Питання для самоконтролю

1. Розкрийте поняття функцій адміністративно-процесуального права та

їх основних видів.

2. Охарактеризуйте загальносоціальні функції адміністративно-процесу­ ального права.

2. Наведіть детальну характеристику охоронної та регулятивної функцій

адміністративно-процесуального права.

4. Сформулюйте визначення поняття «адміністративно-процесуальна функція», окресліть вихідні засади його наукового розуміння.

Глава III. Норми адміністративно-процесуального права

§ 3.1. Поняття адміністративно-процесуальної норми

Розбудова сучасної ефективної системи публічного управління -основний чинник виходу українського суспільства із трансформа­ційної кризи. Одним з найважливіших кроків у даному напрямі, проголошених Концепцією адміністративної реформи в Україні,

є удосконалення правової регламентації управлінських відносин публічної сфери. На цьому тлі особливо виразно проступає актуа­льність проблематики, пов'язаної з первинною складовою адмініс­тративно-процесуального права - адміністративно-процесуальною нормою. Тільки на основі її всебічного дослідження можуть бути розроблені чіткі та обґрунтовані критерії кодифікації адміністра­тивно-процесуального законодавства, остаточно вирішене питання про місце адміністративно-процесуального права у вітчизняній пра­вовій системі; розроблена єдина доктрина адміністративно-проце-суального права.

Будучи елементарною часткою адміністративно-процесуальної галузі, а у її складі - системою права в цілому, адміністративно-процесуальна норма наділена усіма визначальними рисами юри­дичних норм:

- являє собою загальнообов 'язкове правило, дія якого поширю­ ється на всіх учасників регульованих нею суспільних відносин;

- втілює веління державно-владного характеру; ■у^ ридична сила надається їй державою;

• способом її творення є безпосереднє установлення або санк­ ціонування;

• завжди має формально-визначений характер (закріплюється в офіційних джерелах);

• належне функціонування юридичної норми забезпечується примусом держави.

Поряд із переліченими загальними ознаками, адміністративно-процесуальні норми мають низку специфічних рис, котрі дають змо­гу вести мову про їх відносну самостійність та певний рівень систем­ної організації. Але, перш, ніж перейти до їх безпосереднього розгля­ду, необхідно зупинитись на тому, який саме тип юридичних норм слід розуміти під терміном «адміністративно-процесуальні».

Як відомо із загальної теорії права, увесь масив юридичних норм поділяється на два види: матеріальні й процесуальні. Перші окреслюють коло суб'єктів правовідносин та сферу їхньої компе­тенції, містять перелік їхніх прав і обов'язків, закріплюють прин­ципи їхньої діяльності, визначають зміст дозволів, приписів і забо­рон тощо. Вони відповідають на питання: «У чому суть даних пра­вових відносин?», «Що слід робити?», «Що дозволено?», «Що заборонено?», «Хто уповноважений це зробити?» і т. д. Інші -встановлюють порядок, способи, методи реалізації матеріальних

76

норм і відповідають на питання: «Як, яким чином зробити?», «У якому порядку?», «У який строк?».

Так само на матеріальні і процесуальні поділяються галузі віт­чизняної системи права. До процесуальних належать: криміналь­но-процесуальне право, цивільне процесуальне право та адмініст­ративно-процесуальне право. Матеріальними у сучасній юриспру­денції вважаються усі інші юридичні галузі, крім зазначених.

Проте, було б великою помилкою вважати, що матеріальні галузі права складаються винятково з матеріальних юридичних норм, а процесуальні - з норм процесуальних. Насправді ситуація

є дещо інакшою.

Кожна процесуальна галузь містить достатню кількість норм, матеріальних за своєю суттю. Так, наприклад, ст. З КАС України містить визначення базових понять, використаних у цьому Кодексі: «позивач», «відповідач», «суб'єкт владних повноважень», «адмі­ністративний договір», «публічна служба» та ін. У ст. 7 КАС України наводиться перелік принципів адміністративного судо­чинства. Статтею 18-1 Закону України «Про виконавче провад­ження» встановлено перелік виконавчих документів. Стаття 245 розділу IV КУпАП окреслює завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення. Непроцесуальна природа вказаних норм є очевидною.

