Государственное и муниципальное управление

Тема 11. Государственное регулирование экономики

Раздел 3. Современные подходы к государственному управлению

ТЕМА 11. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ

11.1. Сущность государственного регулирования экономики

Государственное регулирование экономики (ГРЭ)

представляет собой систему мер законодательного, исполни- тельного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями в целях ста- билизации и приспособления существующей социально- экономической системы к изменяющимся условиям хозяйство- вания.

Многие экономисты признают, что государственное регу- лирование экономики – это целенаправленный, координи- рующий процесс управленческого воздействия правительства на отдельные сегменты внутреннего и внешних рынков посред- ством микро- и макроэкономических регуляторов в целях дос- тижения равновесного роста общей экономической системы.

Впервые необходимость создания системы государствен- ного регулирования рыночной экономики обосновал англий- ский экономист Дж. Кейнс.

Цели ГРЭ, находясь в тесной взаимосвязи, неравнознач- ны по значению, масштабам воздействия и последствиям. Вы- деляют генеральные и конкретные цели. Среди генеральных целей приоритетными являются достижение экономической и социальной стабильности, обеспечение национальных конку- рентных преимуществ, экономической безопасности, адапта- ции рыночного механизма к различным условиям.

Конкретные же цели различаются по объектам государ- ственного регулирования, но они всегда исходят из необходи- мости увязки общественных и частных интересов.

К объектам регулирования следует отнести наднациональ- ный уровень межгосударственных союзов национальной эконо-

201

Государственное и муниципальное управление

мики, отдельных секторов и регионов, где возникают проблемы, неразрешенные посредствомрыночныхрегуляторов.

Субъектами ГРЭ выступают федеральные, региональные и муниципальные органы управления.

Различают следующие типы государственного регулиро- вания:

•полный государственный монополизм в управлении экономикой. Он был характерен для СССР и стран со- циалистического содружества. В настоящее время сохра- няется в некоторых посткоммунистических государствах;

•различные варианты сочетания рыночных и государст- венных регуляторов. Они реализованы в «японской», «шведской» моделях, а также в социально ориентирован- ных рыночных хозяйствах ФРГ, Австрии.

•крайний либерализм, признающий эффективным толь- ко условия неограниченного частного предприниматель- ства. Он присущ главным образом США.

Государственное регулирование экономики осуществля-

ется во всех странах мира. Но каждое государство вырабатыва- ет свою модель государственного регулирования с учетом сво- их особенностей – природных, исторических, экономических и т.д. Не может быть создана эффективная рыночная экономика без активной регулирующей роли государства.

Эффективность ГРЭ предопределяется наличием силь- ной законодательной, исполнительной и судебной государст- венной власти. Институциональные структуры государствен- ного регулирования включают в себя административные ор- ганы. Степень обособления этих органов управления, опреде- ляющая возможность реализации экономических интересов и последовательность в принятии решений, зависит от уровня централизации управления в стране.

Например, для Великобритании характерна более низ- кая, чем во Франции, степень централизации контроля бюро- кратии над политикой. В высших административных структу- рах США преобладает значительное число относительно авто- номных органов. Для ФРГ характерна более интегрированная система управления – механизм посредничества и агрегирова- ния интересов и их моделей.

202

Тема 11. Государственное регулирование экономики

Так, корпоративная модель предлагает создание спе- циальных институтов для достижения равновесия интересов. Это либеральный консерватизм Швеции, Новой Зеландии, «социентарный» капитализм в Швейцарии. В плюралистиче- ской модели (Италия, Великобритания) отсутствует специаль- ные механизмы согласования интересов. Они осуществляются в рамках политических процессов с участием парламента, пра- вительства, профсоюзов и партий.

Витоге выделяются две главные модели государствен- ного регулирования через определенные государственные органы:

1. Реактивная (адаптационная) модель, характерная для США. Она позволяет четко реагировать на изменения и «осеч- ки» рынка. Это обеспечивается подвижностью структур и функций регулирующих органов, варьированием рычагов прямого и косвенного регулирования на макро- и микроуров- не, сочетанием разных форм совместной деятельности госу- дарства и частного бизнеса.

