!Экзамен зачет 2024 год / Гав

Разработка комплексного законодательства всегда обусловлена необходимостью отражения специфики правоотношений, которые регулирует тот или иной комплексный закон. Специфика института права частной собственности на земельный участок предопределяется особенностями самого объекта, порождающего, как известно, двойственность в правовом регулировании отношений собственности на землю. С одной стороны, земля выступает как природный объект и природный ресурс, с другой – земельные участки являются объектами гражданско-правового оборота.

Необходимость согласования публично-правовых и частноправовых положений потребовала включения соответствующих гражданскоправовых норм в природоресурсное законодательство (например, нормы о праве собственности на недра, участки земель лесного фонда или водные объекты содержатся в отраслевых законах и кодексах). При этом и в ГК РФ предусматриваются нормы публично-правового характера, направленные, как правило, на установление тех или иных ограничений. В частности, соответствующие ограничения права собственности на земельный участок заключаются в том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3 ст. 209 ГК РФ).

Таким образом, публично-правовое регулирование путем законодательных ограничений правомочий собственника земельного участка осуществляется с целью обеспечения соблюдения природоохранного законодательства, а также в интересах общества в целом и конкретного индивида

вчастности. Такое вмешательство государства, по мнению В. Ф. Яковлева, является благом, поскольку обеспечивает необходимый правовой порядок

всфере владения, пользования, распоряжения землей и иными ценнейшими природными ресурсами. Государственное участие позволяет сделать

рынок земли и иных природных богатств цивилизованным, устойчивым, основанным на строгих правилах закона1.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что необходимость обеспечения баланса частных и публичных норм в институте права частной собственности на земельный участок влечет за собой значительные изменения в классическом подходе, базирующемся на принципиальном различении публичного и частного права. Согласно указанному принципу правовое регулирование, связанное с инициативой и самостоятельностью субъектов, предусматривает частноправовой подход, в то время как власт-

1 Яковлев, В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). –

М. 2000. – С. 132.

50

но-принудительный характер, связанный с осуществлением общественных и государственных интересов, преобладает в публично-правовом подходе.

Однако, как справедливо подчеркивает Л. Л. Герваген, «не имеет решающего значения… разница интересов частных (т. е. одного только человека или одного только союза людей) и публичных (т. е. интересов всех людей данного круга или союза), ибо в правильной постановке как института собственности, семьи и гражданского оборота заинтересованы не только частные лица, но все государство»1. В связи с этим высказываются обоснованные предложения, что было бы целесообразнее вообще отказаться от терминологии «частноправовое» и «публично-правовое» в области регулирования отношений собственности на землю2. Справедливость данной точки зрения подтверждается историческими особенностями возникновения права частной собственности на землю и ролью государства в регулировании данного института. О сложности и запутанности вопросов, возникающих из двойственного, частного и в то же время публичного характера права собственности на землю, еще в начале прошлого К. Д. Кавелин писал следующее: «Поземельные отношения до того проникнуты публичным, государственным характером, что из-за него частная, гражданская их сторона едва заметна, хотя и несомненно она в них есть»3.

Однако, если в общетеоретическом аспекте вопрос разграничения публичного и частного права – это вопрос ограничения вмешательства государства в сферу частных интересов его граждан4, то соприкосновение публичного и частного права в вопросах об ограничениях права частной собственности проявляется в постановке перед публичным правом задачи обеспечения «гуманизации» социального аспекта гражданско-правовых отношений.

Мировой опыт правового регулирования права частной собственности на земельный участок свидетельствует о том, что объем правомочий собственника меняется в зависимости от уровня развития общественных отношений. Это подтверждает тенденция сужения содержания права частной собственности и введения многочисленных ограничений в публичных

1Герваген, Л. Л. На чем основано разделение права на публичное и частное, гражданское? [Электронный ресурс] – [Пг., 1915] // История гражданского права России. URL: http://civil-law.narod.ru/wissled/gervagen (дата обращения: 28.09.2012).

2См., например: Суханов, Е. А. Система частного права // Вестник московского университета. Серия 11. Право. – 1994. – № 4. – С. 26–27; Муратшин, Ф. Р. Собственность на землю: публичная или частная? // АПК: экономика, управление. – 2001. – № 8. – С. 16.

