Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации
неопределенности
в соотношениях реальных статусов четырех
формально равных типов субъектов
Российской Федерации (республик, краев
и областей, автономной области,
автономных округов).
Становление правового федерализма в России проходит с большими трудностями. В конституциях 19 республик из 21 содержатся положения, противоречащие Конституции страны1. Расхождения с Конституцией Российской Федерации имеют также уставы (основные законы) краев и областей. Эти противоречия и расхождения касаются отнюдь не только государственно-политических моментов, но и злободневных экономических вопросов (собственность, налоги, бюджетные трансферты, правила торговли и т.д.)2.
По данным Министерства юстиции Российской Федерации, только за 1996—1997 гг. в регионах было принято примерно 20 тыс. правовых актов (законов, распоряжений президентов республик и губернаторов и т.д.), не соответствующих Конституции страны и федеральным законам. Главная подоплека этих правовых коллизий — столкновение интересов при распределении финансовых ресурсов. Например, некоторые регионы вопреки Конституции Российской Федерации закрепляют в своих конституциях и уставах вопросы финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования. Министерство по антимонопольной политике выявило массовые нарушения в регионах Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Суть этих нарушений — создание благоприятных условий для "своих" предприятий и организаций и дискриминация "чужих", взимание разного рода плат за товары, поступающие из других регионов.
Законодательный пробел в распределении предметов ведения и полномочий между уровнями федерации с 1994 г. стал постепенно заполняться договорами и соглашениями, заключаемыми между центром и регионами (первый такой договор был подписан с Татарстаном). В течение 1994—1999 гг. этот процесс охватил более половины всех субъектов федерации.
1 В
соответствии с Конституцией Российской
Федерации субъекты федерации не
являютсясуверенными
государствами и субъектами международного
права, не имеют права свободного выхоДаиз
состава Российской Федерации. Однако
в Конституции Республики Татарстан
утверждается, чтоона
"суверенное государство, субъект
международного права, ассоциированное
с РоссийскойФедерацией".
Конституция Тывы устанавливает, что
республика имеет право выхода из
РоссийскойФедерации.
Конституции республик Саха (Якутия),
Башкортостан, Коми, Тыва устанавливаютправо
приостановления действия законов РФ,
если они противоречат конституциям
этих республик.Тыва
берет на себя право принимать решения
по вопросам войны и мира и т.д.
2 Конституции республик Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва объявляют все природныересурсы, находящиеся на их территориях, своей собственностью без какого-либо правовогосоглашения с Российской Федерацией. В Калмыкии без одобрения и даже уведомления центра созданаоффшорная зона, выпадающая из единого экономического пространства России.
434
8.2. Основы региональной экономической политики
Отношение
к этой государственно-правовой практике
неоднозначно. С одной стороны, договоры
и соглашения используются как правовой
инструмент для учета специфики тех
или иных регионов. С другой стороны, они
усиливают неоднородность правового
пространства (правовую асимметрию
федерации), а в ряде случаев создают
прецеденты конфедеративных отношений.
Стало очевидным, что практику заключения
двусторонних договоров необходимо
поставить на законодательную основу.
В июле 1999 г. вступил в силу Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ". Данный закон устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении: а) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий; б) соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.
Закон устанавливает ряд ведущих принципов:
принцип конституционности (ненарушение Конституции РоссийскойФедерации);
принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
принцип равноправия субъектов федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;
принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектовфедерации (имеется в виду, что заключаемые двусторонние договора и соглашения не должны ущемлять права и интересы других субъектов федерации);
принцип согласованности интересов Российской Федерации иинтересов ее субъектов;
принцип добровольности заключения договоров, соглашений;
принцип обеспеченности ресурсами (для реализации РЭП особенноважно, что при разграничении предметов ведения и полномочий решаетсявопрос об обеспечении соответствующих органов государственной властифинансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления соответствующих полномочий).
Закон предусматривает также порядок участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Рассматриваемый Закон расширяет правовую базу для приведения конституций (уставов), законов
435