2. Проактивная модель, характерная для Японии. Она предполагает предупреждение возможных сбоев в рыночном механизме путем «точной» дозировки объемов государствен- ного вмешательства, использования планирования, координи- рующих или корректирующих рекомендаций в переговорах государства и предпринимателей.

Внашей стране опыт последних десятилетий показал, что почти полный отказ от регулирования государством про- цесса социально-экономического развития, представление стихии рынка неограниченной свободы привели к глубочай- шему кризису. Он доказал, что нерегулируемый рынок не спо- собен решить проблемы развития экономики и социальной сферы, в том числе создание и поддержание объектов и ин- фраструктуры.

Суть государственного регулирования экономики можно свести к следующему:

•задачами государственного регулирования экономики являются: на начальном этапе переходного периода – осуществление мер по либерализации экономики; на втором этапе – осуществление мер по стабилизации эко-

203

Государственное и муниципальное управление

номики и на завершающем этапе – мер по повышению эффективности и поступательному развитию;

•государственное регулирование экономики должно при- вести к балансу взаимных интересов, т.е., с одной сторо- ны, оно должно обеспечить эффективный ход экономи- ческих реформ, используя при этом рыночные механиз- мы, а с другой стороны – добиться справедливости в рас- пределении доходов и ресурсов;

•государственное регулирование экономики должно при- вести к эффективному использованию ресурсов, кото- рыми располагает государство (природных, человече- ских, финансовых) для увеличения поступлений доходов в бюджет, а также на инвестирование, реструктуризацию и развитие экономики. При этом важно руководствовать- ся критерием сохранения рыночных свобод;

•государственное регулирование экономики подразуме- вает разработку программ социально-экономического развития, отраслевых, региональных, межрегиональных, а также целевых программ, инвестиционных проектов, концепций социально-экономического развития, прогно- зов на ближайшую на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в которых должна быть выражена роль го- сударства в управлении;

•государственное регулирование экономики должно быть направлено на укрепление экономической основы само- стоятельного социально-экономического развития всех ре- гионов РФ посредством четкого разграничения компетент- ности и ответственности между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправле- ния. Особенно важно такое разграничение в области ис- пользования природно-ресурсного потенциала, развития базовых отраслей экономики, военно-промышленного комплекса, транспорта, внешнеэкономической деятельно- сти и др. При этом необходимы меры по совершенствова- нию правовых основ и взаимодействия федеральных, ре- гиональныхи муниципальныхоргановвласти;

•государственное регулирование экономики должно сглаживать межрегиональные различия, выравнивать

204

Тема 11. Государственное регулирование экономики

уровни социально-экономического развития регионов и поддерживать регионы с экстремальными природно- экономическими условиями;

•государственное регулирование экономики является ос- новой формирования единого товарного рынка России и региональных рынков;

•государственное регулирование экономики призвано обеспечить принципы единства экономического про- странства страны, свободу перемещения товаров, капи- талов и рабочей силы по всей территории РФ.

11.2. Методы государственного регулирования экономики

Государство, осуществляя регулирование социально- экономических процессов, использует систему методов и ин- струментов, которые меняются в зависимости от экономиче- ских задач, материальных возможностей государства и накоп- ленного опыта регулирования.

Анализ западных теорий и мирового опыта позволяет го- ворить как о формировании национальных моделей, так и о сложившемся стандартном наборе общественных форм и ме- тодов государственного регулирования.

Общепринято деление методов государственного регу- лирования экономики на правовые, административные, эко- номические, прямые и косвенные.

Правовое регулирование состоит в установлении госу- дарством «правил игры». Система законодательных норм и правил определяет формы и права собственности, условия за- ключения контрактов и функционирования фирм, взаимные обязательства в области трудовых отношений и др.

Административное регулирование включает в себя меры по регулированию, контингентированию, лицензированию, квотированию и т.д.

С помощью системы административных мер (в виде за- крепления, разрешения, принуждения) осуществляется госу- дарственный контроль над ценами, доходами, учетной став- кой, валютным курсом. В ряде стран сфера действия админи-

205

Государственное и муниципальное управление

стративных мер ограничивается областью охраны окружаю- щей среды, социальной защиты населения.

