Государственное и муниципальное управление

Тема 13. Электронное государство как фактор развития государственного и муниципального управления

В мире существуют следующие уровни электронных сис- тем государственного управления:

•однонаправленные коммуникации для предоставления информации о некотором подразделении или аспекте деятельности государства;

•двунаправленные коммуникации, позволяющие полу- чать ответную реакцию граждан;

•трансакционные системы для поддержки государствен- ной деятельности;

•специализированный портал, позволяющий осуществ- лять все необходимые трансакции между гражданами и государственными учреждениями.

Технологии электронного государства могут обеспечить

гражданам и частным компаниям удобный и быстрый доступ к услугам государственных организаций, который они могут полу- чить из дома, с работы или любого другого места с помощью раз- нообразных устройств. Используя Интернет-порталы, государства могут предоставить населению единую точку доступа ко всем го- сударственным услугам, за которой скрывается сложная инфра- структуравзаимодействиягосударственныхслужбмеждусобой

Взаимодействие с государственными органами посредст- вом технологий Интернет-коммерции повышает конкуренто- способность частных компаний, упрощает официальные про- цедуры взаимодействия с государством и дает компаниям воз- можность уменьшить затраты на документооборот.

С помощью Интернет-портала любой гражданин может принять участие в управлении государством – высказать мне- ние о происходящем в стране, предложить поправки к законо- проектам и т.д. Партнерство между государственным и частным секторами создает возможность повысить качество и расширить спектр услуг, предоставляемых на государственных порталах.

Частные компании получают возможность интегриро- вать собственные продукты и услуги с государственными ус- лугами, такими как:

•налоговое ведомство и компании, разрабатывающие бух- галтерское программное обеспечение, могут на основе существующих между ними взаимоотношений предос- тавлять дополнительные услуги гражданам и частным

231

Государственное и муниципальное управление

компаниям, которые заполняют налоговые декларации по Интернету;

•частные компании, занимающиеся анализом рынка услуг, могут осуществлять помощь в анализе состояния эконо- мики и реализации соответствующих законопроектов;

•при покупке авиабилета на международный рейс через Интернет паспорт с истекшим сроком действия может автоматически продлеваться, вместе с автоматической подачей заявления на получение въездной визы в страну назначения;

•получение гражданами и частными компаниями разре- шений, патентов и лицензий, продление водительских удостоверений, подачу заявлений на получение паспор- тов и виз, регистрацию автомобилей, запись детей в шко- лу, регистрацию новорожденных, получение свиде- тельств о смерти близких и т.п.

Всовременной практике государственного управления все более доминирующим становится подход к определению задач государственной власти в терминах предоставления го- сударством услуг населению, экономическим субъектам и ор- ганизациям. При этом происходит активное заимствование из теории и практики корпоративного управления форм, мето- дов принятия управленческих решений, систем поддержки принятия управленческих решений, а также механизмов из- мерения эффективности их реализации.

Основные задачи, которые должно решать электрон- ное государство:

•координация и администрирование взаимодействия ме- жду различными государственными структурами;

•организация доступа граждан к обслуживанию их госу- дарственными органами (получение и порядок начисле- ния пенсий, пособий, стипендий, паспортное обслужи- вание, здравоохранение, образование и т. д.);

•организация взаимодействия структур власти и бизнеса (государственные закупки, выдача лицензий, патентов, уплата налогов, управление государственной собствен- ностью, разработка и реализация программ развития экономики и т. п.);

232

Тема 13. Электронное государство как фактор развития государственного и муниципального управления

•создание форм правления с большим участием граждан и т. п.;

•обеспечение равной доступности социальных и культур- ных благ вне зависимости от места проживания гражда- нина на территории России;

•обеспечение полного охвата населения государственны- ми услугами;

•преодоление информационного неравенства;

•обеспечение трекинга (отслеживание статуса) докумен- тов, посылаемых в государственные структуры, позво- ляющего в любой момент узнать, в каком статусе (как и кем рассматривается, какие решения по данному доку- менту приняты) находится данный документ;

•расширение спектра предоставляемых государственны- ми учреждениями услуг;

•реформирование высокозатратных структур государст- венной власти;

•радикальное улучшение качества использования инфор- мации в рамках всего общества. Один из наиболее важных элементов концепции информационного общества, обес- печиваемый механизмами электронного государства,

•прозрачность деятельности государственных учрежде- ний и процессов взаимодействия с ними, будь то госу- дарственные тендеры, лицензирование коммерческой деятельности или просто общение государственного чи- новника с гражданином.