3Кавелин, К. Д. Что такое гражданское право и где его пределы? [Электронный ресурс] // Собрание сочинений. Том IV. Этнография и правоведение – [С.-Петербург, 1900] – [С. 764] // Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 28.11.2013).

4Тужилова-Орданская, Е. М. Теоретические проблемы защиты прав на недвижимость в гражданском праве России : автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.03. – М., 2007. – С. 43.

51

интересах, значительно усилившаяся в XX веке. Если в период промышленного капитализма право собственности рассматривалось как юридическая возможность полного и всестороннего господства над вещью, то в последующем идея «свободной» и «неприкосновенной» частной собственности не находит более ни теоретического обоснования, ни законодательного воплощения1. Право собственности трактуется уже в смысле предоставления лицу возможности поступать с вещью как ему угодно, но лишь в меру непротиворечия его действий, с одной стороны, публичным интересам, то есть интересам всего общества и государства, а с другой стороны – частным интересам других собственников.

Подобная позиция основана на концепции «социальной функции» земельной собственности и признании за землей защищаемого законодателем ее публичного характера. Теория социальных функций собственности была подробно разработана известным французским юристом Л. Дюги в конце XIX в. – первой четверти XX в., полагавшим, что собственность перестает быть абсолютным правом и трансформируется для собственника в социальную функцию (долг) и только в этих пределах она пользуется социальной защитой. Автор концепции, в частности отмечал, что «…у субъектов нет прав, они обязаны подчиняться социальным нормам, выполнять возложенные на них социальные функции»2.

В настоящий момент реализация данной теории заключается в том, что наличие собственности подразумевает не только права, но и определенные обязанности. В Конституциях Германии 1919 г. и 1949 г., Италии 1947 г. и ряда других этот подход был наиболее отчетливо выражен. В конце XX в. социальные элементы права собственности стали закреплять в конституциях зарубежных стран еще полнее. Например, в Конституции Испании 1978 г. имеется глава об основных принципах социальной и экономической политики и раздел «Экономика и хозяйство». Этот раздел содержит 9 статей, устанавливающих принципы, в соответствии с которыми все богатство страны в его различных формах подчинено всеобщим интересам. В Конституции Бразилии 1988 г., кроме подробных общих положений о социальной функции любой собственности и социальной службе государства, содержатся разделы, посвященные экономическому и социальному строю, окружающей среде3.

1Гражданское и торговое право зарубежных государств : учебник / отв. ред. Е. А. Ва-

сильев, А. С. Комаров. – М., 2006. – С. 340–341.

2Цит. по: Безбах, В. В., Блей, Г., Кнапп, В. Советское и иностранное гражданское право. Проблемы взаимодействия и развития / отв. ред. В. П. Мозолин. – М., 1989. –

С. 209–210.

3См.: Кикоть, В. А. Конституция – основная надежда на торжество демократии и прав человека в нашей стране // Законодательство и экономика. – 2003. – № 12. – С. 13.

52

Остается классической формулировка ч. 2 ст. 14 Основного Закона Федеративной Республики Германии, согласно которой «…собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу»1. Одно из самых развернутых определений содержится в Конституции Итальянской Республики, которая гласит: «Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения и пользования, а также ее пределы с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех» (ч. 2 ст. 42). При этом характер и объем подобных ограничений всегда зависят от различий в функциях и социальном значении объекта права.

ВКонституции РФ не упоминается о социальной функции собственности, ориентации частной и иных форм собственности на удовлетворение общественных потребностей. И, в первую очередь, это относится к частной собственности на земельные участки, на природные ресурсы, т. к. в общественном сознании большинства населения страны выработалось стойкое убеждение, что природные богатства должны служить общественному благу. Следует согласиться с мнением ряда авторов, что введение нормы о социальной функции собственности в российское законодательство позво-

лит сблизить его с европейским и будет способствовать его дальнейшему прогрессивному развитию2.