Причиною такої ситуації є те, що жодна «процесуальна» галузь права не може вважатись дієвим, ефективним, комплексним регу­лятором процесуальних відносин доти, доки не отримає свого нормативного закріплення коло суб'єктів таких відносин, їхній правовий статус, вихідні засади діяльності тощо. Закріплення ж означених аспектів юридичного процесу у нормах матеріальних галузей права є недоцільним. Адже, по-перше, це спричинить утрату процесуальними інститутами та галузями своєї логічної ці­лісності та внутрішньої єдності. По-друге, воно призведе до роз­порошення нормативного матеріалу, що регламентує єдину сферу процесуальних відносин, по різних нормативно-правових актах. І, по-третє, значно ускладниться процес правозастосування (у разі вирішення певного процесуального питання уповноважені суб'єк­ти будуть змушені звертатись до великої кількості юридичних до­кументів) і т. д. Перелік аргументів на користь включення матеріаль­них юридичних норм до структури процесуальних галузей права можна продовжувати до нескінченності.

77

.• Так само будь-яка матеріальна галузь права завжди містить процесуальні норми. До речі, це стосується не лише тих галузей, до складу яких належить відповідний процесуальний інститут (приміром, у межах господарського права виділяється інститут гос­подарського процесу). Норми процесуального характеру наявні навіть у кримінальному та цивільному праві - галузях, на «обслу­говування» яких спрямовано цілі процесуально-галузеві комплек­си (це, відповідно, кримінально-процесуальне та цивільне про­цесуальне право). Так, наприклад, ст. 82 Кримінального кодексу України встановлює порядок та умови заміни невідбутої частини покарання більш м'яким, ст. 89 цього Кодексу закріплює строки погашення судимості, а ст. 90 визначає порядок їх обчислення.

У зв'язку з викладеним постає питання: які ж юридичні норми можуть називатись адміністративно-процесуальними? Чи це лише ті норми права, що мають виражену процесуальну суть і відпові­дають на питання «як», «яким чином»? Чи такими є будь-які юри­дичні норми взагалі (і матеріальні, і процесуальні), котрі охоплю­ються рамками Адміністративно-процесуального права?

Це питання можна сформулювати простіше: що є критерієм віднесення юридичної норми до розряду адміністративно-проце­суальних - її процесуальний характер чи належність до галузі ад­міністративно-процесуального права?

Логічнішим є другий варіант. Незалежно від природи регульо­ваних нею відносин, кожна норма адміністративно-процесуаль­ного права спрямована на забезпечення ефективної реалізації норм матеріальних юридичних галузей. Щодо цього процесуальні норми адміністративно-процесуального права нічим не відрізняються від матеріальних. І ті й інші, у тісній безперервній взаємодії виконують єдину генеральну функцію. Процесуальний зміст такої функції не­заперечний, адже регламентація порядку реалізації правових норм -це сама суть юридичного процесу.

Беручи за основу головну мету, а не локальні завдання, що сто­ять перед нормами адміністративно-процесуального права, можна дійти висновку, що будь-які з них мають право іменуватись адміні­стративно-процесуальними. Адже, по-перше, обидва типи цих норм (матеріальні та процесуальні) мають загальне процесуальне при­значення, а по-друге, усі вони належать до однієї галузі права.

Отже, на сторінках цього підручника термін «адміністративно-процесуальна норма» використовується для позначення будь-яких

78

норм права (як матеріальних, так і процесуальних), котрі нале­жать до складу однойменної юридичної галузі.