Для более эффективной работы информационной сис- темы государственных органов и для выполнения постав- ленных задач структура управления должна сочетать в себе:

•Интранет для эффективной совместной работы государ- ственных служащих;

•Интернет (общедоступные серверы, предоставляющие доступ к государственным услугам);

•контакт-центры (совмещенные с Сетью телефонные call- центры, позволяющие интегрировать услуги для тех, кто не имеет постоянного доступа в Интернет);

•почтовую службу для рассылки материалов в письмен- ной форме (документы, страховые полисы и т. п.).

233

Государственное и муниципальное управление

Некоторые сторонники «электронного государства» счи- тают, что поколение граждан, которое вот-вот достигнет поли- тического совершеннолетия и которое выросло, ежедневно ис- пользуя Интернет и цифровые технологии коммуникации, будет с большей готовностью проявлять гражданскую актив- ность, если сможет использовать для этого те же средства, что и в своих личных и профессиональных делах.

Помимо этого, инициативы в области «электронного го- сударства» могут способствовать большему взаимодействию между гражданами (C2C), поскольку дадут возможность людям с общими интересами, мнениями и заботами общаться друг с другом и обмениваться информацией, даже если между ними большие расстояния.

Если автоматизация работы государственных служб по- лучит дальнейшее развитие, то в перспективе важные законы можно будет принимать путем всеобщего тайного волеизъяв- ления на федеральном государственном портале. Там же каж- дый гражданин, не удовлетворенный каким-либо законом, сможет зарегистрировать свое мнение, и при накоплении оп- ределенного числа отрицательных откликов такой закон будет автоматически включен в повестку дня законодателей.

В частности, электронное государство состоит из трех ос-

новных модулей (G2G, government to government, государство государству; G2B, government to business, государство бизнесу; G2C, government to citizens, государство гражданам) и включает в себя многочисленные прикладные элементы: свободу доступа граждан к государственной информации, перевод государст- венных органов на безбумажное делопроизводство, установле- ние для всех государственных органов показателей эффектив- ности работы на год и регулярный их контроль, который про- водится как парламентом, так и гражданами, введение в госу- дарственных органах пластиковых карт для идентификации госслужащих, перечисление им зарплаты, расчетов за команди- ровки, перенесение в сеть большинства стандартных трансак- ций между государством и гражданами или бизнесами и т.п.

G2G (от англ. government to government – государство для государства) – сектор рынка электронной коммерции, в кото- ром в качестве взаимодействующих субъектов с обеих сторон выступают государственные учреждения.

234

Тема 13. Электронное государство как фактор развития государственного и муниципального управления

Во многих отношениях сфера G2G является основой «электронного государства». Ряд исследователей считает, что государственные органы всех уровней должны сначала улуч- шить и усовершенствовать свою собственную внутреннюю структуру и технологии деятельности, и только тогда элек- тронное взаимодействие с гражданами и бизнесом может быть успешным.1

Итак, в целом функции сервиса «государство государст- ву» можно охарактеризовать как удешевление работы государ- ства, ускорение прохождения документов через его структуры, увеличение возможностей контроля за деятельностью отдель- ных органов и служащих, увеличение конкуренции между служащими и повышение их квалификации, и главное – пре- дотвращение коррупции.

G2B (от англ. government to business – государство для бизнеса) – сектор рынка электронной коммерции, в котором в качестве взаимодействующих субъектов выступают государст- венные учреждения и юридические лица. В данном секторе в качестве продавца или оказывающего услуги субъекта высту- пает государственное учреждение, а в качестве потребителя – юридическое лицо. Пример систем сектора G2B – специализи- рованные электронные площадки по выдаче лицензий, льгот- ных кредитов и т. п.

Инициативы в области взаимодействия государства и бизнеса (G2B) привлекают много внимания, отчасти вследст- вие значительного энтузиазма со стороны частного сектора и возможностей для сокращения расходов за счет усовершенст- вования процесса закупок и увеличения конкуренции. Сфера G2B включает продажу населению излишков товаров, принад- лежащих государству, а также приобретение товаров и услуг.

