- •Підручник
- •Г лава і. Генезис вітчизняного адміністративно-процесуального права
- •§ 1.1. Основні концепції адміністративного процесу
- •§ 1.2. Адміністративно-процесуальне право
- •§ 1.3. Адміністративно-процєсуальнє право
- •Глава II. Ключові детермінанти
- •Галузі права
- •§ 2.1. Предмет адміністративно-процесуального права
- •§ 2.2. Метод регулювання в адміністративно-процесуальному праві
- •§ 2.3. Взаємодія адміністративно-процесуального ь права з іншими галузями права
- •§ 2.4. Принципи адміністративно-процесуального права
- •§ 2.5. Система адміністративно-процесуального ... Права
- •1: Конфліктні провадження:
- •§ 2.6. Джерела адміністративно-процесуального
- •Питання для самоконтролю
- •Глава III. Норми адміністративно-процесуального права
- •§ 3.1. Поняття адміністративно-процесуальної норми
- •§ 3.2. Структура .П::
- •§ 3.3. Види адміністративно-процесуальних * норм
- •Глава IV. Адміністративно-процесуальні
- •§ 4.1. Адміністративно-процесуальні правовідносини
- •7. Відповідно до суб'єктного складу (складу учасників),
- •Глава V. Суб'єкти адміністративно-процесуального права
- •§ 5.1. Загальна характеристика суб'єктів адміністративно-процесуального права
- •§ 5.2. Класифікація суб'єктів -п
- •Питання для самоконтролю
- •Глава VI. Адміністративний процес
- •1. Підготовка нормативного акта.
- •2. Прийняття нормативного акта.
- •3. Реєстрація нормативного акта.
- •4. Набрання чинності нормативним актом.
- •5. Оскарження або опротестування.
- •Глава VIII. Дозвільне провадження
- •Глава X. Атестаційне провадження
- •Питання для самоконтролю
- •Глава XII. Провадження V справах про адміністративні проступки
- •§ 12.1. Поняття провадження у справах про адміністративні проступки
- •§ 12.3. Учасники провадження у справах про адміністративні проступки
- •§ 12.4. Заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки
- •§12.5. Докази і доказування в провадженні ' у справах про адміністративні проступки
- •§ 12.6. Стадії провадження у справах про адміністративні проступки
- •§ 12.7. Строки у провадженні у справах ; про адміністративні проступки
- •Глава XIII. Адміністративна юстиція й адміністративно-позовне провадження
- •§13.1. Загальна характеристика адміністративної юстиції в Україні
- •Питання для самоконтролю
- •§ 13.3. Принципи адміністративного судочинства
- •§ 13.4. Учасники адміністративного судочинства
- •I. Розгляд адміністративної справи у суді першої інстанції.
- •II. Розгляд адміністративної справи в апеляційному та ка саційному порядку.
- •§ 13.6. Заходи процесуального примусу в адміністративно-позовних провадженнях
- •Питання для самоконтролю
- •Глава XIV. Провадження в адміністративних справах про дисциплінарні проступки
- •§ 14.1. Провадження в адміністративних справах
- •§14.3. Дисциплінарне провадження у справах * про порушення правил попереднього ув'язнення, умов і порядку відбуття кримінального покарання
- •Питання для самоконтролю
- •Глава XV. Контрольне провадження
- •Питання для самоконтролю
- •Глава XVI. Виконавче провадження
- •Глава II. Ключові детермінанти адміністративно-процесуальної галузі права
- •Глава IV. Адміністративно-процесуальні відносини
- •Глава V. Суб'єкти адміністративно-процесуального права
- •Глава VI. Адміністративний процес
- •Глава VII. Нормотворче провадження
- •Глава VIII. Дозвільне провадження
- •Глава IX. Реєстраційне провадження ',
- •Глава X. Атестаційне провадження
- •Глава XI. Провадження щодо розгляду звернень громадян
- •Глава XII. Провадження у справах про адміністративні проступки
- •Глава XIV. Провадження в адміністративних справах про дисциплінарні проступки
- •Глава XV. Контрольне провадження ' і*
- •Глава XVI. Виконавче провадження
§ 3.3. Види адміністративно-процесуальних * норм
З метою якомога повнішого осмислення закономірностей функціонування, принципів побудови та інших сутнісних характеристик адміністративно-процесуальних норм у теорії права формулюються різноманітні їх класифікації. Число критеріїв таких класифікацій (а отже і самих класифікацій) є практично необмеженим, тому звернімося до найзначущих із них:
I. За обсягом предмета регулювання, адміністративно-проце суальні норми поділяють на:
а) загально-галузеві (їхня дія поширюється на всю сферу адмі ністративно-процесуальних відносин);
б) іиституціональні (регламентують суспільні відносини в ме жах окремих інститутів адміністративно-процесуального права):
- провадження за розглядом звернень громадян;
- адміністративно-позовного провадження; :» ; — дисциплінарного провадження;
виконавчого провадження; ■.,■ і
провадження з розгляду справ про адміністративні делікти; §
нормотворчого провадження;
- контрольного провадження;. -.> , .. , . ■'-■;■ — дозвільного провадження; , .