Щодо особливостей адміністративно-процесуальних норм, то серед ним можна виділити такі:

/. Сервісна функція адміністративно-процесуальних норм. Сенс існування норм адміністративно-процесуального права зумовлений лише одним - необхідністю чіткої регламентації порядку реаліза­ції кореспондуючих матеріальних норм. Якщо норми матеріальних галузей права покликані здійснювати безпосередній вплив на базисні суспільні відносини (економічні, соціальні, виробничі, полі­тичні,* культурні) публічно-управлінської сфери, то адміністратив­но-процесуальні норми такої самостійної зовнішньої цілі не мають. Вони виконують виключно службову роль стосовно матеріальних норм, і є засобом їх втілення в життя.

2. Похідний характер норм адміністративно-проі{есуального права прямо випливає з їх попередньої якості. Маючи на меті за­безпечення реалізації норм матеріальних галузей права, вони об'єктивно не можуть існувати без останніх. Поява матеріальних норм права завжди передує появі норм процесуальних. Іншого ва­ріанту бути не може - адже за відсутності матеріальної норми, не­коректною буде вже сама постановка питання про її реалізацію. Зазначена обставина дала багатьом науковцям привід іменувати адміністративно-процесуальні норми «вторинними», «похідними», «обслуговуючими», «підпорядкованими» тощо¹.

Слід наголосити, що відносна вторинність норм адміністративно-процесуального права зовсім не означає їх другорядності. І матеріа­льні, і процесуальні норми володіють однаково високим рівнем соці­ального значення. Так, справді, процесуальні норми «викликаються» до життя матеріальними, походять від них. Проте, з моменту їх появи реалізація відповідної матеріальної норми береться у суворі процедур­ні рамки, поза якими її функціонування стає об'єктивно неможливим. Матеріальні норми є настільки ж нежиттєздатними без процесуаль­них, наскільки останні є непотрібними без матеріальних.

3. Полігалузевий (від грецьк. роїу - численний, широкий) харак­тер організуючого впливу адміністративно-проиесуальних норм.

Див.: Бандурка А. М., Тищенко М. М. Административньїй процесе- X., 2001.- С. 76; Застрожная О. К. Совєтский административньїй процесе-Воронеж, 1995.-С. 17 та ін.

79

На відміну від норм кримінально-процесуального та цивільного процесуального права, які обслуговують лише однойменні мате­ріальні галузі (кримінальне і цивільне право), адміністративно-процесуальні норми встановлюють порядок реалізації норм цілої низки матеріальних галузей - адміністративного права, митного права, земельного права, трудового права та інших.

4. Наявність особливого предмета регулювання. Норми адміні­ стративно-процесуального права регламентують чітко визначену сферу соціальних відносин - публічно-управлінських, організую­ чих суспільних відносин з приводу реалізації встановленого адмі­ ністративно-процесуальним законодавством порядку вирішення адміністративних справ (див.: § 2.1 цього підручника). Ця риса дає змогу розглядати адміністративно-процесуальні норми в якості ці­ лісного нормативного утворення, виділеного в рамках загальної системи права. З одного боку, вона є критерієм об'єднання адміні­ стративно-процесуальних норм у єдину галузь права, з іншого,- підставою для їх відмежування від решти юридичних галузей.

5. Розгалужена система джерел адміністративно-процесу­ ального права. Якщо норми інших процесуальних галузей вста­ новлюються або санкціонуються лише вищими органами держави, то адміністративно-процесуальні норми приймаються практично усією вертикаллю органів публічної влади. Це накладає суттєвий відбиток на систему джерел адміністративно-процесуального права.

Адміністративно-процесуальні норми містяться не лише в Кон­ституції України, міжнародних договорах, кодексах та законах України, а й у підзаконних нормативних актах Президента України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування усіх рівнів, Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України.

6. Спрямованість на реалізацію «позитивних» матеріальних правовідносин. Так само, як і у попередньому варіанті, зазначена особливість адміністративно-процесуальних норм проявляється у їхньому порівнянні з нормами кримінально-процесуального та ци­ вільного процесуального права. Як відомо, норми зазначених галу­ зей завжди спрямовані на врегулювання суперечки про право і тіс­ но пов'язані із застосуванням заходів державного примусу. На від­ міну від них, таку саму мету має лише незначна частка загального масиву адміністративно-процесуальних норм.

