- •Підручник
- •Г лава і. Генезис вітчизняного адміністративно-процесуального права
- •§ 1.1. Основні концепції адміністративного процесу
- •§ 1.2. Адміністративно-процесуальне право
- •§ 1.3. Адміністративно-процєсуальнє право
- •Глава II. Ключові детермінанти
- •Галузі права
- •§ 2.1. Предмет адміністративно-процесуального права
- •§ 2.2. Метод регулювання в адміністративно-процесуальному праві
- •§ 2.3. Взаємодія адміністративно-процесуального ь права з іншими галузями права
- •§ 2.4. Принципи адміністративно-процесуального права
- •§ 2.5. Система адміністративно-процесуального ... Права
- •1: Конфліктні провадження:
- •§ 2.6. Джерела адміністративно-процесуального
- •Питання для самоконтролю
- •Глава III. Норми адміністративно-процесуального права
- •§ 3.1. Поняття адміністративно-процесуальної норми
- •§ 3.2. Структура .П::
- •§ 3.3. Види адміністративно-процесуальних * норм
- •Глава IV. Адміністративно-процесуальні
- •§ 4.1. Адміністративно-процесуальні правовідносини
- •7. Відповідно до суб'єктного складу (складу учасників),
- •Глава V. Суб'єкти адміністративно-процесуального права
- •§ 5.1. Загальна характеристика суб'єктів адміністративно-процесуального права
- •§ 5.2. Класифікація суб'єктів -п
- •Питання для самоконтролю
- •Глава VI. Адміністративний процес
- •1. Підготовка нормативного акта.
- •2. Прийняття нормативного акта.
- •3. Реєстрація нормативного акта.
- •4. Набрання чинності нормативним актом.
- •5. Оскарження або опротестування.
- •Глава VIII. Дозвільне провадження
- •Глава X. Атестаційне провадження
- •Питання для самоконтролю
- •Глава XII. Провадження V справах про адміністративні проступки
- •§ 12.1. Поняття провадження у справах про адміністративні проступки
- •§ 12.3. Учасники провадження у справах про адміністративні проступки
- •§ 12.4. Заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки
- •§12.5. Докази і доказування в провадженні ' у справах про адміністративні проступки
- •§ 12.6. Стадії провадження у справах про адміністративні проступки
- •§ 12.7. Строки у провадженні у справах ; про адміністративні проступки
- •Глава XIII. Адміністративна юстиція й адміністративно-позовне провадження
- •§13.1. Загальна характеристика адміністративної юстиції в Україні
- •Питання для самоконтролю
- •§ 13.3. Принципи адміністративного судочинства
- •§ 13.4. Учасники адміністративного судочинства
- •I. Розгляд адміністративної справи у суді першої інстанції.
- •II. Розгляд адміністративної справи в апеляційному та ка саційному порядку.
- •§ 13.6. Заходи процесуального примусу в адміністративно-позовних провадженнях
- •Питання для самоконтролю
- •Глава XIV. Провадження в адміністративних справах про дисциплінарні проступки
- •§ 14.1. Провадження в адміністративних справах
- •§14.3. Дисциплінарне провадження у справах * про порушення правил попереднього ув'язнення, умов і порядку відбуття кримінального покарання
- •Питання для самоконтролю
- •Глава XV. Контрольне провадження
- •Питання для самоконтролю
- •Глава XVI. Виконавче провадження
- •Глава II. Ключові детермінанти адміністративно-процесуальної галузі права
- •Глава IV. Адміністративно-процесуальні відносини
- •Глава V. Суб'єкти адміністративно-процесуального права
- •Глава VI. Адміністративний процес
- •Глава VII. Нормотворче провадження
- •Глава VIII. Дозвільне провадження
- •Глава IX. Реєстраційне провадження ',
- •Глава X. Атестаційне провадження
- •Глава XI. Провадження щодо розгляду звернень громадян
- •Глава XII. Провадження у справах про адміністративні проступки
- •Глава XIV. Провадження в адміністративних справах про дисциплінарні проступки
- •Глава XV. Контрольне провадження ' і*
- •Глава XVI. Виконавче провадження
Питання для самоконтролю
Поясніть причини включення окремих дисциплінарних проваджень до складу адміністративного процесу. Назвіть ці провадження.
Охарактеризуйте стадії дисциплінарного провадження у справах про адміністративні делікти, вчиненні особами, на яких поширюється дія дисци плінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну:
а) службове розслідування;
б) прийняття рішення у справі;
в) оскарження прийнятого рішення;
г) виконання рішення у справі.