- - реєстраііійного провадження;
- провадження із застосування заходів заохочення та ін.
II. За функціональним призначенням, можна виділити:
норми-дефінщїї - містять визначення категорій і понять ад міністративно-процесуального права;
иорми-прищіти - виражають основоположні ідеї, покладені в основу адміністративного процесу та його окремих проваджень;
89
і - визначально-установчі норми - закріплюють цілі й завдання адміністративно-процесуальної діяльності органів публічної влади (див.: ст. 2 КАСУ, ст. 245 КУпАП, ст. 1 Закону України «Про виконавче провадження» тощо);
норми, які окреслюють коло джерел адміністративно-про цесуального права та його інститутів (наприклад, ч. 1 ст. 5 КАС України: «Адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України»);
норми, що визначають процесуально-правовий статус су б'єктів адміністративно-процесуального права;
процедурні норми - закріплюють адміністративно-проце суальні строки та послідовність адміністративно-процесуаль них дій;
норми, котрі розкривають зміст процесуальних правил або документів. Так, згідно із ст. 261 КУпАП, у протоколі про адмініст ративне затримання зазначають: дату і місце його складання, по саду, прізвище, ім'я та по батькові особи, яка склала протокол, ві домості про особу затриманого, час і мотиви затримання;
норми, якими визначаються підстави та межі юридичної відповідальності за порушення правил адміністративного процесу («За завідомо неправдиві показання або за відмову від давання по казань з непередбачених законом підстав свідок несе кримінальну відповідальність» (ч. 8 ст. 65 КАСУ));
норми, котрі закріплюють перелік заходів процесуального примусу, а також підстави та порядок їхнього застосування. Прикладом можуть слугувати ст. 268 КУпАП та ст. 272 КАСУ, які передбачають можливість застосування приводу щодо особи, кот ра не з'явилася за викликом суду або органу внутрішніх справ;
норми, спрямовані на забезпечення законності в адмініст- ративно-процесуальній сфері. Наприклад: «Контроль за законніс тю виконавчого провадження здійснюють Міністерство юстиції України (через Департамент державної виконавчої служби), Депар тамент державної виконавчої служби та державна виконавча служба АРК, областей та міст Києва і Севастополя» (ч. З ст. 8 За кону України про виконавче провадження);
норми, які встановлюють інші правила організації й здійс нення адміністративно-процесуальної діяльності органів публіч ної влади.
90
III. Відповідно до сфери соціальних відносин, у якій вони функціонують, адміністративно-процесуальні норми поділяють на такі:
норми, що регламентують адміністративно-процесуальні відносини у сфері економіки та її численних галузях - промисло вості, будівництві, транспорті тощо. До таких можна віднести норми, котрі містяться у Законах України «Про загальні засади створення спеціальних (вільних) економічних зон», «Про фінан сово-промислові групи в Україні», «Про режим іноземного інвес тування», «По інвестиційну діяльність», «Про природні монопо лії» тощо.
норми, які регулюють адміністративно-процесуальні відно сини у соціально-культурній сфері, зокрема, у галузях науки, осві ти, охорони здоров 'я та ін. Наприклад, Укази Президента Украї ни: від 25 лютого 1999 р. № 216/99 «Про Положення про Вищу атестаційну комісію України» та від 26 травня 2006 № 443/2006 «Про Національну раду з питань охорони здоров'я населення»; Постанови Кабінету Міністрів України: від 15 березня 2006 р. № 329 «Питання державної реєстрації вищих навчальних закладів» та від 9 листопада 2004 р. № 1497 «Про затвердження Порядку держав ної реєстрації медичної техніки та виробів медичного призна чення»;
норми, що регулюють адміністративно-процесуальні відно сини у тих або тих секторах політичної сфери: оборони, безпеки, юстиції, внутрішніх справ, закордонних справ та ін. Відповідні норми містяться у положеннях законів України: «Про міліцію», «Про вищу раду юстиції», «Про порядок направлення підрозділів Збройних сил України до інших держав», «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України» та інших нормативних актів;
норми, які упорядковують адміністративно-процесуальні від носини у сфері підприємницької діяльності. Адміністративно- процесуальні норми цієї групи містяться в законах України «Про підприємництво», «Про патентування деяких видів підприємниць кої діяльності», «Про державну підтримку малого підприємницт ва», «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» тощо;
адміністративно-процесуальні норми, які функціонують в інших сферах суспільного життя.