Анализ мировой практики свидетельствует, что «интервенция» публичного начала в частное право, признается делом обыденным, закономерным и целесообразным. Однако следствием такого подхода является оправдание вмешательства публичной власти в частноправовую сферу, теоретическое обоснование неких смешанных «частно-публичных» образований в праве, базирующихся на смешении частных и публичных начал3. Таким образом, вмешательство государства в частноправовую сферу, которое имеет место в практике современных западных стран, если и может служить примером для каких-либо выводов теоретического или практического характера, то только в пользу упрочения частноправовых начал в правовом регулировании, но никак не наоборот.

ВРоссийской Федерации до сих пор не сформирована правовая основа обеспечения деятельности государства, позволяющая определить объективные критерии того, когда публично-правовое регулирование дей-

1См. также: ч. 2 ст. 33 Конституции Испании; ч. 1 ст. 17 Конституции Греции и др. [Электронный ресурс]. URL: http://constitution.garant.ru/DOC_4000.htm (дата обращения: 17.03.2013).

2Подробнее об этом см.: Царикаева, Ж. М. Конституционно-правовой режим права собственности в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02. – М., 2007. – С. 17.

3Асланян, Н. П. Основные начала российского частного права : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.03. – М., 2001. – С. 40.

53

ствительно осуществляется в общественных интересах. Как справедливо подчеркивает Ф. М. Раянов, « …наше российское государство, не создав основу рыночной экономики, как это было в западных странах, все еще усиливает свое вмешательство в экономику в духе советских времен… В лучшем случае мы у себя пока видим признаки лишь грубого государственного капитализма»1. Поэтому особенно важно определить границы публично-правового регулирования права частной собственности на земельный участок, создав такие условия, при которых в соблюдении установленных запретов и ограничений будет заинтересовано все общество.

Очевидно, что публично-правовые нормы пронизывают все элементы, входящие в структуру института права частной собственности на земельный участок. Обозначенная тенденция к сужению пространственных границ правомочий собственника земельного участка путем установления законодательных ограничений является необходимым условием дифференциации правового режима, обусловленным особенностями объекта права собственности. И только объект может выступать главным основанием для дифференциации правового режима права собственности, выражающейся, как правило, в ограничениях объема правомочий собственника.

В качестве одного из следствий конкретизации правовых режимов собственности можно указать то, что законодательство все чаще отделяет от права собственности на земельные участки права собственности на такие объекты, как воды, недра и др. Дифференциация правового режима права частной собственности на земельный участок проявляется также в способах возникновения и прекращения указанного права, а также в средствах его защиты, о чем будет сказано в последующих параграфах.

Следует отметить, что публично-правовые нормы не только устанавливают ограничения и запреты, но и во многом способствуют развитию института права частной собственности на земельные участки. Прежде всего, это касается установления в рамках публично-правового регулирования льгот при переоформлении земельных участков в собственность. При этом увеличению числа собственников способствует тот факт, что перечень льгот с момента принятия в 2001 г. ЗК РФ постоянно расширяется2.

1Раянов, Ф. М. Правовое обеспечение деятельности государства в сфере бизнеса // Российское государство и бизнес: проблемы и перспективы современных взаимоотношений: сборник научных статей республиканской научно-практической конференции, посвященной 10-летию кафедры гражданского права и 15-летию БАГСУ. – Уфа, 2007. – С. 20.

2Например, с 1 сентября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав

граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» // СЗ РФ. – 2006.

– № 27. – Ст. 2881.

54

Кроме того, к сфере публично-правового регулирования относится приватизация земельных участков. В частности, земельным законодательством устанавливается принцип государственного регулирования приватизации земли (абз. 2 ст. 1 ЗК РФ).

Как отмечалось ранее, необходимость включения публичных правовых норм обусловлена стремлением законодателя обеспечить оптимальное сочетание государственных, общественных и личных интересов по поводу имущества, составляющего основу экономического оборота – земли. В российском законодательстве баланс публичных и частных интересов признается одним из основополагающих конституционных принципов1. Оптимальное сочетание интересов общества и законных интересов граждан предусматривается в качестве одного из принципов земельного законодательства, согласно которому регулирование использования и охраны земель должно осуществляться в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (п. 11 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ). При этом предусматривается принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель (п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Очевидно, что при таком подходе законодателя к четкому разделению норм публично-правового и частноправового характера построение комплексного института права частной собственности на земельный участок значительно усложняется. Регулирование отношений частной собственности на земельные участки, как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, не является только частноправовым, всегда присутствует элемент публич- но-правового регулирования. И только в сочетании они обеспечивают как частные, так и публичные интересы2.