Розкрийте основні моменти дисциплінарного провадження у справах про порушення правил попереднього ув'язнення.
Охарактеризуйте дисциплінарні провадження у справах про порушен ня умов і порядку відбування кримінальних покарань:
а) провадження у справах про порушення умов і порядку відбування кри мінальних покарань, не пов 'язаних з обмеженням або позбавленням волі;
б) провадження у справах про порушення умов і порядку відбування кри мінального покарання у вигляді обмеження волі;
в) провадження у справах про порушення умов і порядку відбування кри мінального покарання у вигляді позбавлення волі.
5. Надайте стислу характеристику дисциплінарних проваджень про по рушення правил внутрішнього розпорядку приймальників-розподільників та закладів інтернатного типу.
373
Глава XV. Контрольне провадження
"к Забезпечення законності в державному регулюванні, на всіх його напрямах досягається у процесі повсякденної діяльності публічних органів, а в деяких випадках - громадян, і відображується у припиненні порушень законів; застосуванні заходів щодо ліквідації причин та умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб; покаранні осіб, винних у порушенні законності; у створенні атмосфери неминучості покарання за порушення вимог законності; у вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання закону. Усі ці завдання досить успішно можуть бути вирішені за допомогою контролю як засобу забезпечення законності в публічному управлінні.
Як слушно зазначено в літературних джерелах, на цьому етапі розвитку вітчизняного адміністративного законодавства саме не-конфліктні провадження характеризуються найменшою мірою нормативної урегульованості. Однаково це твердження стосується і контрольних проваджень. Виняток становлять контрольні провадження, які мають у своїй основі ознаки суперечки про право.
Правова регламентація контрольних процедур повинна бути однією з гарантій унеможливлення використання контрольних повноважень для зведення особистих рахунків, задоволення корпоративних інтересів за допомогою посадових осіб та службовців контролюючих органів. На практиці ретельна регламентація процедур контролю має не менш істотне значення, ніж будь-які інші управлінські процедури, хоча вони і вимагають більшої оперативності, визначення доцільності та свободи вибору керівників.
Контролюючу сторону визначені процедури дисциплінують, підвищують організованість і дієвість її роботи. Сторону, яку контролюють, правове забезпечення цих процедур позбавляє від свавілля в діях контролюючих, до того ж дає змогу уникнути дестабілізуючого фактора контролю у їх поточній роботі, оскільки вони вже морально підготувалися до процедур, врегульованість яких за допомогою норм права дозволяє уникнути непередбачуваних дій контролюючих, котрі можливі за відсутності існування відповідних правових норм.
З точки зору внутрішньої структури, адміністративний процес є доволі складним системним об'єктом правової дійсності. 1 лише
374
тісна та безперервна взаємодія елементів цієї системи дає привід розглядати цей вид юридичного процесу як цілісне явище, котре у єдності своїх елементів набуває принципово відмінних ознак, властивих лише усій системі в цілому. Не в останню чергу така взаємодія проявляється у взаємопроникненні адміністративних проваджень. Ситуація, коли у визначеному виді адміністративних проваджень мають місце риси, які характерніші для іншого їх різновиду, є скоріше правилом, аніж винятком.
Так, обов'язковим атрибутом більшості адміністративних проваджень є стадія оскарження. Водночас незаперечні особливості процедури здійснення процесуальних дій, пов'язаних із оскарженням рішень органів адміністративної влади, дають змогу виділити їх у самостійний підвид проваджень за зверненнями громадян. Той факт, що взагалі оскарження є притаманним майже всім аспектам діяльності органів публічної влади, не може стати на заваді виділення цього різновиду адміністративного процесу як на теоретичному рівні, так і на нормотворчому. Про це свідчать як численні наукові доробки провідних фахівців адміністративно-процесуальної галузі, в яких провадження з розгляду скарг виділяється як самостійне (в рамках проваджень про звернення громадян), так і положення Проекту адміністративного процедурного кодексу України.
Узагалі, аргумент про недоцільність теоретичного виділення певного виду адміністративних проваджень, з огляду на притаманність кореспондуючої функції усім владним суб'єктам системи регулювання, не може бути визнаний переконливим.
Адже, по-перше, в такому разі в основу класифікації адміністративних проваджень суб'єкт їхньої реалізації і не покладається. По-друге (і це найголовніше), ведучи мову про адміністративне провадження, мається на увазі діяльність компетентних органів, урегульована відповідними процесуальними нормами. Тобто, йдеться про такі дії, процедура здійснення яких передбачає особливий порядок і має чітку нормативну регламентацію. З цього боку, реалізація контрольних повноважень властива далеко не всім органам публічної адміністрації. Тож як вид адміністративного процесу така діяльність має риси, іманентні лише їй, і які, безумовно, дають змогу виділити її в самостійне провадження.
