Государственное и муниципальное управление

Тема 3. Законодательное обеспечение управления на государственном и муниципальном уровне

са и защиты государственной границы Российской Федера- ции; войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Фе- дерации, если за него проголосовало более половины от обще- го числа членов палаты, а федеральный конституционный за- кон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов.

Кроме того, федеральный закон, не подлежащий обяза- тельному рассмотрению, считается одобренным, если в тече- ние четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел.

Вслучае отклонения федерального закона Советом Фе- дерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федераль- ный закон подлежит повторному рассмотрению Государст- венной Думой и Советом Федерации.

К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:

•утверждение изменения границ между субъектами Рос- сийской Федерации;

•утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения;

•решение вопроса о возможности использования Воору- женных Сил Российской Федерации за пределами терри- тории Российской Федерации;

•назначение выборов Президента Российской Федерации;

•отрешение Президента Российской Федерации от долж- ности;

•назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

•назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

•назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Вряде федеральных законов на Совет Федерации возло- жены и другие полномочия, не предусмотренные в Конститу- ции Российской Федерации.

71

Государственное и муниципальное управление

Совет Федерации, равно как и каждый член Совета Фе- дерации, обладает правом законодательной инициативы.

По вопросам ведения Совета Федерации палата боль- шинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Россий- ской Федерации, принимает постановления.

В ряде субъектов Российской Федерации – Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Республи- ке Карелии, Республике Саха (Якутии) и Свердловской облас- ти были сформированы двухпалатные законодательные (пред- ставительные) органы государственной власти, новый закон предусмотрел, что член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации из- бирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Основная цель деятельности Совета Федерации в укреп- лении «федеративной модели государственно-правовой само- организации России, единства ее политического, социально- экономического и культурного пространства».

3.3. Государственная Дума Федерального Собрания. Статус и полномочия

Выборы депутатов Государственной думы и Федерально- го собрания РФ первого созыва прошли 12 декабря 1993 года. В этот же день была принята новая Конституция РФ. Госдума первого созыва избиралась сроком на два года. За два года сво- ей работы Госдума провела 141 заседание, приняла 461 закон, 282 из которых были подписаны президентом.

17 декабря 1995 года состоялись выборы во вторую Гос- думу. Срок ее полномочий – 4 года. За период работы палаты нижнего созыва было проведено 305 пленарных заседаний, приняты 1036 федеральных законов, из которых 715 вступили в силу.

Выборы в Государственную думу третьего созыва состоя- лись 19 декабря 1999 года. За период работы палаты было

72

Тема 3. Законодательное обеспечение управления на государственном и муниципальном уровне

принято более 770 законов, из них подписано президентом 695 законов.

Выборы в Государственную думу четвертого созыва со- стоялись 7 декабря 2003 года. В Думу нынешнего созыва внесен 1771 законопроект, Советом думы принято к рассмотрению 1413 законопроектов, рассмотрено (в первом, втором или третьем чтении) 1179, одобрено 366 законов.

Рассмотрим подробнее основные полномочия Государст- венной Думы Российской Федерации.

Государственная Дума Российской Федерации:

•дает согласие Президенту РФ на назначение Председате- ля Правительства РФ;

•решает вопрос о доверии Правительству РФ;

•назначает на должность и освобождает от должности Председателя ЦБ РФ;

•участвует в формировании Счетной палаты (назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной Палаты и половину состава ее аудиторов (кон- тролеров);

•избирает уполномоченного по правам человека в РФ;

•объявляет амнистию;

•выдвигает обвинения против Президента РФ для отре-

шения его от должности.

Государственная Дума РФ может быть досрочно распу- щена:

•после трехкратного отклонения кандидатуры Председа- теля Правительства РФ, предложенной Президентом РФ;

•если в течение трех месяцев дважды по собственной ини- циативе выразит недоверие Правительству РФ;

•если отказывает Правительству РФ в доверии.

Причем в первом случае роспуск Государственной Думы неизбежен, в двух других решение принимается на альтерна- тивной основе, т.е. Президент РФ либо отправляет в отставку Правительство РФ, либо распускает Госдуму.

Государственная Дума не может быть распущена:

•в течение года после ее избрания;

•с момента выдвижения обвинения против Президента РФ и до принятия решения Советом Федерации;

73

Государственное и муниципальное управление

•в период действия на территории России военного или чрезвычайного положения;

•в течение шести месяцев до окончания срока полномо- чий Президента РФ.

Роспуск Совета Федерации, согласно Конституции, не

предусматривается ни при каких обстоятельствах.

Каждая палата Федерального Собрания в рамках своей конституционной компетенции принимает постановления. Это касается также и вопросов организационной деятельности (например, избрание председателя палаты, формирование парламентских комитетов и комиссий, утверждение полномо- чий члена Совета Федерации и т.п.).