91-
"'■■IV. За юридичною силою, варто виділити п'ять блоків адміністративно-процесуальних норм:
а) перший блок утворюють норми законодавчого рівня, кот рі містяться в: л -
Конституції України; -лнЬ'.й
рішеннях Конституційного суду України;
міжнародних нормативно-правових актах, ратифікованих Верховною Радою України;
законах та кодексах України.
Даному блоку підпорядковуються усі інші блоки адміністративно-процесуальних норм. Зауважимо, що подальше розташування цих блоків по вертикалі є умовним, оскільки кожен з них репрезентує відносно незалежний та не підпорядкований іншим нормативний комплекс. Такими є:
б) норми, відображені у нормативних актах Президента Ук раїни як найвищої посадової особи, котра не належить до жодної з гілок державної влади;
в) норми, що містяться в нормативних актах представниць ких органів публічного адміністрування: Верховної Ради Авто номної Республіки Крим, місцевих рад та їх виконавчих органів, місцевих голів;
г) норми, втілені в нормативних актах органів судової влади:
- Пленуму Верховного Суду України;
:.-' - Вищого адміністративного суду України.
д) норми, закріплені у нормативних актах органів виконавчої влади:
Кабінету Міністрів України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
Ради міністрів Автономної Республіки Крим та централь них органів виконавчої влади (міністерств, державних коміте тів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним ста тусом);
голів обласних державних адміністрацій, Київської та Сева стопольської міських державних адміністрацій, а також керівників їхніх структурних підрозділів;
керівників територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; . ціп
- керівників дероісавних підприємств, установ та органі зацій. л\-і
V. За дією в часі розрізняють такі види адміністративно-процесуальних норм:
- тимчасові (із заздалегідь визначеною тривалістю дії). Так, у п. 2-1 Прикінцевих і перехідних положень КАС України зазнача ється: «До 1 січня 2008 року повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу здійснюється ? судом тільки за вимогою особи, яка бере участь у справі, або за ,
ініціативою суду;
- постійні (з невизначеною тривалістю дії). Постійний харак тер дії має переважна більшість норм адміністративно-процесу ального права.
VI. За дією в просторі адміністративно-процесуальні норми бувають:
-загальнодержавні (наприклад, норми КАС України, КУпАП);
- регіональні (до таких, зокрема, належать процесуальні норми Закону України «Про мораторій на проведення суцільних рубок на гірських схилах в ялицево-букових лісах Карпатського регіону);
- місцеві (прикладом можуть слугувати процесуальні норми За кону України «Про економічний експеримент щодо стабілізації роботи підприємств легкої та деревообробної промисловості Чер нівецької області»);
-локальні (див.: Закон України «Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Луганській області»).
VII. За формою припису, втіленого в адміністративно-процесуальних нормах, норми поділяють на:
а) імперативні - виражають категоричний, абсолютно-визначений владно-наказовий припис. Існує два різновиди імперативних норм: зобов 'язувальні та заборонні.
Зобов'язу вальні - норми, які зобов'язують суб'єкта адміністративно-процесуальних правовідносин вчинити конкретні дії. Наприклад: звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду (ч. 1 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян»).
Заборонні норми, навпаки, вимагають від адресата утриматись від вчинення тих або інших дій. Наочним прикладом є інша частина (ч. 2) ст. 7 Закону «Про звернення громадян»: «Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення»; ■ .•■■.■: а >
б) диспозитивні (дозвільні, уповноважувальні) — уповноважують суб'єкта адміністративно-процесуальних правовідносин діяти на власний розсуд, але в межах варіантів поведінки, окреслених диспозицією норми. На відміну від імперативних, диспозитивні норми адміністративно-процесуального права завжди дають адресатові вибір:
діяти або утриматись від певних дій (дисциплінарне стяг нення може бути оскаржено протягом трьох місяців з дня ознайом лення з наказом особи, на яку воно накладено);
діяти тим або іншим чином, передбаченим диспозицією (для співбесіди в органі міграційної служби особа, що подала заяву про надання статусу біженця, має право залучити перекладача за свій рахунок або за рахунок інших юридичних чи фізичних осіб);
в) рекомендаційні - містять рекомендацію (пораду) щодо оптимального, на думку нормотворця, варіанту поведінки. Особливість даної групи адміністративно-процесуальних норм полягає у тому, що вони не мають юридично-обов'язкового характеру. Крім того, рекомендаційні норми неможливо порушити, адже вони надають адресатові повну свободу дій, жодним чином їх не обмежуючи та не скеровуючи.