80

Переважна більшість норм адміністративно-процесуального права покликана забезпечувати реалізацію «неконфліктних» (позитив­них) правовідносин, що складаються у ході виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади.

7. Широта кола суб'єктів застосування адміністративно-процесуальних норм. Коло суб'єктів застосування норм криміналь­но-процесуального та цивільного процесуального права є порівня­но вузьким. Відповідними повноваженнями наділені лише суди, органи попереднього слідства, дізнання, прокуратури та деякі інші органи (їхні посадові особи), чітко визначені в законі. Натомість, адміністративно-процесуальні норми застосовуються практично усім виконавчо-розпорядчим апаратом публічної влади - від керів­ників підрозділів державних підприємств до Президента України. Така особливість пояснюється багатоаспектністю діяльності пуб­лічної адміністрації та надзвичайним багатством її процесуальних

форм.

Узагальнюючи викладені положення, можемо сформулювати визначення поняття адміністративно-процесуальної норми: адмі­ністративно-процесуальна норма - це встановлене або санкціо­новане державою та забезпечене її примусом загальнообов 'язкове правило поведінки, яким регулюються організуючі суспільні відно­сини, що виникають у ході реалізації процесуального порядку ви­рішення адміністративних справ.

Слід зауважити, що в дійсності не існує адміністративно-процесуальної норми, котра б регулювала усю процедуру реаліза­ції норми матеріального права - від самого її початку і аж до оста­точного завершення. Як слушно зазначається у літературі, жодна окремо взята процесуальна норма неспроможна повністю втілити у життя матеріальну - вона завжди реалізує лише якусь її частину

(аспект)¹.

Правила реалізації тієї або іншої норми матеріального права зав­жди встановлюються кількнормами, кожна з яких визначає певний етап загального порядку її ома адміністративно-процесуальними дії. За прикладом можемо звернутися до Кодексу України про адмініст­ративні правопорушення. Так, стаття 278 КУпАП регламентує по­рядок здійснення підготовки до розгляду справи про адміністратив­ний делікт, ст. 279 - порядок безпосереднього розгляду відповідної

Колпаков

В. К. Адміністративне право України.- К., 2000.- С. 318.

81

справи, ст. 283 — порядок прийняття постанови у справі, ст. 285 -правила оголошення прийнятої постанови, ст. 286 - порядок дове­дення цієї постанови до відома громадськості і т. д. Очевидно, що названі положення КУпАП охоплюють різні етапи єдиного процесу застосування адміністративно-деліктної норми (наприклад, норми, що встановлює адміністративну відповідальність за самовільне будівництво споруд (див.: ст. 97 КУпАП).

Трапляється, що і один етап застосування матеріальної норми реалізується за допомогою цілого ряду норм адміністративно-процесуального права. Приміром, відповідно до ст. 358 Митного кодексу України (МКУ), провадження у справі про порушення мит­них правил починається з моменту складання адміністративного протоколу; ст. 359 МКУ закріплює перелік осіб, уповноважених складати зазначений протокол; ст. 363 МКУ - розкриває його зміст. Як неважко помітити, усі ці норми регулюють різні аспекти одного й того самого етапу провадження - порушення адміністра­тивної справи.

Таким чином, дія матеріальної норми права неодмінно забезпе­чується послідовною або одночасною реалізацією кількох адмініст­ративно-процесуальних норм.

Питання для самоконтролю

1. Розкрийте зміст поняття адміністративно-процесуальної норми, сфор­ мулюйте його визначення.

2. Охарактеризуйте загальні ознаки адміністративно-процесуальних норм,

3. Назвіть специфічні ознаки адміністративно-процесуальних норм. У чому полягає їхня особливість?