По общеполитическим вопросам Госдума и Совет Феде- рации могут выступать с заявлениями, которые принимаются в том же порядке, что и постановления (простым большинст- вом голосов от общего числа членов палаты). Однако решение о выдвижении обвинения против Президента РФ должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Госдумы.

Постановление о пересмотре положений глав 1, 2 и 3 Конституции РФ должно быть поддержано 3/5 голосов от об- щего числа депутатов. Сопротивление Совета Федерации мо- жет быть преодолено 2/3 от общего числа депутатов Госдумы.

Обе палаты участвуют в законотворческой деятельности парламента. Палаты собираются на совместные заседания лишь для заслушивания:

•ежегодных посланий Президента РФ;

•ежегодных посланий Конституционного Суда РФ о со- стоянии конституционной законности;

•выступлений руководителей иностранных государств. При проведении совместных заседаний палат голосова-

ния не проводятся и никакие решения не принимаются.

3.4. Законодательный процесс

Важнейшей формой парламентской деятельности явля- ется законотворчество. Процедура принятия законов Феде- ральным Собранием называется законодательным процессом.

74

Тема 3. Законодательное обеспечение управления на государственном и муниципальном уровне

Хотя в большинстве стран мира законодательный про- цесс детально урегулирован процедурными актами – регла- ментами, а при двухпалатной структуре высшего представи- тельного (законодательного) органа государственной власти регламентами обеих палат, законотворчество настолько важно, что оно обязательно регулируется в основных чертах непо- средственно конституцией государства.

Конституция РФ определяет круг субъектов законода- тельной инициативы (в том числе конституционной), процеду- ры разработки, обсуждения и опубликования обычных (орди- нарных) федеральных законов, федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию РФ.

Детально эти вопросы урегулированы Регламентом Го- сударственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. и Регламентом Совета Федерации Федерального Соб- рания РФ от 30 января 2002 года.

Законы принимаются по предметам исключительно ве- дения РФ и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Законодательный процесс складывается из нескольких стадий:

•законодательной инициативы;

•обсуждения законопроекта;

•принятия закона;

•его опубликования и вступления в силу.

Первой стадией законодательного процесса во всех пар- ламентах мира является стадия законодательной инициативы. На этой стадии субъекты законодательной инициативы вносят на рассмотрение парламенту законопроект. В России законо- проекты вносятся в нижнюю палату парламента, а точнее – в Совет Государственной Думы.

Круг субъектов законодательной инициативы определя- ется непосредственно Конституцией РФ. К ним относятся:

•президент РФ;

•совет Федерации в целом и каждый его член в отдельно- сти;

•депутаты Госдумы (каждый в отдельности и группы);

•правительство РФ;

•законодательные и исполнительные органы государст- венной власти субъектов Федерации.

75

Государственное и муниципальное управление

Также это право принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (исключая конституционные законо- дательные инициативы).

Другие государственные органы, общественные объеди- нения, физические лица, не обладающие правом законода- тельной инициативы, могут вносить законопроекты только через субъектов законодательной инициативы.

По законопроектам, требующим финансовых затрат из государственного бюджета, необходимо экспертное заключе- ние Правительства РФ.

Круг субъектов конституционной законодательной ини- циативы значительно сужен. Предложить пересмотр Консти- туции РФ или внести поправки к ней могут:

•президент РФ;

•правительство РФ;

•палаты Федерального Собрания, 1/5 депутатов Госдумы или членов Совета Федерации (т.е. не каждый депутат в отдельности, а группа численностью не менее 1/5);

•законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

На второй стадии законодательного процесса происхо-

дит обсуждение и текстуальная доработка проекта закона. Ка- ждый законопроект проходит несколько стадий обсуждения.

После предварительного рассмотрения ответственный комитет Госдумы вносит законопроект на рассмотрение пала- ты. Процедура принятия закона в Госдуме осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим за- конодательством или регламентом Госдумы.

В первом чтении обсуждается концепция закона, во вто- ром идет постатейное обсуждение законопроекта и предло- женных депутатами поправок, изменений и дополнений.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутрен- них противоречий и редакционной правки.

Третье чтение предполагает полную готовность законо- проекта. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении

76

Тема 3. Законодательное обеспечение управления на государственном и муниципальном уровне

не допускается внесение в него поправок и возвращение к об- суждению законопроекта. Лишь в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Госдумы , законопроект может быть возвращен к процедуре второго чтения.

Третья стадия состоит из принятия закона. Законы при- нимаются простым большинством голосов от общего состава депутатов Госдумы РФ (225 + 1 голос), а по конституционным законам и законам о поправках к Конституции РФ требуется квалифицированное большинство – ¾ голосов членов Совета Федерации (134 голоса).