Как известно, значение каждого гражданско-правового института состоит в том, чтобы «…в пределах своего участка общественных отношений данного вида или рода обеспечить цельное, относительно законченное регулирование. Это предполагает, что правовой институт должен обладать полным «комплектом» норм, при помощи которых возможно охватить все существенные моменты регулирования соответствующего участка»3. Сле-

1 Подробнее о понятии баланса частных и публичных интересов см.: Козлов, А. Ю. Обеспечение баланса публичных и частных интересов в процессе возмездного отчуждения недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности : автореф.

дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03. – М., 2009. – С. 12–14.

2 Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика : сборник памяти С. А. Хохлова / [коллектив авторов] ; отв. ред. А. Л. Маковский. – М., 1998. – С. 65.

3 Алексеев, С. С. Структура советского права… С. 120.

55

довательно, обеспечить «цельное и относительно законченное регулирование общественных отношений», может лишь тот правовой институт, кото-

рый выступает в качестве самостоятельного подразделения правовой системы1.

Помимо законодательной обособленности наиболее характерными признаками правового института являются также однородность его содержания и комплексность правового регулирования2. Таким образом, правовой институт отличается известной внутренней организацией охватываемого им нормативного материала и во взаимосвязях с другими подразделениями системы права представляет собой «системно-целостное, нерасчленяемое образование, единую правовую общность»3.

Значение института права частной собственности на земельный участок состоит в том, чтобы обеспечить комплексное правовое регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками. Поскольку правоотношения по реализации права собственности и иных вещных прав, а также обязательственных прав граждан и юридических лиц составляют предмет гражданского права (п. 1 ст. 2 ГК РФ), какие-либо основания для отдельного регулирования указанных прав на земельный участок отсутствуют. Однако в связи с тем, что регулирование имущественных отношений по поводу земельных участков по-прежнему находится практически вне ГК РФ, существование таких важнейших признаков правового института как системная целостность, а также фактическая и юридическая однородность его содержания, становится невозможным.

Ряд авторов отмечает, что гражданское и земельное право «претендуют на одну и ту же сферу правового регулирования, создавая в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций»4. Представляется, что сложно согласиться с данной точкой зрения, поскольку речь идет не о вытеснении одной отрасли права другой отраслью, а о необходимости перераспределения существующего нормативного материала с целью создания одноуровневого гражданского законодательства, сохранив при этом комплексность правового регулирования.

Важность процесса создания комплексных законов и развития одноуровневого гражданского законодательства особо подчеркивает В. П. Мозолин. Неспособность обеспечить указанный процесс ученый

1Алексеев, С. С. Структура советского права… С. 121.

2Гражданское право. Часть первая : учебник / под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. –

М., 2003. – С. 31.

3Алексеев, С. С. Структура советского права… С. 120.

4Краснова, И. О. Земельное право: Элементарный курс. – М., 2004. – С. 66.

56

объясняет, тем, что в российской цивилистической науке до сих пор отсутствуют исследования, посвященные возможности или, наоборот, невозможности превращения гражданско-правовых норм, действующих и могущих действовать в составе комплексных законов, в «материнские» нормы ГК РФ1. В подобной ситуации важным институтообразующим фактором становится научная деятельность цивилистов, разработки которых способны повлиять на формирование и развитие института права частной собственности на земельный участок в гражданском праве.

О важности теоретических разработок в области цивилистики Н. Л. Дювернуа писал следующее: «…Задача наших определений состоит или в том, чтобы указать признаки, отличающие одно явление от другого, один вид вещного права от других его видов, или в том, чтобы исчерпать самое содержание изучаемого явления»2. Именно наличие специфической группы понятий, общих положений и терминов, как отмечает С. С. Алексеев, позволяет обособить тот или иной институт в системе гражданского права3. При этом речь не идет о том, чтобы искусственно создавать новые термины и определения, поскольку, по справедливому замечанию Е. А. Суханова, «…наша наука, к сожалению, в последние годы мало чем стала отличаться от филологической, потому что сводится она к поиску терминов, к уточнению формулировки. Но мы не филологи, мы юристы»4.