Главный мотивационный фактор, усиливающий интерес к сфере G2B, – это растущие требования политических лиде- ров по сокращению расходов и повышению эффективности закупок. Подобно тому, как интерес к экономической эффек- тивности способствует развитию инициатив в сфере G2G, под- держка, оказываемая многим инициативам в сфере G2B, обу-

1 Бонэм М., Сейферт Д. Потенциал «электронного государства».

235

Государственное и муниципальное управление

словлена их потенциалом для рационализации и повышения постоянства операций, в которых занято много сотрудников. (Примеры таких операций – оформление продления разре- шений и лицензий и изменений в льготах для работников.)

G2C (от англ. government to customer – государство для потребителя) – сектор рынка электронной коммерции, в кото- ром в качестве взаимодействующих субъектов выступают госу- дарственные учреждения и физические лица.

Третья сфера «электронного государства» – это взаимо- действие между государством и гражданами (G2C). Инициа- тивы в сфере G2C направлены на то, чтобы облегчить кон- такт граждан с государственными органами, и некоторые ис- следователи видят в этом основную цель «электронного госу- дарства».

Цель этих инициатив – сократить время на осуществле- ние таких действий, как продление разрешений, лицензий и удостоверений, уплата налогов и подача заявлений о льготах, а также упростить эти процессы. Кроме того, в сфере G2C часто ставится задача расширения доступа к информации, исходя- щей от государственных органов, путем использования таких средств распространения, как веб-сайты и пункты открытого доступа к компьютерной сети.

Еще один аспект многих инициатив в сфере G2C – стремление ослабить влияние узких интересов отдельных ве- домств на выполнение некоторых функций государства и со- кратить количество необходимых операций.

Некоторые сторонники «электронного государства» счи- тают, что одной из задач при реализации этих инициатив должно быть создание универсального сайта, при помощи ко- торого граждане смогут осуществлять множество действий, особенно предполагающих контакты с несколькими ведомст- вами, и гражданам не придется вступать во взаимодействие с каждым ведомством в отдельности.

Потенциальное следствие инициатив в сфере G2C состо- ит в том, что они могут облегчить взаимодействие между гра- жданами и повысить уровень участия граждан в управлении путем расширения возможностей для преодоления временных и географических барьеров.

236

Тема 13. Электронное государство как фактор развития государственного и муниципального управления

Таблица 4

Строительство электронных государств в различных странах мира

Наряду с позитивным влиянием на общество новые тех- нологии порождают и новые проблемы. Анализируя возмож- ные пути строительства электронных государств в странах Ев- ропы, выделяется три группы таких проблем:

•серьезные противоречия между политическими целями внедрения электронных государства, практическими преимуществами, достигаемыми с его помощью и воз- можностями предоставления этих преимуществ всем членам общества;

•трансформация традиционных взаимоотношений «госу- дарство – граждане»;

•необходимость разработки новых подходов к архитектуре поддержки онлайновых взаимоотношений, подготовке кадров, информационному обеспечению и планированию. Основные барьеры по внедрению и использованию ин-

формационно-телекоммуникационных технологий для ука- занных целей можно разделить на несколько групп:

237

Государственное и муниципальное управление

1.проблема реинжиниринга бизнес-процессов (в том числе законодательства);

2.технологические барьеры;

3.барьеры, связанные с человеческим фактором;

4.финансовые ограничения;

5.масштаб и сложность задачи в целом.

Рассмотрим каждый их выделенных барьеров в отдель- ности.

Указанные барьеры преодолеваются:

•проведением постоянной учебы сотрудников госоргани- заций: от обзорных курсов по вопросам стратегических перспектив применения ИКТ до тренингов по примене- нию конкретных систем, от подготовки в области управ- ления проектами и проектными программами создания и внедрения систем до курсов по реинжинирингу орга- низаций и деловых процессов на базе ИКТ;

•приданием создаваемым системам нужных качеств дру- жественности, защищенности, надежности;

•ознакомлением руководителей и сотрудников с конкрет- ным передовым опытом;

•привлечением особо способных сотрудников на места соответствующей ответственности и новизны в работе;

•организацией системы подготовки и самоподготовки внешних пользователей (граждан, сотрудников частных компаний);

•разработкой систем ЭП со специальными возможностя- ми, позволяющими обращаться к правительственным ус- лугам лицам с ослабленным зрением и т.д.

