ГК РФ, ст. 51 ЗК РФ). При этом понятие «иных» обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, законодатель не раскрывает. Поскольку среди таких обстоятельств прямо названы обстоятельства природного (эпидемии, эпизоотии) и техногенного характера (аварии), представляется, что речь идет, прежде всего, о возникновении на какой-либо территории чрезвычайных ситуаций, вызванных действием подобных обстоятельств. В таком понимании чрезвычайная ситуация означает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей1.

Отличительная особенность реквизиции состоит в том, что земельный участок изымается временно и после отпадения чрезвычайных обстоятельств в большинстве случаев он может быть возвращен владельцу2. Поэтому собственнику земельного участка, как правило, возмещаются только убытки, понесенные им в связи с невозможностью его использования. Стоимость участка возмещается только в том случае, если участок не может быть возвращен после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств (п. 3 ст. 51 ЗК РФ).

При этом собственнику реквизированного земельного участка предоставлено право выбора способа компенсации: а) возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со ст. 66 ЗК РФ3; б) по желанию собственника ему предоставляется равноценный

1Подробнее об этом см.: Тихомиров, М. Ю. Реквизиция земельных участков // Право и экономика. – 2007. – № 9. – С. 11–14.

2Основанием восстановления права на земельный участок после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств является документ о произведенной реквизиции. Соответствующий документ выдается собственнику тем исполнительным органом государственной власти, которым было принято решение о реквизиции земельного участка.

3Рыночная стоимость земельного участка определяется в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3813.

151

земельный участок. Следует отметить, что предоставление равноценного (с точки зрения местоположения, инфраструктуры и т. д.) земельного участка является особенностью земельно-правовых отношений, связанных с реквизицией: в отношении иного реквизированного имущества (в том числе недвижимого) гражданским законодательством возможности предоставления равноценного имущества не предусмотрено.

Гарантией защиты имущественных интересов собственника земельного участка является возможность требования в судебном порядке определения размера компенсации за реквизированный земельный участок в случае, если собственник не согласен с размером предложенной ему компенсации (п. 2 ст. 242 ГК РФ, п. 6 ст. 51 ЗК РФ). Кроме того, установлены гарантии защиты прав собственника земельного участка при незаконной реквизиции или реквизиции, проведенной с нарушением установленной процедуры1.

Высказывается позиция, что определенную неясность представляет вопрос о возможности требовать по суду возврата реквизированного имущества (ст. 242 ГК РФ, п. 4 ст. 51 ЗК РФ), поскольку, если земельное законодательство декларирует временный характер изъятия земельного участка при реквизиции, логично было бы возврат земельного участка после прекращения чрезвычайных обстоятельств осуществлять без судебной процедуры органом, по решению которого участок был реквизирован, и на основании имеющегося документа о реквизиции. Следует согласиться с тем, что проблема защиты прав собственника земельного участка в этом случае связана с отсутствием законодательной регламентации порядка и сроков возврата такого земельного участка без судебного на то решения.

От реквизиции земельного участка следует отличать изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, носящее постоянный, а не временный характер. Отличается и порядок возмещения причиненных убытков. Возмещение убытков при изъятии, ухудшении качества земель, временном занятии земельного участка, ограничении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков для государственных и муниципальных нужд урегулировано ст. 57 ЗК РФ. Убытки, в том числе упущенная выгода, подлежат возмещению в полном объеме за счет соответствующих бюджетов. При расчетах размеров возмещения убытки собственников земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения о временном занятии земельных участ-

1 Важно отметить, что в Проекте изменений ГК (п. 1 ст. 268) уточняется, что при реквизиции вещь, изъятая у собственника, переходит в государственную собственность. В настоящее время предусматривается только, что реквизиция осуществляется по решению государственных органов (п. 1 ст. 242 ГК РФ).

152

ков. Порядок возмещения убытков, причиненных временным занятием земельных участков, устанавливается Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»1.

В силу п. 1 ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. При этом случаи изъятия земельного участка устанавливаются земельным законодательством. Так, согласно ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципаль-

ных нужд осуществляется в исключительных	случаях, связанных с:
1) выполнением международных обязательств	Российской Федерации;

2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их возможного размещения2; 3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Согласно Проекту нормы об изъятии земельного участка у собственника для государственных и муниципальных нужд путем выкупа предполагается включить в ГК РФ (ст. 296), дополнив перечень оснований изъятия земельного участка необходимостью размещения на нем объектов, предназначенных для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в целях обеспечения доступа граждан и организаций к правосудию. Причем решения об изъятии земельных участков для государственных нужд по данному основанию будут приниматься только по поручению Президента

1СЗ РФ. – 2003. – № 19. – Ст. 1843.

2К числу таких объектов относятся следующие: объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

153

РФ уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что является вполне обоснованным.