Экономические методы предполагают воздействие на ха- рактер рыночных связей и расширение рыночного поля в рамках национального образования через влияние на сово- купный спрос, совокупное предложение, степень концентра- ции капитала, структуризацию экономики и социальных ус- ловий, использование факторов экономического роста. С этой целью используются:

•финансовая политика;

•денежно-кредитная политика;

•программирование;

•прогнозирование и планирование.

Финансовая политика предполагает использование бюд- жетно-налогового механизма для достижения национальных социально-экономических целей.

Денежно-кредитная политика предполагает использова- ние метода косвенного воздействия Центрального банка на элементы рыночного механизма и прежде всего на оптималь- ность денежного обращения.

Высшей формой государственного регулирования явля- ются программирование, прогнозирование и планирование. Их применение связано с усложнением хозяйственных связей и необходимостью применения комплексных методов в дос- тижении кратко-, средне- и долгосрочных целей. Объектами таких целевых программ являются отрасли (в том числе аграр- ный сектор экономики), регионы, социальные условия, на- правленность научных исследований и т.д. Наиболее распро- странены общенациональные программы по восстановлению экономики, структурной перестройке, приватизации, послек- ризисной стабилизации экономики.

Прямые методы государственного регулирования эконо- мики не связаны с созданием дополнительного материального стимула и базируются на силе государственной власти.

К методам прямого государственного регулирования от- носят:

•определение стратегических целей развития экономики и их выражение в индикативных планах, целевых про- граммах и т.д.;

206

Тема 11. Государственное регулирование экономики

•государственные заказы и контракты на поставки опре- деленных видов продукции, выполнение работ, оказание услуг;

•нормативные требования к качеству и сертификации технологии и продукции;

•правовые и административные ограничения и запреты на выпуск определенных видов продукции;

•лицензирование операций по экспорту и импорту това-

ров и т.д.

Целью таких методов являются достижение приоритетов развития, защита важных секторов экономики и групп населе- ния. Кроме положительного эффекта указанные меры могут иметь и негативные последствия в виде деформации реально- го соотношения издержек и цен, снижения уровня конкурен- тоспособности и др.

Прямое воздействие на экономику государство осущест- вляет через инвестиции в определенные отрасли экономики. Государство осуществляет поддержку капиталоемких и мало- рентабельных отраслей, например, таких как угольная про- мышленность, железнодорожный и водный транспорт, содер- жание автомобильных дорог, объектов инфраструктуры.

Для обеспечения высокого уровня развития экономики государство осуществляет инвестирование в высокотехнологи- ческие отрасли, в подготовку квалифицированных кадров и проведение научных исследований.

Государство реализует программу поддержки таких сфер, как образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, которые без его помощи развивалось бы медленнее, чем другие отрасли, или цены на их услуги установились бы столь высокими, что были бы доступны немногим. Эти отрасли яв- ляются постоянным объектом субсидирования многих госу- дарств, также как и сельское хозяйство, транспорт, добываю- щая промышленность и т.д. Кроме того, государство регули- рует тарифы естественных монополий, продукты питания и определенные виды услуг.

Государство оказывает также прямое регулирующее воз- действие на экспорт, освобождая экспортера от уплаты по- шлин на ввоз определенных видов сырья, создавая льготное кредитование экспорта либо представляя государственные га- рантии под внешние кредиты.

207

Государственное и муниципальное управление

Методы косвенного государственного регулирования предусматривают воздействие на частное предпринимательст- во с точки зрения обеспечения макроэкономических пропор- ций расширенного воспроизводства. Другими словами, при их применении государство прямо не вмешивается в процесс принятия решений экономическими субъектами. Поэтому их преимуществом является то, что они не нарушают рыночной ситуации. Но их недостатком является определенный времен- ной лаг, возникающий между моментами принятия государст- вом мер, реакции на них экономики и реальными изменения- ми в хозяйственных результатах.

К методам косвенного государственного регулирования экономики относят:

•налоги;

•штрафы;

•таможенные пошлины;

•валютные курсы и условия обмена валют;

•ставки процента за кредит, кредитные льготы и др. Сфера применения косвенного регулирования по мере

развития рыночной экономики значительно расширяется, су- жая возможности прямого вмешательства государства в про- цессы расширенного воспроизводства.