Рекомендаційними є будь-які адміністративно-процесуальні норми, видані Національною радою з питань культури і духовності, Національним центром з питань євроатлантичної інтеграції України, Комітетом з питань реалізації проекту «Рівний доступ до якісної освіти в Україні» та іншими органами виконавчої влади, рішення яких носять рекомендаційний характер відповідно до чинного законодавства.
Класифікації норм адміністративно-процесуального права бу дуються й за багатьма іншими критеріями: за способом викладення змісту норми (визначені та бланкетні); за способом творення (установлені або санкціоновані державою); за суб'єктами видання; за колом адресатів тощо. ,
Питання для самоконтролю
Розкрийте зміст класифікацій адміністративно-процесуальних норм за такими критеріями: обсяг предмета регламентації; функціональне призначення; соціальна сфера функціонування; юридична сила; дія у часі та просторі; форма вираження державного припису.
94
! § 3.4. Реалізація адмінїстративно-процесуальних
норм
Реалізація адміністративно-процесуальних норм - це втілення їх положень у фактичній діяльності (поведінці) суб'єктів адміністративно-процесуальних правовідносин шляхом виконання юридичних обов'язків, використання суб'єктивних прав, дотримання заборон.
Реалізація адміністративно-процесуальних норм є основою функціонування однойменної юридичної галузі. Без неї адміністратив-но-прбцесуальне право не мало б жодної соціальної цінності. З ефективного регулятора суспільних відносин воно б перетворилося на безжиттєвий масив нормативного матеріалу, цікавий хіба що для окремих дослідників. «Мати досконале законодавство важливо, але воно не принесе ніякої користі, залишаючись тільки на папері»,- крилатий вислів класика радянської правової науки не втрачає актуальності вже протягом сорока років і, напевне, не втратить її ніколи1.
Не може існувати поза реалізацією адміністративно-процесуальних норм і адміністративний процес - регламентована нормами адміністративно-процесуального права діяльність з вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері публічного управління. Практичне втілення приписів адміністративно-процесуальних норм становить суть адміністративного процесу, є його змістовним наповненням та об'єктивним вираженням. Адміністративний процес та реалізація адміністративно-процесуальних норм — надзвичайно взаємопроникні та взаємообумовлені явища. Уявити їх одне без одного просто неможливо: адміністративний процес завжди здійснюється у формі правореалізації, а реалізація адміністративно-процесуальних норм завжди відбувається в рамках адміністративного процесу.
Адміністративно-процесуальні норми реалізуються у різних формах. Зауважимо, що єдиного погляду на кількість основних форм правореалізації, а так само на критерії їхнього розмежування, теорія адміністративно-процесуального права досі не виробила. Одні правники виділяють лише дві такі форми (застосування і вико-• нання), інші збільшують їх кількість до трьох (застосування, вико-
1 Явич Л. С. Общая теория права.-- Л., 1976 - С. 200.
95
нання і використання). Проте, найбільше визнання у науковій та навчальній літературі отримала широка, чотирьохелементна класифікація, відповідно до якої формами реалізації адміністративно-процесуальних норм є: застосування, виконання, використання та дотримання. Розглянемо її докладніше.
Особливе місце серед форм реалізації норм адміністративно-процесуального права посідає застосування - вирішення суб'єктом адміністративної юрисдикції конкретних питань, що виникають в ході адміністративного прогресу, шляхом прийняття обов'язкових до виконання юридично-владних рішень (актів).
Дана форма правореалізації характеризується наявністю ряду специфічних рис: суб'єктами її здійснення є уповноважені органи (посадові особи) публічної влади; вона неодмінно «увінчується» прийняттям індивідуально-конкретного акта управління; вона має імперативний характер (у необхідних випадках забезпечується примусом держави; рішення, прийняті в її результаті, є обов'язковими для виконання тощо).
Жодне адміністративне провадження не може відбуватися інакше, ніж під проводом органів публічної влади (їхніх посадових осіб). Відтак, воно просто неможливе без застосування як єдино доступної цим суб'єктам форми правореалізації. З огляду на дер-жхівно-владний, організуючий характер адміністративного процесу, застосування являє собою найпоширенішу форму реалізації адміністративно-процесуальних норм.