Проектом изменений ГК предполагается сохранение отельной статьи, посвященной правам собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд (296.1). При этом вводится положение о том, что собственник земельного участка владеет, пользуется и распоряжается им по своему усмотрению и несет необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением, с момента внесения в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество отметки о принятом решении об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка (настоящее время – с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка).

Существенные дополнения предусмотрены и в ст. 296.2 Проекта (ныне действующая ст. 281 ГК РФ). Так, согласно п. 1 ст. 296.2 право собственности собственника земельного участка, который изымается для государственных или муниципальных нужд, может быть прекращено только после уплаты ему выкупной цены. При этом исполнение обязательства по уплате выкупной цены может быть возложено соответствующим публич- но-правовым образованием на лицо, которое будет использовать земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд. Представляется, что данное положение позволит решить вопросы оборота земельных участков, существующих в настоящее время1.

Важно, что неизменными останутся положения о сроках изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Лица, у которых изымаются земельные участки, должны быть не позднее, чем за год уведомлены об этом органом, принявшим решение об изъятии (выкупе) земельного участка (п. 4 ст. 296 Проекта). Плата за земельный участок, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником земельного участка.

Согласно ст. 282 ГК РФ (аналогичная ст. 296.3 Проекта), если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о

1 Подробнее об этом см.: Коломейцева, Т. А., Бабанова, О. И. Особенности изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд в связи с изменениями в гражданском законодательстве Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2012. – № 3. – С. 9–10.

154

выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка письменного уведомления.

Особо остро проблема изъятия земельных участков у граждан и юридических лиц встала в связи с проведением в 2014 г. зимних олимпийских игр в городе Сочи, а также необходимостью развития города Сочи как горноклиматического курорта. Правовой основой для установления особого порядка изъятия земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости послужил Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. Согласно указанному нормативному акту о принятом решении об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов собственники уведомляются в течение семи дней со дня принятия указанного решения. Этот срок был существенно сокращен по сравнению с общим сроком, установленным ЗК РФ2. Очевидно, что установление специального срока обусловливалось сроками проведения зимних игр. При этом анализ судебной практики свидетельствует о том, что основной причиной обращения в суд граждан и юридических лиц, у которых выкупаются земельные участки в целях размещения олимпийских объектов, стало не нарушение предусмотренной законом процедуры изъятия, а размер выкупной цены объекта недвижимости и размер возмещаемых убытков3.

Как известно, в числе прочих гарантий, установленный для собственника земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд (ст. 63 ЗК РФ), предусмотрено возмещение рыночной стоимости земельного участка, если собственнику не предоставлен бесплатно равноценный земельный участок. Согласно же п. 26 ст. 15 упомянутого выше Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ, выкуп-

1СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6071.

2Так, согласно п. 2. ст. 63 ЗК РФ собственники земельных участков не позднее, чем за один год до предстоящего изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков должны быть уведомлены об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков.

3См., например: Определение ВАС РФ от 2 сентября 2011 г. № ВАС-9359/11 по делу № А32-25211/2010-62/292.

155

ная цена земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, а также размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием, не могут превышать размеры, определенные в отчете об оценке. Следовательно, если не будет представлено доказательств, свидетельствующих о недостоверности предоставленного отчета, не будет и оснований для изменения размера предлагаемой компенсации.

Следует обратить внимание, что исходя из системного толкования норм ГК РФ и ЗК РФ, судами делается вывод, что применение норм, регулирующих изъятие земельных участков, может быть распространено и на случаи, когда для государственных и муниципальных нужд требуется земельный участок, переданный в аренду1. Возможность применения к праву владения и пользования земельным участком, возникшего на основании договора аренды, института выкупа для государственных или муниципальных нужд обусловлена необходимостью обеспечения наиболее полной защиты интересов лица, чье право будет прекращено в результате выкупа.

Ранее отмечалось, что одним из способов гражданско-правовой защиты является признание акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам, нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы. Вместе с иском о признании недействительными актов (как общенормативного, так индивидуального характера) собственником может быть предъявлен иск о возмещении ущерба, причиненного изъятием земельного участка. Таким образом, собственник земельного участка вправе предъявить иск о возмещении убытков, основанием которого служит нарушающий права и законные интересы собственника ненормативный акт органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Вместе с тем, допускается последовательное предъявление исков: сначала о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а затем – о взыскании убытков. Кроме того, предусмотрена возможность предъявлять указанные иски самостоятельно в случае, когда собственник согласен с решением уполномоченного органа об изъятии у него земельного участка, однако не согласен с объемом и (или) порядком возмещения причиненных ему убытков, либо в случае прекращения права собственности на земельный участок в силу закона

(ст. 238, 306 ГК РФ).

Обращение к гражданскому законодательству в случае принудительного изъятия у собственника его земельного участка предусмотрена

1 Подробнее об этом см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 26 июля 2011 г.