Приоритетным направлением научных исследований должно выступать изучение проблем создания законодательных комплексов на базе объединения правовых норм, относящихся к различным ветвям права. Так, наука гражданского права исследует институт права частной собственности на земельный участок с позиции необходимости включения граждан- ско-правовых норм в качестве главных элементов, а наука земельного права – с позиции публично правовых норм «…с целью обеспечения придания создаваемым законодательным комплексам единообразной структуры и формы нормативных актов»5.

1Мозолин, В. П. О дальнейших путях развития гражданского права [Электронный ре-

сурс]. URL: http://www.juristlib.ru/book_3071.html (дата обращения: 18.11.2012).

2Дювернуа, Н. Л. Пособие к лекциям по гражданскому праву. Выпуск 1-й. Часть особенная. Права вещные. Право авторское и промышленное [Электронный ресурс] – [С.-Петербург, 1899] – [С. 22] // Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 28.11.2013).

3Алексеев, С. С. Структура советского права… С. 120.

4Суханов, Е. А. Стенограмма вводной лекции для слушателей Российской школы частного права, проведенной 4 октября 2010 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.privlaw.ru (дата обращения 01.12.2010).

5Мозолин, В. П. Современная доктрина… С. 35.

57

Таким образом, важным этапом развития современного гражданского законодательства в Российской Федерации является переход к комплексному правовому регулированию имущественных земельных отношений, в связи с чем возникает вопрос о соотношении и юридической совместимости норм. Базой для разработки комплексного законодательства в сфере регулирования права частной собственности на земельные участки должны быть гражданско-правовые нормы. В свою очередь, корреляция норм ГК РФ с нормами земельного и природоресурсного права позволит учесть особенность земли как объекта публич- но-правового регулирования.

58

ГЛАВА 2.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК

§ 1. Понятие, субъекты и содержание права частной собственности на земельный участок

Впервые нормы о понятии и структуре института права частной собственности на земельный участок были разработаны в римском праве, включавшем положения о порядке приобретения права собственности, о способах его защиты, о правомочиях собственника земельного участка, об ограничениях права собственности на землю в интересах третьих лиц1. Со времен римского права институт права частной собственности рассматривается в качестве базового гражданско-правового института, поскольку, как справедливо считает Д. В. Дождев, «…лишь непосредственность связи индивида с вещью наделяет собственность свойствами первичного и основополагающего частного права: все другие права в обороте и групповые формы собственности имеют индивидуальную собственность своей предпосылкой»2.

Современное представление о структуре института права частной собственности на земельный участок формируется в условиях отсутствия системной целости и однородности содержания составляющих его норм, что позволяет выделить целый ряд актуальных проблем. Прежде всего, возникает вопрос о самом понятии права частной собственности на земельный участок, поскольку фактически в действующем законодательстве произошла подмена конституционного понятия права частной собственности правом собственности граждан и юридических лиц. В результате, как справедливо отмечает В. К. Андреев, путем объединения и права собственности гражданина, и права собственности юридических лиц создано качественно новое понятие, не встречавшееся раннее в законодательстве3. Действовавший до 1 января 2005 г. Закон о собственности в РСФСР от

1Подробнее об этом см., например: Зом, Р. Институции. История и система римского гражданского права. Выпуск 1. [Электронный ресурс] – [Сергиев Посад, 1916]; Покровский, И. А. Лекции по истории римского права [Электронный ресурс] – [С.-Петербург, 1911] // Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://www.garant.ru (дат об-

ращения 23.10.2013).

2Дождев, Д. В. Римское частное право: учебник для вузов / под общей ред. В. С. Нер-

сесянца. – М., 2006. – С. 377.

3Андреев, В. К. Право государственной собственности в России: Учеб. пособие. – М., 2004. – С. 30.

59