Разом з тим треба відзначити, що доволі часто чітке розмежування понять «контроль» та «нагляд» у контексті публічної діяль-
375
ності науковцями не проводиться, а іноді вживаються як однопо-рядкові. Зокрема, у Великому юридичному словнику поняття «авторський нагляд» визначається як «здійснюваний автором... контроль».
Аналогічна ситуація склалась також у вітчизняному законодавстві. Значна кількість нормативно-правових актів характеризується взаємним заміщенням названих понять. Часто ні офіційна назва органу («контрольний», «наглядовий»), ані закріплена в юридичних нормах найменування його повноважень («контрольні», «наглядові»), насправді не відіграє ролі критерію розрізнення контролю і нагляду як особливих видів державно-владної діяльності.
Так, згідно з положеннями ст. 7 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі», працівники міліції зобов'язані «систематично контролювати поведінку» осіб, стосовно яких встановлено адміністративний нагляд1. Відповідно до Указу Президента України про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 15 липня 2003 р., Державіаслужба здійснює «контроль за виконанням робіт на авіаційних підприємствах», «контроль за організацією та забезпеченням повітряних перевезень вищих посадових осіб» та інші види контролю 2. Як неважко помітити, хоча назва органу «Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації» передбачає здійснення ним саме наглядових повноважень, по суті, на неї покладаються деякі функції контролю. Ідентичний підхід до використання названих термінів містить Декрет Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1993 р. «Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення», у якому поняття державного нагляду розкривається, як: «діяльність спеціально уповноважених органів виконавчої влади з контролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил при виробництві та випуску продукції (виконанні робіт, на-
Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 01.12.1994 // Відомості Верховної Ради України.- 1994.-№ 52.-Ст. 455.
Про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації: Указ Президента України від 15 липня 2003 року // Офіційний вісник України.-2004.-№ 28.-Том І.-Ст. 1869.
376
данні послуг) з метою забезпечення інтересів суспільства і споживачів»1.
Поширене використання законодавцем поняття «контроль» у контексті наглядової діяльності та, навпаки, вжиття терміна «нагляд» для позначення певних форм контролю породило серед науковців думку про тотожність цих категорій (І. П. Ільїнський, Б. В. Щетинін).
Ця позиція не може бути визнана цілком переконливою з логі-ко-методологічної точки зору. Про тотожність предметів у певному аспекті коректно вести мову лише за умови повного збігу їхніх ключових детермінант, а також логічних обсягів.
Детальний аналіз сформованих в адміністративно-правовій теорії концептуальних підходів до розуміння сутності явищ контролю та нагляду можливість такого збігу повністю виключає.
Зокрема, можна виділити одразу кілька критеріїв розрізнення контролю і нагляду:
Спосіб організуючого впливу на правовідносини. Під час реа лізації контрольних повноважень уповноважений суб'єкт може відмінити, змінити акт державного управління або позбавити його юридичної сили. Натомість, у результаті здійснення наглядової діяльності, компетентний орган (посадова особа), безпосередньо не втручаючись в оперативну діяльність піднаглядного органу, лише ставить перед останнім питання про усунення порушень за конності, а також вимогу повідомити про результати виправлення зазначених недоліків.
Основна мета реалізації. Реалізація контролюючими органа ми своїх функцій має за мету не лише забезпечення законності, а й інші цілі. У ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефек тивність реалізації управлінських рішень. Реалізація ж функції нагляду, насамперед, пов'язана з потребою у точному та неухиль ному виконанні закону і не супроводжується оцінюванням доціль ності адміністративних актів.
Можливість застосування заходів примусу. Контроль перед-
1 Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення: Декрет Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1993 року // Відомості Верховної Ради України.- 1993.- № 23.-Ст. 247.
377
бачає наявність у органу, який його здійснює, повноважень для застосування юридичних або економічних санкцій до порушників закону. Наглядова діяльність із застосуванням примусових заходів не пов'язується.
Організаційна підпорядкованість об'єктів. У процесі нагля дової діяльності організуючий бплив уповноваженого органу здійс нюється на об'єкти, які перебувають поза межами службового під порядкування. На противагу цьому, орган, у сфері функціонування якого перебуває об'єкт контрольної діяльності, та суб'єкт цієї діяль ності можуть бути між собою у відносинах службової субордина ції або підвідомчості.