Если в течении 14 дней закон не будет рассмотрен Сове- том Федерации, он автоматически считается одобренным. Од- нако законы о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, по вопросам финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратифика- ции и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы, войны и мира, а также фе- деральные конституционные законы и законы с поправками к Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Со- ветом Федерации.

Если Совет Федерации отклоняет принятый Госдумой закон, он может быть доработан и снова принят. Однако, если Госдума не согласна с замечаниями Совета Федерации, она квалифицированным большинством (2/3) подтверждает пер- воначальный вариант закона. В этом случае возражения Сове- та Федерации считаются преодоленными, и принятый таким образом закон поступает на подпись Президенту РФ.

Последняя стадия законодательного процесса состоит из подписания и обнародования закона Президентом РФ.

Если Президент РФ возвращает закон в Федеральное Со- брание со своими поправками, то палаты либо учитывают за- мечания Президента, либо подтверждают первоначальный текст закона квалифицированным большинством голосов. Фе- деральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ не подлежат президентскому вето.

77

Государственное и муниципальное управление

Список использованной и рекомендованной литературы

1.Конституция РФ.

2.Комментарий к Конституции РФ.

3.www.gov.ru

4.intranet.council.gov.ru

5.Регламент Совета Федерации и Государственной Думы.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.Какова структура Федерального собрания РФ?

2.Назовите функции Федерального собрания.

3.Назовите основные полномочия Совета Федерации РФ.

4.Назовите основные полномочия Госдумы РФ.

5.Подготовьте доклад на тему «Порядок формирования Фе- дерального собрания».

6.Назовите основные этапы законодательного процесса.

7.Сравните особенности законодательного процесса в Рос- сии и за рубежом.

8.Напишите эссе на тему «Зачем депутату Госдумы РФ и члену Совета Федерации РФ неприкосновенность?».

9.Напишите реферат на тему «Основной расклад политиче- ских сил в Госдуме РФ».

10.Напишите реферат на тему «Основные политические про- граммы российских партий».

ТЕСТЫ

1.Какая характеристика выражает представительную при- роду парламента России?

а) выборность в органы государственной власти; б) разделение властей; в) федеративное устройство;

г) приоритет международного права и закона.

78

Тема 3. Законодательное обеспечение управления на государственном и муниципальном уровне

2.Федеральные законы вправе издавать: а) только Федеральное Собрание РФ; б) только Государственная Дума РФ;

в) специально уполномоченные ведомства по предмету сво- его ведения;

г) Государственная Дума РФ при обязательном одобрении Президента России.

3.Порядок формирования Совета Федерации РФ предпола- гает:

а) назначение на должность члена Совета Федерации РФ Президентом России;

б) избрание членов Совета Федерации РФ всенародным из- бранием;

в) избрание члена Совета Федерации РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ;

г) назначение члена Совета Федерации РФ законодательны- ми (представительными) органами государственной вла- сти субъектов РФ.

4.Решение о назначении представителя в Совет Федерации

РФ:

а) принимается тайным голосованием; б) принимается открытым голосованием, где право отклоне-

ния кандидатуры принадлежит уполномоченному пред- ставителю Президента России;

в) принимается в одностороннем порядке руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

г) принимается в одностороннем порядке руководителем высшего законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

5.Заседания Совета Федерации РФ проводятся совместно с заседаниями Государственной Думы РФ в случаях:

а) заслушивания послания Президента России; б) обсуждения поправок к Конституции РФ;

79

Государственное и муниципальное управление

в) после завершения формирования палат Федерального Со- брания РФ;

г) установленных регламентом обеих палат парламента.

6.Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации об-

ладают статусом:

а) специально создаваемых форм организации деятельности Совета Федерации РФ для работы над законопроектом;

б) постоянно действующих органов Совета Федерации РФ; в) постоянных коалиционных образований из числа членов Совета Федерации РФ по партийной принадлежности;

г) нет верного ответа.

7.Полномочия Федерального Собрания РФ определены: а) в специальном законодательном акте;

б) в Положении о федеральных органах власти, утвержден- ном Президентом России;

в) в специальных законодательных актах для Государствен- ной Думы РФ и Совета Федерации РФ;

г) в Конституции РФ.

8.К принципам организации Совета Федерации, в частно- сти, относится:

а) сохранение преемственности в работе палаты; б) установление персональной ответственностичленовпалаты;

в) формирование нового конституционного порядка; г) верны ответы а и б.

9.Процедура принятия закона в Государственной Думе РФ предусматривает:

а) прохождение трех чтений законопроекта; б) возможность изменения стандартной процедуры рассмот-

рения законопроекта и принятия закона в соответствии с регламентом Совета Федерации РФ или указа Президента России;

в) проверку соответствия рассматриваемого в Совете Феде- рации РФ законопроекта действующим нормам междуна- родного права;

г) нет верного ответа.

80