Проте хоча суб'єкти адміністративної юрисдикції і відіграють провідну роль в організації та здійсненні розгляду адміністративних справ, це ще не означає, що інші учасники адміністративного процесу є лише статичними спостерігачами цієї діяльності.
Будь-який суб'єкт адміністративного процесу, незалежно від своєї ролі у розгляді адміністративної справи, наділяється державою комплексом юридичних прав та обов'язків. «Усі особи, які беруть участь у провадженні... використовують свої права і виконують обов'язки через правовідносини, в які вони вступають з іншими суб'єктами провадження»1. Не є винятком з цього правила і суб'єкти адміністративного процесу, що не мають організаційно-владних повноважень щодо його «ведення» (передусім, це особи,
Бандурка А. М, Тш.і(енко М. М. Административньїй процесе- К.. 2001.— С. 57.
стосовно яких вирішується справа, допоміжні учасники процесу, інші особи, присутні під час розгляду справи). Реалізація ними своїх процесуальних прав та обов'язків також здійснюється у визначених формах, а саме: шляхом виконання, дотримання та використання.
Усі названі форми правореалізації суттєво відрізняються від застосування. Зокрема, вони здійснюються суб'єктами, не наділеними владними повноваженнями (як правило, це державні та громадські об'єднання організації, громадяни), не мають імперативного характеру, спрямовуються на досягнення локального процесуального результату (тоді як застосування завжди підпорядковане загальній меті вирішення адміністративної справи).
Виконання — це активна поведінка суб'єкта правовідносин щодо втілення у життя приписів зобов 'язувальних норм адміністративно-процесуального права.
У такій формі реалізуються адміністративно-процесуальні норми, що встановлюють: обов'язок свідка з'являтися на виклик уповноваженого суб'єкта адміністративної юрисдикції і давати детальні й правдиві пояснення про відомі йому обставини справи; обов 'язок особи, яка отримала повістку-виклик до адміністративного суду замість адресата, повідомити про неї адресата; обо-в 'язок особи, за якою встановлено адміністративний нагляд, прибути у визначений установою виконання покарань термін в обране нею .місце проживання і зареєструватися в органі внутрішніх справ тощо.
Дотримання - це форма правореалізації, яка полягає в утриманні від вчинення дій, заборонених нормами адміністративно-процесуального права.
На відміну від виконання, яке проявляється в активному способі дій, дотримання носить незмінно пасивний характер. Через це воно відбувається непомітно і, як правило, не відображається у процесуальних документах. З усіх форм правореалізації дотримання є найменш фіксованим - скласти об'єктивну картину практики дотримання приписів адміністративно-процесуальних норм неможливо.
Шляхом дотримання реалізуються такі заборони: подавати звернення, що містять наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об 'єднань громадян та їхніх посадових осіб; порушувати порядок під час засідання
97
адміністративного суду; користуватися та розпоряджатися товарами і транспортними засобами, митне оформлення яких не закінчено; ухилятися від виконання постанов про накладення адміністративних стягнень тощо.
Використання - поведінка суб'єкта адміністративно-процесуальних правовідносин, спрямована на реалізацію наданих йому процесуальних прав.
Використання є формою реалізації уповноважувальних та дозвільних норм адміністративно-процесуального права. Однією із його специфічних ознак є здатність виражатися як в активній, так і у пасивній поведінці суб'єкта. Але головною особливістю використання є диспозитивність. Застосовуючи адміністративно-процесуальну норму, суб'єкт правореалізації наділяється певною свободою дій. Зокрема, він сам вирішує, якому нормативному припису слідувати і чи слідувати йому взагалі.
У формі використання реалізуються адміністративно-процесу альні норми, які закріплюють право особи на: оскарження проце суальних рішень та дій суб'єктів адміністративної юрисдикції; отримання юридичної допомоги; подання доказів у справі; участь в адміністративному процесі національною мовою; ознайомлення з матеріалами справи тощо. мь:л:-- ;;.; . ч^ун»
и« і, V Питання для самоконтролю , ^п ^.^ ^
У чому полягає значущість реалізації адміністративно-процесуальних норм для адміністративно-процссуального права та адміністративного про цесу? Сформулюйте визначення відповідного поняття.
Охарактеризуйте такі форми реалізації норм адміністративно-проце суального права: >!«,;;- •. •• , ,■/.-■ ,.Д«! ,:■',
а) застосування та використання; ... ,;, > , 5> ,>,і ,,,,і; д")
; б) виконання і дотримання.