Дискретність здійснення нагляду. Контроль як форма держав ної діяльності відрізняється від нагляду (і в цьому його особли вість) тим, що він повсякденний та безперервний (в основному це стосується відомчого контролю). Тим часом нагляд систематич ністю здійснення не відрізняється. Його проведення зумовлено ви никненням конкретних проблемних ситуацій у державному управ лінні. Інакше кажучи, наглядовій діяльності не притаманні такі ознаки управлінського моніторингу, як постійне відстеження ситуа ції чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналіз впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів тощо.
Таким чином, незважаючи на значну семантичну подібність, терміни «контроль» та «нагляд» не можуть вважатись синонімічними, а детерміновані ними явища - тотожними.
Отже, нагляд є окремим різновидом контролю, певною його формою.
А контроль може бути пов'язаним із втручанням в оперативну діяльність та застосуванням заходів державно-владного впливу (у тому числі адміністративних санкцій), про що недвозначно свідчать норми чинного законодавства.
Так, у ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» поняття «контроль» визначається, як «вирішальний вплив... на господарську діяльність суб'єкта господарювання чи його частини, який здійснюється безпосередньо або через інших осіб»'. І хоча тут йдеться про контроль за сферою господарювання, навряд чи
хто стане заперечувати, що це також є сферою управління (у тому числі і державного). Практично всі форми та методи господарського контролю тотожні формам і методам контролю за сферою державного управління.
Не менш красномовним у цьому випадку слід визнати зміст Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Згідно із положеннями статті 10 цього Закону, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з пи тань використання та охорони земель і дотримання вимог зако нодавства України про охорону земель відповідно до їхніх пов новажень;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотри мання вимог законодавства про охорону земель та розглядати від повідно до законодавства справи про адміністративні правопору шення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притяг нення винних осіб до відповідальності;
у разі неможливості встановлення особи правопорушника зе мельного законодавства на місці вчинення правопорушення, до ставляти його до органів внутрішніх справ чи місцевих органів державної влади для складання протоколу про адміністративне правопорушення ... '.
Слід визнати, що втручання в оперативну діяльність об'єкта перевірки, а також застосування за результатами останньої заходів державного впливу, справді є критерієм виділення нагляду як специфічного виду контрольної діяльності органів публічної влади. Проте, названі ознаки є іманентними саме для державного контролю, а не навпаки, як це іноді стверджується в деяких наукових доробках.
Переводячи викладені вище міркування з приводу співвідношення понять «контроль» та «нагляд» в площину методології процесуального права, варто підкреслити таке. Поняття контрольного
' Про захист економічної конкуренції: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2001.- № 12.- Ст. 64.
378
Про державний контроль за використанням та охороною земель: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 39.- Ст. 350.
379
та наглядового провадження є відмітними за своїм логічним обсягом та змістом. Обсяг першого поняття є значно ширшим і повністю включає в себе обсяг другого.
Таким чином, контрольне та наглядове провадження є явищами різного рівня абстрагування. Наглядове провадження є особливим видом контрольних проваджень та, одночасно, підвидом адміністративного процесу. Крім ознак, іманентних контрольному провадженню взагалі, наглядове провадження володіє переліком особливих рис, які дають змогу виділити його в самостійний клас проваджень: спосіб впливу на правовідносини, наявність особливої мети, дискретний характер та інші.
З урахуванням викладеного контрольне провадження можна визначити як регламентовану адмінїстративно-процесуальними нормами послідовну діяльність органів публічної адміністрації, із забезпечення законності і дисципліни у сфері публічного управління.
Контрольному провадженню притаманні такі особливості:
різноманіття суб'єктів, які здійснюють контрольні повнова ження (органи держави і їхні посадові особи, об'єднання грома дян, органи місцевого самоврядування);
суб'єкти контрольних проваджень наділені широким колом контрольних повноважень, включаючи право втручання в опера тивну діяльність підконтрольного суб'єкта;
безпосереднім об'єктом контрольних правовідносин висту пає діяльність підконтрольних суб'єктів;
у контрольних провадженнях поодинокі юридичні факти не мають юридичної сили і виступають тільки у виді фактичного (юридичного) складу - органічної сукупності декількох життєвих обставин;
контрольно-процесуальні норми не містять вичерпного пере ліку засобів збереження і передачі інформації, що містить докази (у контрольному процесі фактичні обставини можуть бути отри-. мані з будь-якого законного джерела);
офіційне документальне закріплення результатів контроль ної діяльності провадиться в правових актах-документах, які мож на одночасно віднести як до категорії правозастосовних (таких, які є результатом реалізації державно-владних повноважень ком петентних контрольних органів), так і до категорії правоохорон них актів (що містять правову оцінку діяльності підконтрольного суб'єкта).