13.2. Электронная Россия – электронная составляющая государственного управления

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» была разработана Министерством экономиче- ского развития и торговли Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с распоряжением Правительства Российской Фе- дерации от 12 февраля 2001 г. № 207-р и утверждена постанов-

238

Тема 13. Электронное государство как фактор развития государственного и муниципального управления

лением Правительства Российской Федерации от 28 января

2002 г. № 65.

Основная цель программы – создание методологической

инормативной базы для полномасштабного применения ин- формационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в обще- стве, бизнесе, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Одним из главных направлений работы на данном этапе Программы является реформирование общественных отноше- ний в связи с использованием ИКТ, что является необходимым условием качественных позитивных изменений в социально- экономическом развитии страны игосударственном управлении.

Многочисленные пробелы и нестыковки в области инфор- мационного права, существующие на данный момент, требуют дополнительных усилий по разработке целостной концепции правового регулирования информационныхотношений.

Другим важным направлением Программы сегодня явля- ется разработка и внедрение элементов архитектуры электрон- ного государства, в числе которых: электронный администра- тивный учет, электронное администрирование, дистанционный доступграждан кинформации, аудит ИКТ-систем государства.

Ключевой составляющей электронного государства должна стать легализация применения ИКТ как в госаппарате, так и во взаимоотношениях государственных органов с бизне- сом и гражданами. При этом ИКТ, став официальным средст- вом учета, перестанут дублировать «бумажные» технологии, придя им на смену. Это увеличит скорость административных

иделовых процессов, повысит их эффективность, а в государ- ственном секторе сделает действия органов власти более про- зрачными и подконтрольными для гражданского общества.

Задача Минэкономразвития России в 2005–2006 годах – подготовить методическую, технологическую и законодатель- ную базу необходимых изменений, реформ, что значительно повысит эффективность применения ИКТ не только в госу- дарственном управлении, но и в стране в целом.

В2004 году в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» по линии Минэкономразвития России выполнялось около семидесяти проектов по разным направлениям. Среди них «Архи-

239

Государственное и муниципальное управление

тектура электронного государства», пилотные проекты по объе- динению государственных информационных ресурсов (ОГИР) и разработке электронных административных регламентов (ЭАР), совершенствование законодательства, порталы органов государст- венной власти, пилотные проекты по созданию систем поддержки принятия решений на уровне региона (СППР), инфраструктур- ныепроекты, электронныегосзакупкиидр.

С 2004 года Минэкономразвития России большое внимание уделяет вопросам стандартизации и регламентации использова- ния ИКТ в госсекторе. Большинство работ Министерства в этом направлении носят характер «пилотных». При их реализации создаются и апробируются проекты стандартов для архитектуры электронного государства. Эти стандарты будут потом приме- няться в десятках и сотнях аналогичных проектов, финансируе- мых из бюджетов ведомств на информатизацию, а не из бюджета ФЦП «Электронная Россия». Опора на стандарты позволит обес- печить совместимость внедряемых решений, сократить расходы на ИКТи повыситьихэффективность.

Вреализации проектов Минэкономразвития России с на- чала Программы приняли участие более 140 компаний и орга- низаций, 36 субъектов Российской Федерации и 11 муници- пальных образований.

За три года реализации Программы доля Минэконом- развития России в финансировании мероприятий практиче- ски не меняется и составляет чуть более четверти выделяемых средств (29% в 2004 году, 26% в 2005 году). Всего на мероприя- тия ФЦП «Электронная Россия» из федерального бюджета

в2004 году было выделено около 1,7 млрд руб., в 2005 году – 2,2 млрд руб. Из них доля Минэкономразвития России соста- вила 495 млн руб. и 585 млн руб. соответственно.

При этом доля регионального софинансирования пи- лотных проектов «Электронной России» в субъектах Россий- ской Федерации по линии Минэкономразвития России увели- чилась с 5,5 млн руб. в 2002 году до 136 млн руб. в 2004 году», – говорит Церен Церенов, заместитель директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России.

В2005 году Минэкономразвития России планирует про- должить работу по реформированию общественных отноше- ний и развитию законодательства в области применения ИКТ.

240