Спектр применяемых методов государственного регули- рования экономики постоянно расширяется. Это обусловлено двумя основными причинами. Во-первых, постоянным ростом масштабов и усложнением структуры экономики как народо- хозяйственного комплекса. Во-вторых, необходимостью про- гнозирования и адекватного реагирования на действия мно- жества трудно предсказуемых факторов, оказывающих влия- ние на развитие национальной экономики. Причем само реа- гирование на изменение экономической ситуации должно быть по возможности опережающим.

В этой связи необходимо решение двух задач:

•нахождение наиболее удачных и разумных комбинаций применяемых методов воздействия, соответствующих спе- цифике регулируемых сфер национальной экономики;

•учет возможных негативных последствий в сопряженных сферах экономики.

208

Тема 11. Государственное регулирование экономики

Отдельные инструменты государственной политики мо- гут употребляться для разных целей, в разных сочетаниях и с разной интенсивностью. В зависимости от характера целей бу- дет меняться роль конкретного инструмента в арсенале мето- дов государственного регулирования в определенный период времени. При выборе конкретных методов воздействия очень важно знать сущность и специфику каждого метода, струк- турную соподчиненность различных методов регулирования, непротиворечивость взаимодействия и т.д.

Среди методов государственного регулирования не су- ществует совершенно непригодных и абсолютно неэффектив- ных. Нужны все, и вопрос лишь в том, чтобы определить для каждого те ситуации, где его применение наиболее целесооб- разно. При этом необходимо помнить, что экономическими регуляторами следует пользоваться предельно осторожно, не ослабляя и не заменяя рыночные стимулы. Если государство игнорирует это требование, запуская регуляторы и не думая, как их действия отразятся на механизме рынка, то рынок на- чинает давать сбои.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что среди эко- номических регуляторов нет ни одного идеального. Любой из них, принося положительный эффект в одной сфере эко- номики, непременно дает негативные последствия в других. Здесь ничего нельзя изменить. Государство, использующее экономические инструменты регулирования, обязано их контролировать и своевременно останавливать. Например, государство стремится обуздать инфляцию, ограничивая прирост денежной массы. С точки зрения борьбы с инфля- цией эта мера эффективна, однако она приводит к удоро- жанию кредитов. А если процентные ставки растут, то ста- новится все труднее финансировать инвестиции и начина- ется торможение экономического развития. Именно так и было в 90-е годы в России.

209

Государственное и муниципальное управление

11.3. Основные направления государственного регулирования экономики

Анализируя опыт государственного регулирования эко- номики в развитых странах и странах с переходной экономи- кой, можно выделить следующие регулирующие тенденции:

•основные функции государственного регулирования на- правлены на достижение и сохранение национальных конкурентных преимуществ экономики. Страна достига- ет конкурентного преимущества благодаря экономиче- ским факторам и наличию уникальных институцио- нальных механизмов, способных непрерывно повышать уровень использования факторов производства: ресур- сов, рабочей силы, капитала, предпринимательства. Об- щепризнанной задачей правительства становится разра- ботка инновационной политики, стимулирование усо- вершенствований в технике, выгодных для националь- ной экономики. Это позволит повысить эффективность производства, осваивать новые наукоемкие отрасли и от- дельные территории;

•использование различных форм организации системы государственных заказов и закупок с целью вовлечения частного бизнеса в реализацию всевозможных приори- тетных национальных проектов. Так, во Франции накоп- лен большой опыт «плановых контрактов», «контрактов о ценах», регулирования деятельности государственных акционерных предприятий, госзаказов для частного сек- тора. Контракты заключаются на конкурсной основе, чаще всего через торги. В США используется федераль- ная контрактная система, которая перераспределяет го- сударственные финансовые ресурсы на научно-техниче- ские, социальные, военные цели;

•активизация деятельности государства по расширению возможностей обеспечения конкурентных преимуществ национальной экономики на мировых рынках путем соз- дания благоприятных условий хозяйствования нацио- нальных предпринимателей, стимулирование и под- держка конкурентоспособности фирм в тех сферах, где

210