№ 2379/11 по делу № А40-96790/09-7-743.

156

ст. 44 ЗК РФ. Статьями 284 и 285 ГК РФ установлено, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом, а также в случае, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Важной новеллой, предусмотренной Проектом изменений ГК, является увеличение срока, по истечении которого может быть принудительно прекращено право частной собственности. Так, согласно ст. 296.4 Проекта этот срок составляет пять лет, если более длительный срок не установлен законодательством. Представляется, что увеличения срока будет способствовать сокращению количества правонарушений, связанных с нецелевым использованием земельного участка и влекущих его принудительное изъятие1.

Актуальным вопросом принудительного прекращения прав на земельный участок является его изъятие ввиду ненадлежащего использования. Следует отметить, условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок ввиду ненадлежащего использования земельного участка, установленный земельным законодательством, касается только лиц, не являющихся его собственниками (ст. 54 ЗК РФ). Соответственно в отношении собственников земельных участок применяются нормы ст. 286 ГК РФ, которая предусматривает, что такой земельный участок подлежит продаже с торгов. Однако четкого порядка проведения процедуры прекращения права частной собственности на земельный участок указанной статьей не установлено.

Одним из путей решения данной проблемы некоторыми авторами видится дополнение ЗК РФ новой статьей 54.1 «Условия и порядок принудительного прекращения права собственности на земельный участок лиц, являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка». Подобное предложение было сделано, в частности, депутатами Государственного Совета Республики Татарстан, разработавши-

1 По данным на 1 января 2014 г. за использование земель не по целевому назначению в 2013 г. привлечено к ответственности 4286 граждан и 1063 юридических лица (в 2012 г.

– 3629 и 695 соответственно). См.: отчеты о государственном земельном контроле по состоянию на 1 января 2013 г. и на 1 января 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://rosreestr.ru (дата обращения 20.02.2014).

157

ми проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации», который в сентябре 2009 г. был внесен в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Российской Федерации1.

Соглашаясь с тем, что данный пробел в законодательстве действительно требует устранения, отметим, что было бы целесообразнее дополнить ст. 286 ГК РФ нормами, предусматривающими условия и порядок принудительного прекращения права собственности граждан и юридических лиц на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования. В частности, такие дополнения предусмотрены в ст. 296.6 Проекта изменений ГК «Порядок прекращения права собственности на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования». Согласно указанной норме порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются законом. Кроме того, предусматривается положение, что при продаже земельного участка вместе с ним продаются здания и сооружения, расположенные на земельном участке, принадлежащие собственнику земельного участка на праве собственности. Собственнику земельного участка выплачиваются средства, вырученные от продажи, за вычетом расходов на проведение торгов по продаже участка.

Представляется, что введение нормы о выплате собственнику средств, полученных от продажи с торгов земельного участка (п. 4 ст. 296.6 Проекта) позволит решить вопрос о возмездностибезвозмездности изъятия земельного участка в случае его ненадлежащего использования2. Достаточно спорной представляется позиция, согласно которой следует по аналогии применять нормы ст. 293 ГК РФ о прекращении права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение, предусматривающие продажу с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения3. Однако, поскольку изъятие земельного участка предусматривает последующую продажу с публичных торгов, предполагается, что денежные средства, получаемые от такой продажи, поступают в распоряжение продавца, т. е. собственника земельного

1Подробнее об этом см.: Шакирова, З. М. Принудительное прекращение права собственности на земельные участки // Законность. – 2010. – № 9. – С. 47.

2Подробнее о юридической природе земельно-правовой ответственности см., например: Анисимов, А. П., Рыженков, А. Я. Земельная функция современного государства :

монография. – М., 2012. – С. 84–92.

3Живихина, И. Б. Гражданско-правовые средства защиты интересов собственника при прекращении права собственности // Бюллетень нотариальной практики. – 2010. – № 4.

– С. 8.

158

участка, в отношении которого было принято решение об изъятии1. В связи с этим следует согласиться с тем, что в случае иного подхода при решении данного вопроса требуется непосредственное указание в федеральном законе, в чей доход взыскиваются средства, полученные от продажи земельного участка.

Таким образом, в действующем гражданском законодательстве содержатся многочисленные пробелы в правовом регулировании таких аспектов принудительного прекращения права частной собственности на земельный участок, как обращение взыскания на имущество по обязательствам; отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу; выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд; изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства и др. Следовательно, вопросы принудительного прекращения права частной собственности на земельный участок требуют надлежащего гражданско-правового регулирования путем включения в ГК РФ соответствующих правовых норм, обеспечивающих функционирование механизма защиты прав и законных интересов собственников земельных участков.

1 Подробнее об этом см.: Право собственности на землю: постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации / под ред. П. В. Крашениннико-

ва. – М., 2010. – С. 152.

159