380
Контролюючі суб'єкти можна поділити на дві великі групи. До першої можна віднести суб'єктів, які здійснюють державний контроль. До цієї групи належать органи законодавчої і виконавчої влади, судові та правоохоронні органи. До другої групи можна віднести суб'єктів, які здійснюють громадський контроль, серед яких виділяють громадські об'єднання і організації та безпосередньо громадян.
Контролюючі органи можна також класифікувати за такими ознаками, як характер наданих законодавством власних повноважень, організаційно-правові форми проведення контролю, юридичні наслідки контролю, спрямованість контрольної діяльності тощо.
Крім цього, суб'єкти контрольних проваджень наділені широким колом повноважень контрольного характеру, включаючи право втручання в оперативну діяльність підконтрольного суб'єкта.
Як правило, виділяють чотири групи контрольних повноважень:
повноваження щодо здійснення контролю за власною ініціа тивою, у будь-який час у межах своєї компетенції;
повноваження давати, за необхідності, відповідним органам та посадовим особам вказівки обов'язкового характеру щодо усу нення виявлених порушень та їхніх наслідків;
повноваження з притягнення до відповідальності винних по садових осіб;
повноваження щодо опрацювання рекомендацій превентив ного характеру.
Узагальнено в структурі контрольних проваджень можна виді лити три стадії: .>.'...
а) інформаційна стадія; - *.- -ш-чі-мі *
б) аналітична стадія; -*'< ■ *-'' >> ■ в)стадія коригування.
Метою першої стадії контрольного провадження (інформаційної) є одержання інформації про важливі сторони, прояви та якості підконтрольного об'єкта за допомогою різноманітних методів спостереження, перевірок та обліку об'єктивних фактичних даних про підконтрольний об'єкт. Інформація слугує засобом життєдіяльності та ефективності контролю. Можливості її одержання визначаються перш за все всеохоплюючим та універсальним характером контролю.
Другою стадією контрольного провадження виступає аналітична стадія. Процес контролю включає в себе аналітичний момент,
381
що полягає в обробці первинної інформації, детальній перевірці та аналізі всіх фактів, взятих у їхній сукупності, в причинному зв'язку, тим самим створюючи базу для формування висновку відносно підконтрольного об'єкта, на скільки процеси, що в ньому відбуваються, відповідають бажаним моделям та зразкам.
Третя стадія контрольного провадження виходить за межі самого контролю, тому що або пов'язана з прийняттям нового рішення, яке усуває виявлені недоліки, або із застосуванням заходів примусового характеру, що також лежить за його функціональними межами. Точність у визначенні коригуючої стадії контролю є принципово важливою як з теоретичної, так і з практичної точок зору, оскільки відіграє роль основи правильного вибору та обґрунтування правових заходів та процесуальних форм у відповідній діяльності суб'єктів їх застосування.
Водночас, коли суб'єкт, що приймає рішення, застосовує санкції, та суб'єкт контролю збігаються, то така особа приймає рішення за результатами контролю в межах своєї компетенції самостійно, не відділяючи для себе одну функцію регулювання від іншої. Однак, якщо прийняття коригуючого рішення лежить за межами компетенції контролюючої особи, то в даному випадку вона має обмежитися відповідною апеляцією до уповноваженого на це суб'єкта, наприклад, звернутися до суду. За таких умов не уповноважений на прийняття рішення керівник обмежиться класичним контролем.
Поняття коригуючої частини контролю, який здійснюється в суспільстві, не повинно включати в себе будь-яких правотворчих, виконавчих або юрисдикційних заходів. Воно має бути достатньо вузьким і точним, що передбачає і відповідні методи та форми контролю.
Ф. Котлєр, виділяючи інформаційно-аналітичні сторони контролю, визначає його коригуючий вплив формулюванням висновку, «що потрібно зробити для виправлення становища», обмежуючи цим висновком предмет контролю1.
Таким чином, можна зробити висновок, що контроль завершується не формулюванням та прийняттям регулюючого рішення щодо виправлення, удосконалення або покарання. Кінцева мета
1 Котлєр Ф. Основи маркетинга: Пер. с англ.- Новосибирск: Наука, 1992.- С. 595. ••■■•..
382
контролю - формулювання пропозицій, вимог, підчас обов'язкових до розгляду, але не виконання, до прийняття заходів з усунення виявлених відхилень від норм, які за своєю функціональною природою можуть бути найрізноманітнішими.